太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，日軍相繼攻占香港、菲律賓、新加坡、馬來亞，又在泰國、緬甸得勢，完成了對中國外部的軍事大包圍，從而切斷了偏居西南重慶的國民政府與國際社會聯(lián)系的主要渠道，致使國民政府生存的外部環(huán)境進一步惡化。這一局面帶來的影響是顯而易見的，一是嚴重影響了國統(tǒng)區(qū)工業(yè)恢復和重建的工作。由于國門被封閉，一些主要依靠西方國家的技術和設備才能運轉的工礦企業(yè)，處于停產(chǎn)和半停產(chǎn)的狀態(tài)，而一些新建企業(yè)則不得不停止建設，削弱了中國抗擊日本侵略的經(jīng)濟基礎。關于工業(yè)生產(chǎn)受到影響的情況，通過下表統(tǒng)計數(shù)字，我們便可得到一個較清晰的認識。

國統(tǒng)區(qū)戰(zhàn)時工業(yè)歷年廠數(shù)及資本的統(tǒng)計

年別	廠數(shù)	實繳資本(千元)	幣值資本(千元)	各廠平均資本(千元)
1940	571	378,773	59,031	*663.70	**103.38
1941	866	709,979	45,718	819.84	52.79
1942	1,138	7,612	9,896	393.33	8.70

