抗日戰(zhàn)爭勝利之后，中華民國在國際上成了四大強國之一。國家面臨著和平發(fā)展的良好的國際環(huán)境。但是，由國民黨一黨執(zhí)掌的中華民國國民政府堅持一黨的狹隘利益，拒絕了和平、民主和發(fā)展經(jīng)濟的道路，蓄意發(fā)動內(nèi)戰(zhàn)，對中國共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭期間發(fā)展起來的解放區(qū)發(fā)起了大規(guī)模的軍事進攻。然而，在政治和經(jīng)濟上拒絕改革的國民黨，在軍事上同樣腐敗無能，國民黨軍以絕對優(yōu)勢的裝備和兵力，卻屢戰(zhàn)屢敗。1947年上半年，國民黨政府衰敗的形勢開始明朗起來。在軍事上，打了一年的仗，國民黨軍損兵折將，要想消滅中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放軍，連不懂軍事的人也明白已經(jīng)是做不到的事了。在經(jīng)濟上，通貨膨脹，財政破產(chǎn)，民生凋敝。在政治上，國民黨政府統(tǒng)治地區(qū)群眾運動高漲，國民黨和國民政府威信掃地。國民黨面臨著失敗的局面，不能不力謀補救，企圖挽回危局。
當(dāng)時，在東北和華北，國民黨軍已經(jīng)只能處于守勢，除了局部性的反擊之外，總體上是被動挨打。西北戰(zhàn)場，對于國民黨軍來說，并無軍事上的重要價值，占領(lǐng)延安，只有暫時的宣傳上的、或者是說不清的心理上的價值。然而，中共中央和彭德懷所率領(lǐng)的六個野戰(zhàn)旅，在陜北堅持旋磨打轉(zhuǎn)，國民黨軍胡宗南部三十多個旅的主力部隊被牽制，置于無用之地，一無作為，還屢屢損兵折將。在南線，國民黨軍擁有明顯的優(yōu)勢，但孟良崮一戰(zhàn)，主力第七十四師被解放軍殲滅，師長張靈甫陣亡。高級將領(lǐng)隨著整師整旅成建制地被殲滅，也屢屢被俘、陣亡，使國民黨軍的士氣越來越低落。蔣介石也十分沮喪地說：“自從去年七月開始剿匪以來，我們前方有若干師旅團部高級指揮干部為匪所襲擊，指揮官且被匪所俘，這不僅影響一部分的士氣，而且使整個戰(zhàn)局都受到頓挫。”^[1]戰(zhàn)略上的主動權(quán)，慢慢轉(zhuǎn)移到了解放軍手里。
在國民黨政府統(tǒng)治區(qū)，通貨膨脹，物價飛漲，群眾性的反內(nèi)戰(zhàn)、反饑餓、反迫害的斗爭日趨高漲。5月20日爆發(fā)了大規(guī)模的學(xué)生運動，工人運動、農(nóng)民運動也此起彼伏，國民黨的后院起了火。在5月間的參政會會議上，民盟主席張瀾等參政員的提案，歷數(shù)人民的痛苦，堅持要求停止內(nèi)戰(zhàn)、恢復(fù)和平，并且要求“政府先明令停止征兵與征糧、征實，為倡導(dǎo)和平之表示，以減輕人民負擔(dān)”,“政府先飭各地方文武官吏，切實尊重人權(quán)，保障自由，迅速釋放一切政治性被逮捕、被拘禁之人民，恢復(fù)政治性被封閉、被查禁之刊物。并停止一切有名無名的特務(wù)非法恐怖行為”^[2]。張瀾等的提案在參政會內(nèi)得到了廣泛的共鳴。蔣介石和國民黨的內(nèi)戰(zhàn)方針，在自己的統(tǒng)治區(qū)也遭到了嚴重的抵抗。這使國民黨深感自己的區(qū)區(qū)虛假的民主政治形式也成了它的戰(zhàn)爭政策的絆腳石。
同時，原先國民黨內(nèi)的反對派，如李濟深、馮玉祥等也加緊了反對蔣介石的活動。美國駐北平領(lǐng)事弗里曼(Fulton Freeman)獲得情報說，存在著建立一個第三黨的運動，其中包括了許多非黃埔系將軍，“他們中的許多人，急于除掉委員長(指蔣介石——引者),以便促使內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束”。據(jù)估計，這股力量共計有32個整編師^[3]。當(dāng)然，這類活動究竟有多大的力量和成效，存在著疑問，活動的性質(zhì)也各不同，但都在不同程度上動搖著蔣介石的統(tǒng)治，打擊著國民黨的士氣。
