日本發(fā)動侵略中國東北和上海的戰(zhàn)爭，使中國面臨嚴重的國難。在民族危機日益加深的情況下，民族資產階級和小資產階級代表及國民黨內非主流派強烈要求國民黨結束訓政，集合全國人民共謀拯救國難之道，由此掀起了結束訓政、實行憲政的浪潮。
1931年11月22日，國民黨第四次全國代表大會主席團推舉蔡元培向大會提出一項臨時動議說：“現在國難正急，中央亟應延攬各方人才，于中央執(zhí)行委員會領導之下組織一國難會議，以期集思廣益，共濟時艱?！?sup>[1]國民黨四大第九次會議對此原則上予以通過，交第四屆中央執(zhí)行委員會辦理。12月9日，國民黨中央政治會議舉行第二九八次會議，決定由葉楚傖、戴季陶等七人籌備國難會議，并決議國難會議組織大綱為：“決定國難期內外交財政軍事及關于國難一切臨時設施方針”;“國難會議決案，由中政會轉國府執(zhí)行之”^[2]。
12月，國民黨召開四屆一中全會，孫科、何香凝、王法勤、李烈鈞等部分中央委員在會議中提出提前結束訓政(按照國民黨中央以前的決議，訓政應于1935年結束)籌備制憲的提案。全會主席團將上述提案合并，整理歸納為兩條原則：一、召開國難會議，討論御侮、救災、綏靖各事宜；二、國民救國會議的召集，交由國民黨中常會籌議辦理。12月28日，全會作出決議：由國民政府半個月內召集國難會議，討論御侮、救災、綏靖等事宜^[3]。1932年1月18日，國民政府發(fā)布命令，定于2月1日在南京舉行國難會議，由行政院辦理。
國難會議會員人選，經國民黨中央物色，國民政府和行政院共同分四批公布，共五百二十余人，其中有舊北洋系軍人、北洋軍閥政府的政要、外交人士、金融人士、工商界人士、文化教育界人士、交通界人士、華僑領袖、滿蒙王公及活佛等。首都各界抗日會認為國難會議會員人選未能真正代表民意，曾決定請國民黨中央從速召開國民救國會議。
因國難會議會員散處各地，淞滬戰(zhàn)事引起交通阻隔，經行政院呈請，國民政府同意國難會議改在2月11日召開。淞滬抗戰(zhàn)爆發(fā)后，1月30日國民政府遷都洛陽，國難會議籌備不及。在此情況下，又決定改在4月1日舉行。后仍因時局混亂，3月22日行政院第十四次會議決定國難會議再展期至4月7日開幕。
民族資產階級和小資產階級代表對于即將召開的國難會議紛紛表態(tài)，要求廢除國民黨一黨專政，結束訓政，實施憲政。國難會議平津會員吳鼎昌、左舜生、王造時等人公開披露他們擬向會議提出的重要議案，即對日作正當防御抵抗到底；從速結束黨治，實施民治^[4]。江蘇國難救濟會請求政府明令允許人民公開組織政團；停發(fā)國民黨各級黨部經費；集合全國人才，組織國難政府；3個月內開始實施憲政；5個月內成立民意機關^[5]。全國救國會要求取消一黨專政，制定憲法；對日采取抵抗政策；羅致人才，組織國難政府^[6]。
3月11日，行政院公布《國難會議組織大綱》,其中第二條稱“國難會議委員由國府就全國各界富有學識經驗資望之人士聘任之”^[7]。從這一點就可看出國難會議的性質是少數名流參加的咨詢會議，對國民黨沒有約束力。其時某國民黨中央委員放出空氣說：“國難會議并非立法機關，亦非執(zhí)行機關，不過討論出辦法來，供中央之參考?！?sup>[8]接著，國民政府公布了《國難會議議事規(guī)則》,其中第四條規(guī)定，國民黨中執(zhí)委、國民政府委員、各院院長及各院所屬部會的部長、委員長均得出席。這反映出國民黨想一手包辦這次會議。第二十一條規(guī)定本會議設置御侮、救災、綏靖等審查委員會。此條的用意是嚴格限制會議的議題，不可越雷池一步。3月24日，國民政府明令國難會議4月7日在洛陽舉行，并通知各會員，聲明“不談政治”^[9]。
被選為國難會議會員的民族資產階級和小資產階級代表對于國民黨限制會議范圍表示不滿，要求國民黨改弦更張，立即結束黨治，實施民治。3月底，平津國難會議會員熊希齡等八人抵達南京，向汪精衛(wèi)詢問國難會議的范圍，要求結束訓政，實現憲政。汪答：中央決定會議范圍為御侮、救災、綏靖，行政院可負責答復。超過此范圍，本人不能回答^[10]。并生氣地表示：“國民黨的政權，是由多年革命流血所取得來的，你們有意要求取消黨治，你們就去革命好了?！?sup>[11]上海和平津的多數會員以政府限制國難會議規(guī)條，拒絕赴會。上海的張耀曾、王造時、張一麐、沈鈞儒等發(fā)表通電說：“遵召赴會，為嚴守制限，置救亡大計不提，則對國家為不忠，對政府為不誠。而政府既已嚴定會議制限，則此實施憲政之案，又無提出會議余地。思維再四，與其徒勞往返，無補艱危，不如謝絕征車，稍明素志?！?sup>[12]平津會員熊希齡等在宣言中則說：“倘赴議而默然，則與同人奔走國難之初衷相違反；倘言而不及根本，則上述三項(指御侮、救災、綏靖),政府固已優(yōu)為之矣?！?sup>[13]