^*指實繳資本；^**指幣值資本。
資料來源：參見陳真等編：《中國近代工業(yè)史資料》第一輯，三聯(lián)書店1957年版，第98—99頁。
從上表所列情況來看，太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后的1942年，工廠數(shù)雖然達到歷史最高水平，但其實繳資本額、各廠平均資本則是歷史最低水平，由此不難想見戰(zhàn)局演變給中國戰(zhàn)時工業(yè)的恢復和發(fā)展帶來了莫大的影響。二是造成中國進出口貿(mào)易嚴重萎縮。1942年，重慶海關洋貨進口總值為16億國幣元，跌至戰(zhàn)時最低點；這年上半年，國民政府的進口物資減少了50%以上，物價上漲了73%^[1]。國民政府掌握的戰(zhàn)略物資諸如茶葉、桐油、豬鬃、生絲、羊毛等農(nóng)副產(chǎn)品和鎢、銻、錫、汞等重要礦產(chǎn)品，除豬鬃因可以空運而未受明顯影響外，其余出口量均顯著地減少了^[2]。
工業(yè)生產(chǎn)能力嚴重不足，進口物資又顯著減少，致使工業(yè)品消費市場嚴重短缺，隨之，物價騰漲，哄抬物價、囤積居奇現(xiàn)象十分嚴重，與此相伴的便是社會上大量游資甚至相當部分的工業(yè)資本也紛紛轉化為商業(yè)投機資本。據(jù)有人估計，1940年大后方社會游資就已達50億元之巨^[3]。上述事實表明，太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，雖然中國的戰(zhàn)略環(huán)境有所改變，但整個國民經(jīng)濟卻面臨著嚴重的困境和挑戰(zhàn)。
困境之二，國民政府的財政稅收銳減，支出猛增，財政赤字逐年加大，通貨膨脹居高不下。國民政府財政收入主要以關稅、鹽稅及統(tǒng)稅為大宗，占整個財政收入的90%以上。但抗戰(zhàn)爆發(fā)后，三大稅收均受戰(zhàn)爭影響，征收日蹙，政府財政收入銳減。1941年稅款收入在國庫總收入中僅占6.2%^[4],下降幅度十分驚人。在國民政府財政收入銳減的同時，財政支出卻在逐年猛增。1942年政府財政支出245.11億元，較之戰(zhàn)爭初期(1936—1937)的18.94億元^[5],已增加了近13倍。支出無限擴張，收入不斷銳減，財政赤字便連年攀升。1941年政府財政實支虧短數(shù)占實支總額的88.2%,已達到86.93億元^[6],為戰(zhàn)時歷年最高點。為彌補財政赤字，國民政府不得不大量發(fā)行法幣，結果導致法幣的持續(xù)貶值，通貨膨脹日益嚴重，呈螺旋式上升的趨勢。如以重慶地方的商品指數(shù)為例，1939年1月為100的話，則當?shù)厣唐吩?941年12月其指數(shù)已上升至1303^[7]。1942年以后，上漲幅度更大。
總之，太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國民政府的財政狀況已十分窘迫，極不利于抗戰(zhàn)局面的維持和國統(tǒng)區(qū)社會的穩(wěn)定，對國民黨的統(tǒng)治也構成了相當?shù)耐{。
在嚴峻的經(jīng)濟形勢面前，為擺脫財政窘迫，支撐抗戰(zhàn)局面，消除通貨膨脹的巨大壓力，穩(wěn)定民心，國民政府在太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，采取了一系列具體的措施，試圖擺脫經(jīng)濟上的困難。早在1941年4月國民黨五屆八中全會就經(jīng)濟問題作了如下的十一項經(jīng)濟議決案：
(1)改進財政系統(tǒng)，制定國家與自治兩大財政系統(tǒng)；
(2)田賦直接歸中央，施行田賦征實，以解決民需、軍用糧食問題；　　
(3)實施統(tǒng)制經(jīng)濟，務使全國人力、物力集中于戰(zhàn)爭用途；
(4)在行政院下設立貿(mào)易部(其后改在財政部下設置貿(mào)易委員會)以統(tǒng)制戰(zhàn)時貿(mào)易；
(5)確立戰(zhàn)時經(jīng)濟體系；
(6)舉辦鹽、糖、煙、酒等消費品專賣，以求物價穩(wěn)定和財源增加；
(7)實行土地政策，舉辦地價申報；
(8)改進桐油統(tǒng)制，以求外匯增加；
(9)發(fā)展邊區(qū)交通文化經(jīng)濟，以求長期抗戰(zhàn)之維持；
(10)擴大水利，以求農(nóng)產(chǎn)之增加；
(11)戰(zhàn)時計劃經(jīng)濟之確立^[8]。
強調(diào)“必使全國人民之一切經(jīng)濟活動完全受國家法令之保障與支配”。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，為應對戰(zhàn)局演變帶來的影響，國民黨又立即于1941年12月召開了五屆九中全會，在具體的經(jīng)濟政策上沿襲了五屆八中全會的精神，強化了貫徹的意圖和方向。以五屆八中、九中全會為契機，國民黨政府全面進行了經(jīng)濟政策的調(diào)整，也就是說，國民政府在抗戰(zhàn)時實行的“統(tǒng)制經(jīng)濟”政策，進入了全面實施和拓展的時期。
1.增開新稅
一般說來，當一個政府面臨嚴重的財政危機時，通過增開稅種、加重稅負來緩解危機，便是一種必然的手段和選擇。國民政府在抗戰(zhàn)的特殊時期，曾開征了大量新稅，特別是太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，試圖通過擴大稅種，提高稅率，以增加稅收、緩解財政危機的意圖更加明顯。
抗戰(zhàn)爆發(fā)不久，為了使得戰(zhàn)時財政正常運行，籌集日益龐大的戰(zhàn)爭經(jīng)費，穩(wěn)固自己的統(tǒng)治，國民政府便打出了“全面抗戰(zhàn)，合理負擔”的旗號，在稅制方面作了調(diào)整。具體措施如下：
一是調(diào)整擴充間接稅：調(diào)整貨物轉口稅，擴大其征收范圍，提高印花稅稅率，將統(tǒng)稅和煙酒稅合并為貨物稅，擴展征收地區(qū)，將云南、新疆、西康、青海等省也納入統(tǒng)稅區(qū)。同時，將果子露汁、蒸餾水、半機制麥粉、手工卷煙、食糖、水泥、茶葉、竹木、皮毛、陶瓷、紙箱等為數(shù)眾多的項目，逐步納入課稅范圍。
二是建立直接稅體系：頒布《非常時期過分利得稅條例》、《遺產(chǎn)稅條例》,并開征過分利得稅、遺產(chǎn)稅。不過，總體上來說在稅制改革、新稅開征方面邁的步子還不大。
但隨著戰(zhàn)事的延長，國民政府的財政危機越來越嚴重，已到了崩潰的邊緣。于是，在太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)前后，國民政府便開始采取更為果斷的措施，試圖通過增加稅收的方式緩解日益嚴重的財政危機。
1941年7月，國民政府改變征稅標準，將以往的從量征收的方式改為從價征收。同年11月公布《修訂財政收支系統(tǒng)實施綱要》,將全國財政分為國家財政與自治財政兩大系統(tǒng)。中央與省級財政并為國家財政系統(tǒng)；自治財政系統(tǒng)以縣、市為單位，包括縣以下各級地方自治組織。并通令各省于1942年1月1日起一律實行。增收政策和財政系統(tǒng)的改訂，直接為國民政府開征新稅，擴大稅種創(chuàng)造了條件。
1941年12月，國民黨五屆九中全會后，國民政府有關部門便根據(jù)五屆九中全會精神，加快了一系列新稅制定和頒行的力度。到1943年4月，先后公布施行的稅則計有：
