漢初秦襲制，對于郡縣制度，因此而不變革，但是到了漢武帝時，地方行政制度，發(fā)生了重大的變遷，漢武帝為了加強中央集權，就是在郡國之上，又增置了一級，名稱為部，一部含有若干郡國，共計13部，或稱13州，除京師地方別為司隸校尉部，以領導京畿附近的六郡外，其余豫、冀、兗、徐、青、荊、揚、益、涼、并、幽、交12州，每州為一部，即豫州刺史部、冀州刺史部，兗州刺史部、徐州刺史部、青州刺史部、荊州刺史部、揚州刺史部、益州刺史部、涼州刺史部、并州刺史部、幽州刺史部及交州刺史部等，設置刺史13人，掌奉詔條察州。實際上就是于京師附近地區(qū)外，分13個監(jiān)察區(qū)，稱為13刺史部，設刺史，巡視境內(nèi)。也就是說，當時郡上的州，原是一個監(jiān)察區(qū)的名字，并不是行政區(qū)組織的一個單位，州刺史的任務，是巡察各地，無固定住所，地方的郡守仍與中央有直接關系，到了成帝以后，改刺史為牧，其實職權并無改變，光武中興后，仍恢復為刺史，仍分國為13部，除司隸校尉部管理河南(河南洛陽縣)外，其余12州刺史，各有其分管的地區(qū)。東漢末年，漢靈帝時，為了鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義，增強地方的權力，仍改刺史為州牧，并提高其地位，居郡守之上，掌管一州的軍政大權。如漢末劉表為荊州州牧，袁紹為冀州州牧，都等于割據(jù)政權。這時候似已形成了地方的三級制度實際上是中央機關監(jiān)督各郡，很難照顧周到，所以特有這第二層監(jiān)督機關的設置。
另外，州為古代民戶編制，五黨為州，約計二千五百家。東漢末年州已成為郡以上的一級行政區(qū)劃。
刺史與州牧的區(qū)別，多是由本人的政治地位而定；大概由公卿出司州事的稱州牧，其余仍稱刺史。