建武十六年(40),全國各地不斷出現(xiàn)騷亂，豪強大姓及起義農(nóng)民紛紛聚眾起兵，攻州掠縣，殺人越貨，政府派兵征討，他們往往采取到則解散為民，離開后又重新聚集的策略，使官軍疲于奔命，勞而無功。這年冬天，光武帝劉秀乃布告天下：鼓勵這些犯上作亂的“盜賊”互相糾察，以前的作奸犯科者，如果五個人共殺一名“盜賊”,就可赦免那五人從前的罪行；以往征討不力或逃避、放縱“盜賊”的地方守吏，準許他們今后以捕殺“盜賊”的多少來立功贖罪；只有對那些繼續(xù)為盜或繼續(xù)窩藏、放縱“盜賊”者，才嚴懲不貸。于是，地方守吏紛紛嚴厲鎮(zhèn)壓，“盜賊”之間也互相捕殺。不久，各地的騷亂也漸趨平息下來，劉秀乃下令把那些從前是“盜賊”的首領者遷徙到其他州郡，并給予田地，使其安居。自此，天下太平，城門不閉。(《后漢書·光武帝紀》)