1942年2月14日，使用牌照稅征收通則。同年9月9日予以修正；
1942年4月2日，戰(zhàn)時消費稅暫行條例；
1942年4月12日，筵席及娛樂稅法；
1942年4月，茶類統(tǒng)稅征收暫行章程；
1942年5月13日，戰(zhàn)時糧糖專賣條例；戰(zhàn)時煙類專賣條例；戰(zhàn)時火柴專賣條例。同年5月1日實行；
1942年5月26日，鹽專賣暫行條例。同年實施；
1942年5月，修正契稅條例；
1942年7月1日，棉紗麥粉統(tǒng)稅改征實物辦法；
1942年7月2日，營業(yè)稅法。同年實施；
1943年1月28日，財產(chǎn)租賃出賣所得稅法；
1943年2月17日，所得稅法；非常時期過分利得稅法；
1943年3月26日，竹、木、皮、毛、瓷、陶、紙、箔營業(yè)所得稅條例；
1943年4月，食鹽附加稅條例^[9]。
上述開征的三十種稅收(因系調(diào)整，與舊稅略有重疊),占戰(zhàn)時國地稅系統(tǒng)種類的60%以上。同時，國民政府還逐次提高了原有部分稅率。如契稅，1940年暫行條例規(guī)定買賣契稅為其契價的5%,1942年修正為10%,1943年5月重新公布的契稅又提高至15%^[10]。而且貨物稅改為從價計征后，稅率也大幅提高，例如棉紗就增長了四倍多。1944年7月，對糖類實行征實后，稅率也由15%提高至30%。由此可見，國民政府為應付財政危機的局面，在稅收方面采取的措施是相當有力度的。
國民政府上述增稅方面措施的實施，取得的效果也還是相當明顯的。一是增收效果明顯，財政收入有了較大改觀。如1943年4月開征食鹽附加稅后，當年收入12億元，1944年收入增至145億元，1945年更進一步增至535億元^[11]。1943年以后，原來一直下滑的年度稅收占實際收入比例的狀況開始改觀，分別為73.7%(1943年)、85.2%(1944年)、66.6%(1945年),已超過或接近69.7%這一戰(zhàn)時稅收占實際收入的平均值^[12]。二是國民政府通過稅收杠桿，在一定程度上抑制了發(fā)國難財者的投機資本的過分膨脹，使大后方如陪都重慶歌場舞榭、車馬盈門的虛假繁榮和奢侈浪費均有所節(jié)制^[13]。但是，這一系列稅收政策的實施，帶來的負面影響和作用也非常突出。一方面，它給本來就貧困不堪的廣大中下層民眾的生活造成了嚴重的影響，使之日常生計更為困苦艱難；另一方面，由于征稅面廣、種類多、幅度大，在物價上漲物資緊缺的情況下，推行嚴厲的稅收政策，必然要損害許多中小工商業(yè)者的利益，使之不堪重負，難以為繼。以重慶地區(qū)的情況為例，據(jù)統(tǒng)計，重慶區(qū)金屬品冶制業(yè)同業(yè)公會所屬18家煉鐵廠，1943年已有14家停業(yè)，其余僅勉強維持生產(chǎn)。重慶的印刷廠，1943年底到1944年初的3個月內(nèi)，有70家停業(yè)^[14]。造成這種情況的發(fā)生，國民政府的稅收政策是一個重要的因素。盡管國民政府增稅的政策加重了民眾的困苦、百業(yè)凋敝的狀況，但我們也應該看到，它的確對充裕政府財政，緩解政府財政危機具有重要意義，在經(jīng)濟上對支撐國民政府進行長期抗戰(zhàn)起了積極作用。
2.田賦征實
田賦改征實物，最初是從山西省開始實行的?？箲?zhàn)爆發(fā)后，由于政府財政極端困難，而糧價又大幅度上漲，使軍糧籌集十分困難。于是，山西省決定于1940年起，實行田賦改征糧食。這樣，一方面可解決軍隊吃飯的困難；另一方面也可適當減輕軍隊駐地農(nóng)民的負擔。既然糧產(chǎn)欠豐的戰(zhàn)區(qū)省份山西通過征實能緩和軍糧供給矛盾，此法當然可資其他省份仿效。隨后，福建、浙江、陜西、甘肅等省也相繼開始征實。在此種情況下，國民政府開始積極醞釀和推動田賦改制。
1941年4月2日，國民黨五屆八中全會通過了《各省田賦暫歸中央接管以便統(tǒng)籌而資整理案》,提出“為調(diào)整國地收支并平衡土地擔負起見，亟應仍將各省田賦收歸中央整頓征收”,“中央為適應戰(zhàn)時需要，得依據(jù)各地生產(chǎn)交通狀況，將田賦之一部或全部征收實物”^[15]。根據(jù)八中全會精神，國民政府于同年6月在重慶召開第三次全國財政會議，就田賦問題作出了如下決議：“(1)自民國卅年(1941)下半年起，各省田賦戰(zhàn)時一律征收實物；(2)田賦征收實物以卅年度田賦正附稅總額每元折征稻谷二市斗為標準；(3)各省征收實物，采取經(jīng)征經(jīng)收劃分制度，凡經(jīng)征事項，由經(jīng)征機關負責，經(jīng)收事項，由糧食機關辦理”^[16]。緊接著在7月1日，國民政府成立糧食部，將各地方糧政機關和儲運、糧供等部門歸口統(tǒng)管。財政部則擬訂了包羅前述各項原則的《戰(zhàn)時各省田賦征收實物暫行通則》十六條，提交行政院第五百二十五次會議通過后，于7月23日正式頒行。
國民政府的上述舉措，一是把1928年第一次全國財政會議劃充地方稅收的田賦重新收歸中央；二是變更了自明、清以來我國田賦以繳納銀錢為主的慣例，正如有學者所指出的：“田賦從貨幣稅形式倒退到實物稅形式。也就是說，國民政府在征收田賦這一具體行動中，拒絕收受它自己所發(fā)行的、正在日益膨脹和貶值的法幣。”^[17]不過，需要說明的是，在戰(zhàn)時環(huán)境下，這種倒退在形式上是落后的，但實質(zhì)上是進步的。促使國民政府對賦稅制度采取如此重大變更的原因，一是如前所述因稅源枯竭、收入銳減而發(fā)生的入不敷出的財政危機；二是由農(nóng)業(yè)歉收、通貨膨脹和囤積居奇等因素所造成的糧食恐慌。而且，后者對國民政府對田賦改征實物起了關鍵影響^[18]。
《暫行通則》頒行以后，田賦征實便由醞釀階段轉入由國民政府組織實施階段。1942年7月行政院會議在總結前期田賦征實工作經(jīng)驗基礎上，又制定并通過了《戰(zhàn)時田賦征實通則》二十五條，對1941年的《暫行通則》略有增減，以此作為全國各省縣推行田賦征實的基本規(guī)定。綜合兩通則規(guī)定，重要內(nèi)容如下：
(1)征實目的：調(diào)劑戰(zhàn)時軍糧民食及平均人民負擔。
(2)征實標準：各省田賦征收實物依卅年省縣正附稅總額。1941年“暫行通則”規(guī)定每元折征稻谷2市斗(產(chǎn)麥區(qū)得征等價小麥，產(chǎn)雜糧區(qū)得征等價雜糧)為標準。1942年“通則”規(guī)定每元折征稻谷4市斗，或小麥2市斗。其賦額較輕或較重之區(qū)域，由中央酌予增減。即各省土地，如已依法辦完測量登記開辦地價稅者，亦應依其稅額，按上項標準改征實物。
(3)征收種類：征收之實物以稻谷為主，其不產(chǎn)稻谷之地方，以其收獲之小麥雜糧等繳納之。其繳納小麥雜糧之比例，另定之。
(4)征收單位：征收實物之單位，概以市石為單位，其尾數(shù)至合以上，以下四舍五入。
(5)征收制度：各省征收實物采用經(jīng)征經(jīng)收劃分制度。凡經(jīng)征事宜，由經(jīng)征機關負責；凡經(jīng)收事宜，由糧食機關負責。1942年“通則”又對征收國幣和兼征國幣的事項作了補充。
此外，“通則”對于滯納與匿糧處分、追交舊欠辦法、積谷與攤派以及設庫收儲等均有規(guī)定^[19]。
依據(jù)國民黨中央政府的規(guī)定，各省縣遂將田賦改征實物視為中心工作，并相繼成立了田賦征實的相關機構。這樣，從中央到地方的經(jīng)征經(jīng)收機構便確立起來，其組織系統(tǒng)如下圖：