4月7日上午10時，國難會議在洛陽開幕，原定會員有五百二十余人，結果到會者僅144人?！捌浇驀y會員以政府不許討論政治問題，多不欲與會。平津會員九十余人中，去者不及二十人”,“在滬七十余人之國難會員，去者亦屬寥寥”^[14]?！澳俗月殭啾幌?，會期復促，政府無邀請全體必須到會之心，亦未期待該會必受重大效果，故反對派之有組織者，相率缺席，多數智識分子，因洞察前途，亦遂認為無到會必要”^[15]。
汪精衛(wèi)在開幕詞中一方面強調要振興民族意識，抵御日本的進攻，另一方面又重申國難會議的范圍，說：“在國難會議里討論御侮、救災、綏靖與各事宜，所以如果是在這范圍以內的問題諸君討論所及，行政院是當然負責答復，但是如果在范圍以外的問題，則恕非行政院權限所能負責答復了?！?sup>[16]下午2時，召開國難會議預備會，選出王曉籟、張伯苓、高一涵、劉衡靜、童冠賢組成主席團，同意汪精衛(wèi)提名章嘉呼圖克圖擔任國難會議名譽主席。
8日上午，國難會議開第一次大會。大會設御侮、救災、綏靖三個審查委員會。汪精衛(wèi)代表國民政府作關于御侮、救災、綏靖問題的報告，冠冕堂皇地表示：“近來各方面頗望縮短訓政期限，實行憲政，此點余可代表本黨與政府同人明白表示，極端贊同”,“并可正式聲明，憲政開始，決非謂必須俟地方自治完成以后”,“而將訓政時期延長，更無以對國人”^[17]。外交部代表黃朝琴作外交報告。下午由軍政部代表曹浩森作軍事報告，財政部代表黃維欽作財政報告。9日原定開大會，因會員提案達二百七十余件，建議書108件，遂決定開分組審查會議，整理提案。晚7時，汪精衛(wèi)宴請國難會議會員，發(fā)表演說，說明在洛陽開會之要義，表示要“用西北作最后的長期的抵抗根據，打破自建立民國以來最嚴重最危急的當前的國難！”^[18]
10日上午，國難會議召開第二次大會。汪精衛(wèi)作關于軍事、外交、財政的補充報告。他表示：“因政府如簽喪權辱國協(xié)約而亡國，不如不簽而亡，反有復興之可能。故政府于此，亦可和亦可戰(zhàn)，即能在最低限度以上可解決，即可和，否則即可戰(zhàn)?！?sup>[19]會議討論御侮問題，決議：“甲、凡侵害國家政治獨立及領土與行政完整之敵國，政府應兼用武力與外交抵抗到底，有違上述原則之條約概不得簽訂。乙、在政府努力實行上項原則之時期內，全國人民不分黨派階級，概應盡最大之力量贊助政府共同御侮?！薄胺e極聯絡主張正義維護國聯盟約、九國公約、非戰(zhàn)公約之各友邦，以期充分獲得各國之同情并鞏固太平洋之永久和平?！?sup>[20]并電慰東北李杜、丁超、蘇漢章暨全體抗日義勇軍將士。下午2時，國難會議召開第三次大會，推定陶希圣等七人為國難會議起草宣言。
11日上午9時，國難會議召開第四次大會。王曉籟、胡廷鑾等人提出議案。汪精衛(wèi)歸納各方提案，認為可分兩類：一、即日結束訓政，實行憲政，并立即改組政府；二、非國民黨五大不能討論結束訓政促成憲政問題^[21]。會員對此兩種觀點爭執(zhí)激烈。多數審查委員認為改組政府可能引起糾紛，立即制定憲法恐民治基礎不牢?！笆滓蕴崆敖Y束訓政付表決，起立者僅十二人，少數否決，再以應請政府辦理地方自治如期結束訓政案付表決，大多數起立通過”^[22]。大會最后通過決議：一、政府應切實辦理地方自治，如期結束訓政。二、憲政未實施以前，提前設立中央民意機關，定名為國民代表會。三、國民代表會有議決下列各事項之權：預算決算；國債；重要條約^[23]。汪精衛(wèi)對此表示：“以行政院長的資格，固然不能答復一定可以采納，即以中央委員的資格也沒有此權力?！?sup>[24]