上述組織機構的運作，一直到1945年抗戰(zhàn)勝利才告結束。
田賦征實政策的實施，按當時的標準，每年征實所得約為2300余萬市石左右，但這并不能保障當時軍公糧的需用。據(jù)《解放日報》估計，當時“全國軍警公務員為1500萬人，共需糧谷7500萬市石”^[20]。為彌補缺口，在全國田賦征實的同時，國民政府便又規(guī)定：“于征收之外，另行辦理定價征購，每年參酌各省需要及當時糧價，分省核定征購數(shù)量、標準及價格，一次征收?！?sup>[21]向大戶定價征購余糧，并發(fā)行糧食庫券作為支付糧價之用，這就是田賦征購。征購“以隨賦帶購為原則”,辦法是以征購額的三成平價付給法幣、七成發(fā)給糧食庫券或法幣儲蓄券。為配合征購，1941年8月國民政府頒布了《民國三十年糧食庫券條例》八條，規(guī)定自1941年9月1日起發(fā)行糧食庫券，從征購后第三年起，每年以配額五分之一抵繳田賦應征之實物，五年全部抵清。但官價征購大大低于市價，結果加重了農(nóng)民負擔。由此看來，征購與無償繳納無異，只不過是一種披著商業(yè)外衣的征實手段，是變相的田賦征實。
1943年各地糧價持續(xù)飛漲，糧價指數(shù)達到1942年度的390%左右^[22]。為顧及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟，征購價格不能不隨同提高。這樣一來，政府征糧開支迅速增大。于是，國民政府從財政因素考慮，在征得四川省政府同意后，率先又從四川省實行改征購為征借的政策，即派購的糧食全發(fā)庫券，不再搭發(fā)現(xiàn)金，起借點為五分。實行征借的結果，四川等九省僅1943年就節(jié)約現(xiàn)款達11億元以上，大大減輕了國庫的負擔。
鑒于征借實效明顯，1944年5月國民黨五屆十二次會議通過《加強管制物價方案緊要措施案》,其中規(guī)定：“糧食征購一律改為征借，采用累進法提高其數(shù)額?！龖鹘璧募Z食及地方積谷外，其他地方私立名目攤派糧食者，均應禁止?！?sup>[23]隨后各省從1944年起一律改征購為征借，并廢除糧食庫券，只在交糧的糧票內(nèi)注明，以作為借糧憑證。這種不計利息的征借，實際上成為對農(nóng)民的變相掠奪。
上述“三征”中，征實是根本；征購是商業(yè)形式下的征實；征借是征購的必然發(fā)展，是借貸關系下的征實?？傊?，以“三征”為基本形式的田賦統(tǒng)征，均以最大限度取得糧食實物為主要目的。
在全民族進行抗戰(zhàn)的情況下，國民政府為支持持久抗戰(zhàn)，統(tǒng)一經(jīng)濟力量，將田賦收歸中央，并逐步推行征實、征購、征借的三征政策，是無可非議的，具有一定的合理性和必然性。在實行田賦征實前，當時的實際情況是：東南各省主要產(chǎn)糧省份盡陷敵手，戰(zhàn)區(qū)所在地已非可以就地籌糧之區(qū)，四百多萬將士的餉糈及后方公教人員和一般百姓的口糧為數(shù)甚巨，不但難以從市場上籌集，而且即令能夠購到，也必然要帶動糧價暴漲，影響非小。購糧款項十分巨大，支出貨幣過多，還將加劇通貨膨脹，于經(jīng)濟、軍事都非常不利。惟有直接掌握糧食本身，才能解決以上難題。因此，“三征”措施實質(zhì)上是不得不為之，而且從實行的效果看，其意義也十分明顯。事實上，從下表不難看出，國民政府正是通過“三征”,掌握到大量糧食實物的。并且通過“三征”,一定程度上緩解了戰(zhàn)時通貨膨脹下日益嚴重的財政危機和軍糈、公糧、民糧之困難。

1941年—1945年度田賦“三征”所得實物折合法幣數(shù)與各年度稅收比較

年　度	谷麥(百萬石)	折合法幣數(shù)(百萬元)	占稅收的百分比
1941—1942	56.2	5,000	44.1
1942—1943	65.6	14,169	23.9
1943—1944	65.3	49,628	26.9
1944—1945	57.8	100,976	28.1

資料來源：轉引自張弓、牟之先主編：《國民政府重慶陪都史》,西南師范大學出版社1993年版，第373頁。
首先，田賦征實給國民政府增加了一大筆可靠的財政收入，緩解了政府的財政危機。如上表所列，1941年—1945年“三征”所得共折合法幣約1697.73億元。這無疑是一個十分龐大的數(shù)字。而且這些收入不是通貨膨脹下價值萎縮的法幣，而是當時匱乏而須臾不可缺少之食糧，其價值自然也不是相應的貨幣額所能充分表現(xiàn)的。同時，由于通過征實獲得這些糧食，國民政府便節(jié)省了在市面上采購糧食的巨額開支，這不但可使嚴重虧空的財政獲得彌補，也在實際上減少了投入流通的貨幣量，這對當時的通貨膨脹起了一定的抑制作用。因此，田賦征實對維持國民政府的財政不致在戰(zhàn)爭中途徹底崩潰發(fā)揮了極為重要的實效。
其次，田賦征實保證了軍糧和公糧供應無虞，對堅持抗戰(zhàn)有積極意義。從全國來看，在田賦征實政策實施后，軍糧供應有了較為充足的來源，四年中實際補給軍糧數(shù)，米3553萬大包，麥2511.7萬大包，折合谷約9474.75萬市石，麥約3649.21萬市石^[24]。(米每大包100公斤〔合谷2.667市石〕,麥每大包100公斤〔合麥1.429市石〕——作者注。)而且軍糧總數(shù)也約占田賦“三征”所得的60%以上。另據(jù)何應欽在《抗戰(zhàn)八年》中稱，吃田賦征實糧的軍隊1941年為425萬人，1942年為512萬人，1943年為546萬人，1944年為681萬人。由此可見，田賦征實對保證軍隊食糧供應起了決定性作用。至于公糧，在戰(zhàn)時物價飛漲和糧荒不斷的情況下，國民政府利用“三征”所得的一部分充作公糧，平價或免費供給公教人員，對于緩解上百萬公教人員的生活困難，保證后方社會的穩(wěn)定，堅定抗戰(zhàn)勝利的心理也起了積極作用。除此之外，“三征”所得還被用于調(diào)劑市場，實行“控量制價”,以緩和市場供需矛盾，緩解糧荒。
盡管國民政府實行的田賦征實政策有功于抗戰(zhàn)，但是，由于在征實的過程中，政府只強調(diào)“得糧第一”,而忽視了“公平原則”。再加上經(jīng)辦人員中飽私囊，致使征實弊端叢生，嚴重禍及了它的實效。具體來說：第一、田賦征實加重了農(nóng)民的負擔，是造成農(nóng)村經(jīng)濟陷于破產(chǎn)和農(nóng)民生活困苦的一大根源。由于田賦征實采用上下分攤的形式，于是地主通過種種辦法將田賦轉嫁于佃農(nóng)，結果造成田賦“三征”嚴重失衡，富家負擔極為輕微，貧苦農(nóng)民負擔極重的局面^[25]。第二、地方附加攤派有增無已，使占人口大多數(shù)的農(nóng)民大受折磨。雖然政府“通則”規(guī)定，田賦改征實物后，除“積谷”外，其他攤派籌募“悉予豁免”。但實際上，由于中央政府剝奪了地方政府的田賦征收權，無異于迫使地方政府另辟財源。于是，在執(zhí)行過程中，各種附裹在田賦上的攤派就層出不窮。據(jù)統(tǒng)計1942年四川省僅十八個縣的不同攤派和附加就多達二百四十多種^[26]。第三、各類經(jīng)辦人員徇私舞弊，中飽私囊，魚肉人民，使“三征”成為擾民的苛政，腐敗的根源。田賦“三征”是通過縣、區(qū)、保甲攤派的，這類人員便利用職權，浮派、侵吞，從中取利。另一方面，由于實行經(jīng)征、經(jīng)收雙軌制，不僅造成機構重疊，手續(xù)繁多，效率低下，而且形成了眾多的糧政人員無人不貪的局面。用國民政府糧食部長徐堪的話來說：“在征收田賦的收集、儲存、運送、分配的四個過程中，沒有一個階段中不存在著腐敗?！?sup>[27]上述現(xiàn)象的存在，使田賦征實變成了擾民的苛政，嚴重挫傷了農(nóng)民為抗戰(zhàn)而努力耕作的積極性，對抗戰(zhàn)時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生了消極和破壞的影響和作用。
總之，由于田賦征實存在上述種種弊害，不但使征實的效益大打折扣，也使廣大人民對征實和國民黨政權愈加強烈不滿，從而使國民黨的信譽和統(tǒng)治面臨嚴重的危機。國民政府要員張嘉璈就指出：“田賦征實對政治和社會長遠的影響遠勝過軍隊暫時能獲得廉價糧食的好處?！边@種看法不無道理^[28]。當然，需要指出的是，貪污和舞弊現(xiàn)象，并非田賦征實政策本身固有的特性，而是由國民黨政權的性質(zhì)及其吏制的腐敗所造成的，換言之，即使沒有田賦征實，國民政府采用其他辦法籌糧籌款，上述腐敗現(xiàn)象也會發(fā)生。
3.實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策
統(tǒng)購統(tǒng)銷政策是以戰(zhàn)時物資管制形式出現(xiàn)的一種財政措施?？箲?zhàn)爆發(fā)后，國民政府便按照國際上應付大規(guī)模戰(zhàn)爭的慣例，采取了統(tǒng)制經(jīng)濟這一非常措施。作為統(tǒng)制經(jīng)濟的一個重要組成部分，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策很早就已開始實施。1937年9月，國民政府首先在軍事委員會之下設立“貿(mào)易調(diào)整委員會”,下設復興、富華、中國茶葉三大公司，負責國統(tǒng)區(qū)桐油、豬鬃、生絲、茶葉等物品的統(tǒng)購統(tǒng)銷。1938年2月，政府機構進行調(diào)整，“貿(mào)易調(diào)整委員會”改隸財政部，改名為“貿(mào)易委員會”。同時，鎢、銻、錫、汞、鉍、鉭等六種礦產(chǎn)品，均系軍需工業(yè)的重要原料，國內(nèi)外市場廣闊，由資源委員會負責收購和外銷。
1940年，抗戰(zhàn)進入最困難的時期。國統(tǒng)區(qū)物資短缺和市場囤積居奇現(xiàn)象十分嚴重，已影響到民眾的生活和軍隊的士氣。于是，1941年4月國民黨五屆八中全會決議“實行全面經(jīng)濟統(tǒng)制”。同年12月的五屆九中全會通過的決議案更進一步指出：“人民日常生活必需品，必須盡量增加生產(chǎn)并加以合理管制，使價格穩(wěn)定，供應無缺。且需由局部管制，推進于生產(chǎn)運銷分配消費各過程之全面管制，內(nèi)地管理擴大全國。”^[29]這表明太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)前后，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的推行開始進入強化階段，當然，作為一種財政措施，它也是加強財政收入的一種重要手段。
抗戰(zhàn)時期統(tǒng)購統(tǒng)銷種類很多，從實際統(tǒng)購統(tǒng)銷推行的過程看，大致可分為重要外銷戰(zhàn)略物資產(chǎn)品和日用必需品兩大類。生絲、茶葉、豬鬃、桐油、羊毛及若干礦產(chǎn)品等六大類，均屬重要的戰(zhàn)略物資，為當時主要的外銷商品。棉花、棉紗、棉布等日用品類是戰(zhàn)時軍需民用的必需品。
在外銷戰(zhàn)略物資方面，統(tǒng)購統(tǒng)銷自1938年起實行。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，其后四年外運發(fā)生困難，除豬鬃因空運減少幅度不大，其余均明顯減少。因此，為加強此類物資的銷售，1942年2月21日，國民政府行政院采取措施，改訂桐油、豬鬃、茶葉的運購辦法，放寬在國內(nèi)購存儲運的數(shù)量限制，取消內(nèi)銷茶葉的平衡費，以擴大內(nèi)銷和外運(包括出口和銷往淪陷區(qū))^[30]。直至抗戰(zhàn)結束，統(tǒng)購統(tǒng)銷整整進行了幾乎八年時間。在此期間，共收購茶葉近190萬市擔，桐油180多萬公擔，豬鬃8萬多公擔，絲繭7萬多公擔，羊毛(包括少數(shù)駝毛)44萬多公擔^[31]。
棉花、棉紗、棉布是太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后最主要的統(tǒng)購統(tǒng)銷物資。對這類生活日用品類物資的管制，最初始于1941年。不過，一開始時統(tǒng)制方法并不統(tǒng)一，范圍也很有限。1942年2月2日，行政院通過《統(tǒng)籌棉紗平價供銷辦法》,開始加強對該類物資的管制。2月14日，經(jīng)濟部物資局成立，擬定并公布了具體實施方案，對棉花、棉紗、棉布實行“統(tǒng)購棉花、以花易紗、以紗易布”的管制方式，以達到取締中間商盤剝，增加生產(chǎn)者利潤和平抑市場售價的目的。1943年1月，物資局撤銷，改組為花紗布管制局，對花紗布管制擴大到全國，實行的措施也更為嚴密，形成了一套統(tǒng)購統(tǒng)運統(tǒng)銷棉花，“以花控紗、以紗控布”的完整的管制方式^[32]。國民政府通過對花紗布的統(tǒng)購統(tǒng)銷，在1941年—1944年共獲得棉花160萬市擔，1942年—1944年累計分別獲得機紗22萬多件、土紗8萬多市擔、機布與土布700多萬匹^[33]。