下午2時，國難會議召開第五次大會。通過決議：一、國民代表會由各大都市職業(yè)團體、海外華僑及各省區(qū)地方人民選出的代表300人以上組成。二、國民代表會應于1932年10月10日以前成立，在國民代表會未開會前，政府應依據上列原則修正《國民政府組織法》。會員陶孟和、胡大剛、蕭訓等提出關于新聞、人身、言論、集會、結社、出版等方面自由的議案，大會就此討論后通過決議：一、廢止各種帶政治性質的特別刑法；二、保障司法獨立，非法定機關概不得干涉或妨礙人民合法的自由；三、除有妨礙公眾安寧秩序的具體表現者外，言論、集會、結社一律自由；三、共產黨在未放棄暴動政策以前，不得享有上項自由；政府應立即根據上述各項原則，分別修正現行法規(guī)，并制定集會及結社法^[25]。此外，大會還就改造海軍整飭海防以抗暴日、“清剿”共產黨綏靖地方、軍制改革、對日軍事策略通過有關決議。會議致電即將赴東北調查的國聯調查團，請調查團成員主持公道，“根據事實，為正確之報告，使日本強暴情形得以明白昭著于世界，受正義與公理之裁判”^[26]。會議還致電慰問東北義勇軍。
12日上午8時，國難會議召開第六次大會。主席臧啟芳在閉幕會議上致詞，就拯救國難的方法說：“對外一致御侮，無分黨派，竭誠擁護現在的政府”;“對內促成民主政治的實現”^[27]。大會通過政府克日將張學良撤職查辦，所屬軍隊著軍委會妥為處理，以便收復東北等地案。此外，大會還就整飭軍紀、推進地方自治、改善蒙藏軍事政務宗教教育、救災、統(tǒng)制義勇軍并擴大其勢力、經濟建設、擴張空軍等案通過有關決議。并發(fā)出四電：慰勉國聯中國代表顏惠慶；嘉慰華僑捐款救國；嘉慰上海民眾；勖勉全國將士。會議發(fā)表宣言，歷述日本侵略東北和上海的罪行，表示：“本會議以為中國在此嚴重局面之下，非集中全國才力共作長期抵抗無以圖存?！贝送猓€提出“在中央應有民意之機關，在地方應謀自治之促進”;“保障言論出版集會結社自由”;“發(fā)展生產自是要圖”。宣言最后強調：“惟當東北三省及淞滬被蹂躪之余，御侮尤為急務?！?sup>[28]
國難會議通過的要求國民黨結束訓政，實施憲政，成立民意機關，保障人民各種政治自由等決議，反映了在民族危機空前加深的情況下，民族資產階級和小資產階級對國民黨實行獨裁專制，推行“攘外必先安內”的誤國政策的不滿。正因為如此，國民黨對國難會議極為不滿。它不是真心誠意地開好此次會議。在會議未開之前就限制會議范圍和權限；在會議中詰難、阻滯對己不利的決議，“由汪兆銘一手導演，自拉自唱”^[29]。參加會議的會員蔣廷黻認為“政府對于國難會議的態(tài)度，全不一致，連行政院本身就不一致，外交部、軍政部、財政部，倘以他們對會議報告為標準，顯然是無誠意的”^[30];更有甚者，會后對國難會議極盡誣陷、漫罵之能事。國民黨中央委員張道藩4月11日在南京中央黨部紀念周作關于國難會議的報告時，誣蔑國難會議會員“其分子復雜，情形紊亂，黃紅黑綠，無所不有”,甚至稱“主張取消黨治者，大抵為有黨派背景之政客，或帝王軍閥之走狗，平日摧殘民治，根本上無談政治資格”;并主張效法意大利法西斯以黨治國^[31]。
民族資產階級和小資產階級代表對于國民黨在國難會議上一手遮天的做法不敢大膽抗爭，反映了他們在反對國民黨獨裁統(tǒng)治，爭取參政議政，爭取民主自由的斗爭中的軟弱性。國難會議開幕時，陶孟和強調會員應盡其所能“輔弼”國民黨；在會議中有的代表不敢要求國民黨提前結束訓政，實施憲政，改組政府，成立國防政府；更有甚者，臧啟芳在國難會議閉幕會議上致詞時稱：“閉會以后，會議完全結束，今后在國難期間各人可以國民資格來奔走國事，不可再以國難會議會員的名義來說話?！?sup>[32]這就是說，國難會議結束后會員不能監(jiān)督政府。
國民黨當局認為國難會議通過的要求憲政、實行民主自由等決議不屬于會議范圍，因而拒不接受，這些決議也就被束之高閣，成為一堆廢紙。如決議中要求10月10日成立國民代表會，結果落空。決議中要求政府不得簽訂喪權辱國的條約，而一個月后國民黨當局就同日本簽訂了《淞滬停戰(zhàn)協(xié)定》。
國難會議無論如何是解救不了中國的國難的，拯救國難的真正途徑，正如時人所說：“我們現在需要的是一個權威超過一切之真正的國民會議，產生一個真正的國民政府，創(chuàng)造出一個名實相符的中華民國?！?sup>[33]