抗戰(zhàn)時期，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實施，產(chǎn)生了積極的影響。首先，它使政府掌握了大量的物資，保證了軍需民用，也增加了外匯收入。當時政府統(tǒng)購統(tǒng)銷的外銷物資對美、英、蘇諸國易貨、購物和償債等方面曾發(fā)揮了重大作用。以償還債務為例，在太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，大約有6430萬美元的出口物資銷往美國和蘇聯(lián)，以償還其于1942年前提供的為購買軍需物資的信用貸款^[34]。其次，它增加了國民政府的財政收入，減輕了政府的財政負擔。政府利用統(tǒng)制手段壓低物資的收購價格，然后高價出售，獲得了高額的利益。關于此項收入，國民政府財政部曾指出：“軍用花紗布，由局統(tǒng)籌購供，國庫年僅負擔價款108余億元，如依市價收購，則所需價款達1040億元，故軍用花紗因由局統(tǒng)籌購供，僅三十四年度一年，節(jié)省國庫開支達930余億元”^[35]。據(jù)有人推算，1945年國民政府所收購的全部花紗布的盈利額高達4499億元，是當年稅收的4.5倍，遠遠高于政府公布的數(shù)字。而整個抗戰(zhàn)時期，統(tǒng)購統(tǒng)銷的收入均達當年總稅收的3—6倍^[36]。第三，它對市場的穩(wěn)定、人民生活的安定和大后方局勢的穩(wěn)固，起了一定的積極作用。例如，1942年上半年，經(jīng)濟部物資局先后分兩批配售平價布，其對象分別為陪都及遷建區(qū)內(nèi)的國民黨中央黨政軍機關、重慶市地方黨政機關的公務員和文化機關團體、學校的教職員工^[37],緩解了部分公職人員的生活困難問題。
當然，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策在實施過程中，也不可避免地產(chǎn)生了一些消極后果。首先，它嚴重損傷了工商業(yè)者和農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，影響了抗戰(zhàn)后期大后方經(jīng)濟的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，桐油、豬鬃、茶葉、生絲、羊毛五類農(nóng)副土畜產(chǎn)品收購價均大大低于市價，有的甚至遠遠不及生產(chǎn)成本。如1943年的桐油收購每擔比市價低110余元。1942年的秋繭收購價每擔和市價相差8500元。1941年屯綠區(qū)毛茶官定價格比成本低103元。1944年豬鬃官價每箱僅及成本的38%,兩者差價達1.9萬元^[38]。屬于國家統(tǒng)制的礦產(chǎn)品，1943年“政府收購礦品之牌價，衡以戰(zhàn)前及現(xiàn)在物價指數(shù)，僅得四分之一，殆實遠逾人民所堪受之限度”^[39]。如此嚴重的差價，表明統(tǒng)購統(tǒng)銷實質(zhì)上是對生產(chǎn)者的一場最大限度的掠奪。造成的后果也十分明顯，即使生產(chǎn)者的生產(chǎn)積極性嚴重受到挫傷，生產(chǎn)大量減產(chǎn)甚至停產(chǎn)，是抗戰(zhàn)時期社會經(jīng)濟衰退的一個主要原因。例如，陜西棉花統(tǒng)購統(tǒng)銷后，由于所定官價過低，棉農(nóng)所得不敷成本，轉而改種雜糧，棉花因而減產(chǎn)。1943年陜西產(chǎn)棉90萬市擔，1944年僅產(chǎn)50萬市擔。后方陜、豫、湘、鄂、川及其他地方，1943年產(chǎn)棉量合計295萬市擔，1944年僅產(chǎn)155萬市擔^[40]。其次，經(jīng)營統(tǒng)購統(tǒng)銷的官商和各級機構借機從中漁利，中飽私囊，敲詐勒索，坑害民眾，影響了統(tǒng)購統(tǒng)購政策效能的發(fā)揮，一定程度上破壞了抗戰(zhàn)后期社會政治經(jīng)濟局面的穩(wěn)定。例如，國民政府經(jīng)濟部物資局駐四川廣安專員就承認：囤積棉紗操縱黑市者“多系地方土商富室巨紳駐軍，甚至機關法團”,而無法予以懲罰。統(tǒng)制棉紗的成都農(nóng)本局所屬的福生莊，更利用辦理收購及發(fā)放棉紗事務的機會，串通奸商，秘密從事黑市販賣牟利，即以原價1.2萬元之收購價格提高至4.5萬元出售，結果引起棉織業(yè)工人暴動^[41]。蔣介石也承認物資管制成效不大，問題很多，他曾痛責經(jīng)濟部物資局：“政府管制物資辦法毫不徹底，越管制黑市越猖獗，弄得有的不愿售，買的到處爭，以致物價上漲不已。如管制面粉廠又不管制麥子，管制紗廠又不管制棉花，所以面粉廠盡量囤積麥子，紗廠盡量囤積棉花，政府這一種管制物資辦法，無異乎是幫助少數(shù)資本家大發(fā)其財?！?sup>[42]和戰(zhàn)時其他經(jīng)濟措施的推行一樣，伴隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實行，國民政府機構也日益腐敗，而廣大民眾則深受其害，這是國民政府無法消除的弊端和改變的事實。
4.推行專賣制度
“專賣”在中國并不陌生，中國歷代曾實施鹽、鐵、酒、茶等專賣，尤其是鹽專賣。它是指政府將某些消費品，以企業(yè)經(jīng)營的方式，由國家獨占經(jīng)營，并在獨占的銷售價格中取得獨占利潤。抗戰(zhàn)全面爆發(fā)后，隨著軍費的大量支出，政府財政陷入空前的危機之中。特別是1941年之后，財政危機益形嚴重。而國民政府國庫支出的來源，只有四分之一來自稅收和捐獻，其余都是由發(fā)行公債彌補(實際上由銀行墊支)。然而，抗戰(zhàn)不能專恃債款，而且債款已不易募集，它的副作用也相當明顯，是通貨膨脹的極大誘因。因此，另辟財源，改善財政收支狀況，已成為國民政府的當務之急。戰(zhàn)時專賣事業(yè)的籌辦，就是因應戰(zhàn)時財政危機而采取的重要措施之一。
事實上，早在抗戰(zhàn)開始之初，因軍需浩繁，稅收短絀，有些省份就曾建議并試行專賣事業(yè)。例如，浙江省在得到財政部許可后，曾于1938年4月設立戰(zhàn)時卷煙公賣處，試辦卷煙公賣。1939年又實行火柴公賣。福建省援引浙江省之例，也于1938年7月設立卷煙公賣局，實行卷煙公賣。上述兩省試行公賣結果，不僅稅收增加，且有助于物價的穩(wěn)定，顯示實行專賣具有可行性^[43]。但是，直到1941年國民黨五屆八中全會舉行前，國民政府并未遽下決心，推行專賣事業(yè)。
1941年4月國民黨召開五屆八中全會，會議通過了《日常消費品專賣案》,這是國民黨對專賣事業(yè)態(tài)度的重大變化。在會議通過的《動員財力擴大生產(chǎn)實行統(tǒng)制經(jīng)濟以保障抗戰(zhàn)勝利案》中，決定“試行國家專賣制度，可先選卷煙、火柴、茶葉、食鹽乃至紗布等數(shù)項，試驗推行專賣物品，并可著重民生必需品類，杜絕操縱居奇，而收平抑物價充裕國庫之功”^[44]。標志著國民黨高層對推行專賣事業(yè)已取得共識。至此，戰(zhàn)時國家專賣事業(yè)終于確立。
國民黨五屆八中全會通過了孔祥熙的《籌辦鹽糖煙酒茶葉火柴等消費品專賣以調(diào)節(jié)供需平準物價案》和《糧鹽專賣制度基礎案》,其中尤以財政部長孔祥熙的提案最具代表性和重要性，而且后來的實踐證明，國民政府專賣事業(yè)的推行基本上是依孔祥熙提案為藍本進行的。為更好地認識和理解國民政府推行專賣事業(yè)的原因、意義、目的及施行的辦法，現(xiàn)將該提案的要點轉錄于此：
以人民日常消費物品，采行專賣制度，由政府合理分配，為節(jié)制私人資本，改善社會經(jīng)濟，實現(xiàn)民生主義方法之一種。蓋專賣制度，系由政府管制產(chǎn)銷，保障生產(chǎn)運銷者之合法利潤，而使消費者不增加過分負擔，以促進生產(chǎn)節(jié)制消費，調(diào)節(jié)物價，安定民生；而政府對于專賣物品，寓稅于價，使居間商之利益歸公，財政上可增加巨額收入，資為抗戰(zhàn)建國之需。際此非常時期，一般工商業(yè)，每多利用時機操縱市價，博取厚利，釀成社會分配不平之現(xiàn)象，施行專賣制度，抑制豪強，充裕國用，又于國計民生兩有裨益?！F(xiàn)我抗戰(zhàn)已入第五年度，一面須開拓稅源，充裕國庫，以供應抗戰(zhàn)建國之要需；一面須控制供銷，防止壟斷，以貫徹節(jié)制資本之國策，選定若干貨品，及時實行專賣制度，實為當務之急。財政部業(yè)經(jīng)決定設置國家專賣事業(yè)設計委員會，籌劃進行。惟此項設施，于國家財政經(jīng)濟上，均有重大關系，其詳細辦法，固待研究規(guī)劃，不能不先行決定，俾有準繩。茲將辦法要點列下：
(一)政府專賣，擬先從鹽、糖、煙、酒、茶葉、火柴等消費品試辦。
(二)政府專賣物品，以統(tǒng)制、產(chǎn)制、整購、分銷為初步實施辦法，其零售業(yè)務，仍利用現(xiàn)有商店經(jīng)營，但須經(jīng)政府登記，給予特許營業(yè)證，并須按照政府規(guī)定辦法，經(jīng)營買賣。
(三)政府專賣，以使人民得公平享受，公平負擔為主旨，專賣物品，寓稅于價，實行專賣以后，不再對物課稅。
(四)專賣事業(yè)有全國普遍一致之性質(zhì)，應歸中央統(tǒng)一辦理，地方不得對于專賣物品課征捐費。
(五)財政部專賣事業(yè)設計委員會，對于專賣事業(yè)之一切制度章則，及其他必要事項，應于四個月內(nèi)計劃完成，即籌設主辦機關，實施專賣。^[45]
國民黨五屆八中全會之后，財政部即于1941年6月設立“專賣事業(yè)設計委員會”,由孔祥熙兼任主任委員，壽景偉、劉鴻生和梁敬?為副主任委員^[46],籌劃整個專賣事宜。由于國民黨五屆八中全會決議先從鹽、糖、煙、酒、茶葉、火柴等六種消費品試辦專賣，所以財政部“專賣事業(yè)設計委員會”奉令規(guī)劃，陸續(xù)擬訂法規(guī)章程，設立專賣業(yè)務機構，先后呈請行政院鑒核實行。鹽專賣，因歷史悠久，產(chǎn)制運銷，均有控制辦法，仍由財政部鹽務總局主辦；糖、煙和火柴專賣則分別成立局和公司；酒類因釀造過于散漫，且正值禁釀期間，決定暫緩經(jīng)辦；茶葉也因產(chǎn)區(qū)多半淪陷，運輸困難，且已由國家統(tǒng)制產(chǎn)銷，經(jīng)財政部呈明政府緩辦^[47]。也就是說，專賣事業(yè)推行時，僅限于鹽、糖、煙和火柴，不具備專賣條件的酒、茶葉緩辦后改征貨物稅。同時，為有力推動專賣事業(yè)，國民政府財政部還下設專賣事務司，綜合辦理糖、煙、火柴的專賣事務。具體而言，鹽、糖、煙、火柴專賣實行的過程是：
鹽專賣：因以往已有成規(guī)，故設計完成后，國民政府財政部仍責成原鹽務總局主辦。1942年1月1日起實施鹽專賣。同年8月，行政院呈請國民政府明令公布《戰(zhàn)時鹽專賣暫行條例》,自8月10日起在全國實施。1944年10月又正式頒布《鹽專賣條例》。
食糖專賣：為推行食糖專賣事業(yè)，國民政府財政部特設立中國糖業(yè)公司籌備處，不久，又改稱財政部食糖專賣局籌備處。按照分區(qū)次第實行的原則，財政部決定暫就產(chǎn)量較為集中的省份——川康、粵桂、閩贛、滇黔四區(qū)先行試辦。1942年2月，設立“川康區(qū)食糖專賣局”辦理食糖專賣。5月13日公布《戰(zhàn)時食糖專賣條例》,6月“粵桂區(qū)食糖專賣局”成立，7月16日，國民政府明令公布自是日起，粵、桂兩省正式實施食糖專賣，8月12日，國民政府又明令公布自9月1日起在閩、贛兩省實施食糖專賣。1943年6月，行政院以滇、黔兩省產(chǎn)糖量不少，呈請國民政府將滇、黔兩省劃為食糖專賣區(qū)。至食糖專賣停辦，該項專賣事業(yè)先后在川、康、桂、粵、閩、贛、滇、黔八省實施^[48]。
火柴專賣：為推行火柴專賣，國民政府財政部于1942年2月在重慶組設“火柴專賣公司”,由原專賣事業(yè)設計委員會副主任劉鴻生充任總經(jīng)理。1942年5月1日起，火柴專賣先行在川、康、黔三省試辦，5月13日公布《戰(zhàn)時火柴專賣條例》,8月國民政府正式明令上述三省實施火柴專賣。此后，各省依據(jù)火柴產(chǎn)銷情形先后分別設置火柴專賣公司(分公司),負責辦理各省專賣事務。至1944年3月，火柴專賣先后在川、康、黔、滇、閩、粵、湘、甘、桂、陜、浙、青、鄂、贛、豫、皖十六省實施。
煙類專賣：國民政府財政部于1942年1月成立“卷煙專賣籌備處”,負責煙類專賣籌辦事宜，同時，擬具《戰(zhàn)時煙類專賣條例草案》,5月13日正式公布《戰(zhàn)時煙類專賣條例》,同月，“煙草專賣局”在重慶成立，由劉振東充任局長。此外，各省區(qū)為辦理煙類專賣事宜，也分別設立煙類專賣局。為督導煙類專賣局之業(yè)務，又特設“煙類專賣局董事會”。7月1日，煙類專賣首先在川、康、鄂西區(qū)實施。至1943年1月，四川、西康、湖南、江西、福建、浙江、江蘇、廣西、廣東、陜西、甘肅、寧夏、青海、貴州、云南、安徽等省區(qū)已先后實行煙類專賣。
上述四項日常生活必需的消費品涉及面廣，但實施專賣的方法卻比較簡便，概括起來就是食糖、火柴、煙類采取“民制—官收—民運—民銷”方式，食鹽因以往已有成規(guī)，實行“民制—官收—官運—商銷”的專營專賣政策。不過，除食鹽外，在具體的實行過程中，因限于人力、物力不足，均有所變通，即實行的是“部分專賣制”。主要表現(xiàn)在收購環(huán)節(jié)上并非絕對的官收，而是由專賣機關將核定收購價格的品種，按數(shù)配給各承銷商號，由承銷商號向制造廠家按價承購，并向?qū)Ｙu機關繳納一定比例的專賣收益，逐包領貼專賣憑證，以作為專賣證明^[49]。
國民政府推行專賣事業(yè)，主要是因應當時財政和經(jīng)濟的危局而采取的新政策，一開始就有試辦的性質(zhì)。加之，專賣利益作為變相的消費稅，征收比例仍有一定的限度，而且由于專賣機關資金不足，無法完全做到獨占，只能采取局部專賣制。運輸又十分困難，全國或分區(qū)劃一價格的目標更難以實現(xiàn)。結果，不僅是控制物價的目標未能實現(xiàn)，商人壟斷、囤積居奇現(xiàn)象卻愈演愈烈。所以，1944年國民黨五屆十二中全會時，即有人建議將鹽、食糖、火柴等專賣品改為部分征實^[50]。是年8月，國民政府財政部終因資金限制，為充分掌握食糖來源，遂將食糖專賣取消，復歸統(tǒng)稅系統(tǒng)，并改征實物。1945年初，國民政府為迎接抗戰(zhàn)勝利局面的到來，對財經(jīng)政策進行調(diào)整，決定放棄統(tǒng)制經(jīng)濟措施，改采自由貿(mào)易制，同年2月，實行已三年有余的火柴、食鹽、煙類專賣被廢止，改行征稅。
總體上來說，專賣制度推行的結果，在一定時間內(nèi)為緩解國民政府的財政危機發(fā)揮了相當?shù)淖饔?。各項專賣收入在年度稅收中占有重要的比重(參見下頁表),也是國民政府財政收入的五大來源(即稅收、田賦、專賣、債款和銀行借墊)之一。1942年、1943年、1944年、1945年的四年間，專賣收入總數(shù)也分別占該年國庫收入總數(shù)的24.10%、15.47%、9.17%、1.07%^[51]。就此而言，專賣政策基本上達到了其增加財政收入的目的。專賣政策的推行，也使政府加強了對日用必需品的管制，一定程度上減輕了中間商的盤剝，對防止奸商投機倒把、囤積居奇，穩(wěn)定市場平抑物價，也有一定的作用。但是，戰(zhàn)時專賣制度的推行卻存在著嚴重的缺陷。一方面，正如一位了解內(nèi)幕者所指出的：“中國缺乏有經(jīng)驗的經(jīng)營專賣商品的機構和人員，對于糖僅實行了生產(chǎn)上的控制，對于鹽僅控制了部分的收運工作，煙和火柴的生產(chǎn)和分配仍掌握在私人手中。于是，除了糖以外，其余3種商品的專賣都是徒有其名。各專賣商品的零售價格完全由商人私自決定。專賣收入雖有所增加，但這完全是由于貨幣貶值所致，實際上并未增加。專賣工作的開支竟占專賣收入的60%。專賣政策因而受到公開的責罵和攻擊，政府于1944年對各專賣商品先后停止了專賣，而代之以原來的貨物稅?！?sup>[52]也就是說，專賣事業(yè)開辦費用過高，嚴重影響了其實際的經(jīng)濟效益。此外，由于實際上是實行了部分專賣制，對中間商剝削和商人投機的控制、平抑物價所起的作用也是十分有限的；另一方面，國民政府推行專賣制度旨在增加財政收入，因而往往不惜采取賤買貴賣的手段，嚴重損害了生產(chǎn)者與消費者的利益。同時，在專賣推行的過程中，又普遍存在著徇私舞弊、以權謀私的現(xiàn)象，獨享專賣大權的官商及其機構從中獲取了豐厚的利潤，這極大地損害了專賣機關的信用，致使專賣政策頗受民眾質(zhì)疑。因此有人就這樣評價專賣制度說：“以言生產(chǎn)，則以專賣物品之收購價格過低，或因?qū)Ｙu利益征收過重，致生產(chǎn)呈萎縮之勢。以言消費，則以專賣物品價格之不斷飛漲，致刺激物價上漲，加重消費者之負擔。以言國庫，則專賣利益增加有限，而專賣機關貪污迭見，稅收多為不肖官吏所中飽。”^[53]

1942年—1945年國民政府專賣收入與稅收比較表

單位：百萬元

年別	稅款收入	專賣收入	專賣收入占稅款收入百分比
1942	2,807	1,357	48.3
1943	12,169	3,157	25.9
1944	30,849	3,504	11.4
1945	99,984	2,270*	2.3

^*本年度2月起廢止專賣，恢復征稅。本數(shù)字只包括1月份收入及補繳上年度余數(shù)。
資料來源：《財政年鑒》三編，第三篇，第四章“國庫收入統(tǒng)計表”(民國三十一年至三十四年)。
5.實施限價議價政策
抗戰(zhàn)時期，國統(tǒng)區(qū)物價上漲的幅度十分驚人。假定戰(zhàn)前(1937年1—6月)重慶的物價指數(shù)為100,那么從1938年到1942年歷年1月的物價指數(shù)則分別遞增為110、170、350、1120、3270^[54],呈加速度上升趨勢。這種物價上漲的情形也可以分作前后兩個時期，前期自1937年至1940年6月，此階段物價上漲速度較慢；1940年7月至1945年8月為后期，此時期物價波動劇烈，各種民生物資價格猛漲，形成經(jīng)濟恐慌。面對物價上漲的壓力，國民政府采取的應急措施之一，便是實行“限價”政策，這是太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后國民政府進行政策調(diào)整的又一重要內(nèi)容。
抗戰(zhàn)時期國民政府最早對物價上漲作出政策反應是在1939年。由于1938年漢口、廣州相繼淪陷，造成物價加速上漲。1939年2月，國民政府經(jīng)濟部頒布《非常時期評定物價及取締投機操縱辦法》,試圖通過取締囤積、投機和物價管制，以遏制物價上漲。12月，又頒布《日用必需品平價購銷辦法》,規(guī)定日用必需品必須訂立合理價格，同時，成立“平價購銷處”,勒令各地成立評價委員會，由各級主管部門與同業(yè)公會共同協(xié)定商品價格。這構成了國民政府限價政策的最初階段，即評價時期。由于評價的要點僅僅是勸導商民，并沒有法規(guī)約束，因此收效不大，于是1941年2月，頒布《非常時期取締日用品囤積居奇辦法》,明確規(guī)定了囤積居奇的界限和處罰的辦法^[55]。太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，國民政府的限價政策也轉入第二階段。國民政府于1942年初成立物資局，向各省收購物資，大量配給和銷售，這就是“以量控價”的平價時期。平價措施的基礎是政府必須有足夠的財力來控制大量的物資，當時國民政府根本無法做到這一點，所以平價的效果并不理想，而且難以維持。鑒于物價上漲嚴重危及國統(tǒng)區(qū)社會的穩(wěn)定和國民黨的統(tǒng)治，影響民眾將士的抗戰(zhàn)士氣，1942年11月于重慶召開的國民黨五屆十中全會，就物價問題專門進行了討論。會上蔣介石提出：“實施限價辦法，既為大會對當前經(jīng)濟問題之主要政策，擬請大會再為鄭重之決議，昭告國人，使之共信共行?！?sup>[56]根據(jù)蔣介石的提議，五屆十中全會通過了《實施加強物價管制方案》的提案。會議決議指出：“實施限價，應以糧鹽價格為平定一切物價之標準，由政府本此原則，分別就當時擬定糧鹽與其他物價之比例標準。凡超過糧鹽比例標準價格之物品，應令停止買賣，并得由政府如數(shù)征購。凡屬于奢侈品，則徹底停止銷售。”^[57]十中全會是國民政府戰(zhàn)時物價管制政策的一個轉折點。1942年12月17日，蔣介石根據(jù)十中全會精神，通令全國宣布限價。此次“限價”規(guī)定以1942年11月30日的價格為標準，對商品的價格、運價及工資等一律加以限制，強調(diào)“務必達到同一地區(qū)，同一時期，同一物品，只有一個價格之目的”。1943年1月15日，國民政府戰(zhàn)時“全面限價”政策正式實施^[58]。由此，國民政府的限價政策轉入全面限價時期。然而，全面限價推行難度很大，而且此次“限價”又以其中八項涉及民生必需的價格為準，即糧、鹽、食油、棉花、棉紗、布匹、燃料、紙張等，存在限價的種類和推行范圍之間的矛盾。因此，1943年6月，國民政府決定在對上述八種主要生活必需品繼續(xù)實施限價外，又推行“議價”措施來調(diào)控物價。議價的管制，分為重要日用物資，由專管機關議定；社會一般需要之物資，由同業(yè)公會議定。與限價相比較，議價涉及的范圍廣泛，也較為靈活。這種限價議價并重的措施，一直保持到抗戰(zhàn)結束。這是限價政策的第四階段。國民政府以法令形式全面地嚴格地限制物價，發(fā)揮了效用，暫時穩(wěn)定了長期失控的物價。但這一局面并未維持多久，由于造成物價上漲的因素未從根本上消除，結果1943年下半年以后，國統(tǒng)區(qū)物價再度波動、上漲，至抗戰(zhàn)結束時，幾成難以控制之勢。
總體上來說，國民政府的“限價”政策對平抑物價起了一定的作用，但它畢竟不是治本之策，企圖以行政力量來控制物價，違反了物價自身發(fā)展的規(guī)律，因而每一項限價措施的實施，都不能有效地抑制物價，這是很自然的事。
6.發(fā)行“特券”搶購物資
抗戰(zhàn)后期，物價大幅飛揚，嚴重影響民生和戰(zhàn)時軍政，雖然蔣介石命令國民政府財政部、經(jīng)濟部、交通部、農(nóng)林部、社會部、糧食部等各部部長以及各省主席與市政府市長：“物不患寡，惟虞分配之不均，價不難平，端在意志之統(tǒng)一，所望群策群力，一致奉行，則成功之券，決可計日而致。仰于電到一星期內(nèi)，切實遵辦具報?！?sup>[59]盡管各方對物價飛漲的根源和控制物價的難度有較清醒的認識，可是由于“物價所表示者乃貨物與貨幣間之關系”,若要達到控制物價目的，“必須一方面控制貨物，另一方面控制貨幣”,亦即“控制物價仍不得不控制物價之兩端：一為貨幣，一為貨物”^[60]。戰(zhàn)時后方的稅收與公債等收入有限，無法應付浩繁的軍政支出，要求國民政府控制貨幣發(fā)行量成為一件不可能的任務，由此可行的辦法就只有在爭取物資方面。
為爭取物資，抗戰(zhàn)后期國民政府調(diào)整了抗戰(zhàn)初期防范敵貨的政策，于1943年4月專門成立財政部貨運管理局，負責對淪陷區(qū)物資的搶購事宜。對于戰(zhàn)時物資搶購活動，國民政府是通過官督商營的許可證制度進行的，即官方機構或民間公司均可向政府申請營運執(zhí)照，從事?lián)屵\工作。伴隨搶運工作的展開，與此緊密聯(lián)系且影響較大的就是“特券”的發(fā)行。由此，作為一種因應戰(zhàn)時物價上漲因素的措施，“特券”發(fā)行伴隨著物資爭奪應運而生，并成為抗戰(zhàn)后期國民政府經(jīng)濟政策和措施的一個組成部分。
“特券”發(fā)行最初的提議來自于軍統(tǒng)局局長戴笠，他在1942年1月2日呈報蔣介石的一份報告中指出：
查近來前后方迭破獲制造中中交農(nóng)四行偽鈔之機關，……據(jù)生推測，此必敵謀以偽法幣吸取我后方物資與破壞我法幣信用之毒辣陰謀也。吾人為針對敵偽是項之陰謀計，亦應仿造敵在我淪陷地區(qū)使用之軍用票與偽組織所發(fā)行之聯(lián)銀券、儲備券等，藉以吸取淪陷地區(qū)之物資，與撥付特務工作之經(jīng)費，亦可以破壞敵偽之金融也。^[61]
蔣介石雖未批準戴笠的提案，卻接受了偽造淪陷區(qū)貨幣的想法^[62]。1943年初，為因應即將成立的戰(zhàn)時貨運管理局的業(yè)務，蔣介石下令戴笠規(guī)劃印制淪陷區(qū)貨幣，“特券”發(fā)行工作走上臺面。不久，蔣介石正式批準發(fā)行“特券”,由戴笠負責對淪陷區(qū)的偽造偽政權貨幣的“特券”發(fā)行與運銷工作。
國民政府批準華中與華北地區(qū)的“特券”發(fā)行計劃后，由宋子文接洽在美國以中國銀行名義委托美國制版印刷，并墊付印刷費用美金25萬元。到底究竟發(fā)行了多少“特券”?由下頁之表可知初期發(fā)行的數(shù)量。
至1943年6月，累計共發(fā)行8862.5萬元，其中已領用1570萬元，結存7292.5萬元。實際上到1944年11月29日止，華中地區(qū)的中儲券“特券”發(fā)行額為1.05億元，華北地區(qū)的聯(lián)銀券“特券”發(fā)行額也增至1500萬元。與1943年6月22日的數(shù)目相比，中儲券“特券”增發(fā)3000萬元，聯(lián)銀券“特券”增發(fā)137.5萬元。汪偽政權中儲券此時的發(fā)行額為1071.74億元，“特券”發(fā)行額與之相比的比例為0.098%,聯(lián)銀券的發(fā)行額為128.28553億元，“特券”發(fā)行額與之相比的比例為0.117%,也就是說，不論在華中還是華北地區(qū)，每一千元的中儲券或聯(lián)銀券中，即有一元左右的“特券”混雜其中伺機流通，搶購物資。若將這些“特券”以1944年11月底的法幣比價(法幣每百元約等于中儲券100至133元，本文取其中值117元；約等于聯(lián)銀券8元)分別折算，二者合計3.1035億元，為此時法幣發(fā)行額1,703億元的0.182%,此數(shù)值可以算作是法幣原應在大后方發(fā)行而減少發(fā)行的部分^[63]。

表一：“特券”領用數(shù)額表(1943年5月31日止)

單位：萬元

表二：“特券”領用數(shù)額表(1943年6月22日止)

單位：萬元

資料來源：《貝祖詒呈文(1943年6月22日)》,臺北“國史館”藏《蔣中正總統(tǒng)檔案》特交檔案/中日戰(zhàn)爭41—(10)。
“特券”發(fā)行作為一種搶購物資、與敵偽展開經(jīng)濟戰(zhàn)的手段，是國民政府面對物資匱乏與物價激漲困境時的一項因應措施，通過該項措施的實施，國民政府將部分通貨膨脹的壓力轉移至淪陷區(qū)，并取得了相應的戰(zhàn)時物資給養(yǎng)，對緩解國統(tǒng)區(qū)通脹壓力的積極意義應予肯定。
太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，為應付財政危機和維持抗戰(zhàn)局面，國民黨政府對經(jīng)濟政策的調(diào)整，除了上面提到的增稅、田賦征實、專賣、統(tǒng)購統(tǒng)銷、限價議價、發(fā)行“特券”等政策措施外，在金融政策方面也作了相應的調(diào)整。具體來說，一是大舉舉借內(nèi)債，通過配售公債和發(fā)行儲蓄券的方式募集資金。例如，僅1942年國民政府就先后發(fā)行《民國三十一年第一期土地債券》、《民國三十一年糧食庫券》、《民國三十一年同盟勝利美金公債》、《民國三十一年同盟勝利公債》,另宣布發(fā)行1億美元的定期儲蓄券。實際募集到法幣約7.0965億元、美金約9980萬元、谷1046.3198萬市石、麥120.091萬包^[64]。二是大量舉借外債。1942年，國民政府獲得了美國提供的5億美元，是戰(zhàn)時國民政府獲得的一筆數(shù)額最大的貸款^[65]?？陀^地講，這些內(nèi)債外債為緩解國民政府的財政危機、支援抗戰(zhàn)事業(yè)還是起了不容忽視的積極作用?！　?br>不論是增稅、田賦征實、專賣、統(tǒng)購統(tǒng)銷，還是限價議價、舉借內(nèi)外債、發(fā)行“特券”政策，都具有很強的針對性，而且互為聯(lián)系，共同構成了國民政府抗戰(zhàn)后期經(jīng)濟政策的主要內(nèi)容。當然，上述國民政府調(diào)整政策的實施，也有兩個動向值得注意：一是國家資本的急劇膨脹；二是國民政府對經(jīng)濟生活控制的全面加強。反映到具體的政策措施上，就是它具有兩面性。一方面它在某種程度上代表了打敗日本侵略者這個中華民族的最高利益，具有一定的合理性；另一方面，它同時又充分反映了大地主、大官僚、大資產(chǎn)階級的階級利益，具有害民的實質(zhì)和不合理性。抗戰(zhàn)后期，國統(tǒng)區(qū)工商業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的凋敝和破產(chǎn)，正是這種不合理性所造成的。