1947年5月24日，蔣介石考慮時局對策說：“時局逆轉(zhuǎn)，人心動蕩，軍政經(jīng)社均瀕危殆。奸黨為遂行其推翻政府奪取政權(quán)之意圖，其在前方則廣泛展開武力斗爭，攻城掠地，著著進逼，而在后方各大都市，則鼓動風(fēng)潮，擾亂社會，更無所不用其極。而此次參政會中，亦既為只求和平不顧利害之空氣所籠罩。而本黨同志又大都茍且自全，隨聲附和，革命志業(yè)，委以尸解，此誠危急存亡之秋也。若不早下決心，用斬釘截鐵手段，撥亂反正，則因循延誤，更難挽救。故決定先肅清后方，安定社會，再圖軍事之進展也?！?sup>[4]也就是說，他已不能容忍區(qū)區(qū)民主政治的形式存在，而要進一步強化軍事獨裁統(tǒng)治。6月27日，蔣介石進一步考慮當(dāng)前要務(wù)歸結(jié)為：“一為實施總動員，二為黨政改革，并擬于魯中軍事告一段落，即實行總動員，鞏固后方，而先以整飭黨務(wù)，充實軍隊，改革幣制，切實穩(wěn)定社會，樹立威信，恢復(fù)革命精神為急務(wù)。”^[5]
不過，蔣介石已經(jīng)等不得前線軍事的進展，即著手部署動員。國民黨發(fā)動的對中共的軍事進攻，當(dāng)時叫作“綏靖”行動，按文字含義，只是對地方進行“安撫”的工作，用以掩蓋大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)的本質(zhì)。國民黨為了進一步強化戰(zhàn)時體制，“綏靖”這一概念就名不正言不順了。6月20日，蔣介石在宴請國府委員時，張繼就提出要對中共“明令討伐”^[6],以便公開用軍事、特務(wù)統(tǒng)治，強力壓制輿論，強行集中人力物力，支持戰(zhàn)爭。25日，最高法院檢察署訓(xùn)令全國高等法院首席檢察官，以“竊據(jù)國土，稱兵叛亂，禍國殃民，罪大惡極”的罪名，飭屬嚴緝毛澤東^[7]?！吨醒肴請蟆方栌媚撤▽W(xué)家的話說：“最高法院對于毛澤東之通緝，在人民心理上必能產(chǎn)生一種極嚴正之印象。此后倘仍有人認為中國共產(chǎn)黨之作亂為政治性之斗爭，不僅屬是非之觀念，且系犯罪思想?！?sup>[8]不過，蔣介石對于選擇明令討伐還是采取全國總動員的方式，有所猶豫。當(dāng)時，青年黨方面，曾琦主張：“第一，討伐令下后，共黨必在東北自行組織政府；第二，蘇俄可能首先承認其所支持之傀儡組織；第三，戰(zhàn)事若擴大及長江時，最重現(xiàn)實之英國，亦可能承認其為交戰(zhàn)團體。故不如實際上總動員以征剿之，而形式上之討伐令則從緩發(fā)。”^[9]
1947年7月4日，蔣介石以國民政府主席的身份，正式向國民政府委員會第六次國務(wù)會議提交了一份議案：《為拯救匪區(qū)人民、保障民族生存、鞏固國家統(tǒng)一，提請勵行全國總動員，以戡平共匪叛亂、掃除民主障礙、如期實施憲政、貫徹和平建國方針案》。該案指控“中國共產(chǎn)黨擁兵割據(jù)，擾害地方，武力叛國”,并要求：“必須全國軍民集中意志，動員全國力量，一面加緊戡亂，一面積極建設(shè)，方能掃除民主憲政之障礙，達成和平建國之目的。本此意旨，擬請由國務(wù)會議決定實行全國總動員，號召全民，一致奮起，淬勵進行，舉凡加強經(jīng)濟建設(shè)，刷新地方政治，發(fā)動人力物力，改善糧政役政，保持社會安全，救恤人民疾苦，保障人民基本權(quán)利，厲行消費節(jié)約，增進農(nóng)工生產(chǎn)，提高官兵待遇等項，均交各主管機關(guān)，妥擬方案，制頒法令，一體依法推行。”^[10]
總動員令的實施，本是使國家從平時體制轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時體制的強力措施。國民政府曾于太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)、中國對日宣戰(zhàn)后，制定《國家總動員法》,規(guī)定：“國民政府于戰(zhàn)時為集中運用全國之人力物力，加強國防力量，貫徹抗戰(zhàn)目的，制定國家總動員法?！?sup>[11]《國家總動員法實施綱要》規(guī)定：“國家總動員之使命，在于集中全國人力物力達成軍事第一、勝利第一之目標，其方法為增加生產(chǎn)、限制消費、集中使用，因而管制物資之生產(chǎn)、分配、交易、儲存乃至征購、征用，實屬急要之圖?！?sup>[12]但中國不僅在抗日戰(zhàn)爭時期處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，在戰(zhàn)前和戰(zhàn)后，也一直處在內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)，人民長期過著戰(zhàn)時生活?？谷諔?zhàn)爭勝利后，人民經(jīng)歷了長期戰(zhàn)爭的痛苦之后，迫切需要和平和民主的生活。因此，國民黨政府在內(nèi)戰(zhàn)中發(fā)布這種總動員令，根本不可能起到動員人民從事戰(zhàn)爭的作用，只能是強化法西斯式的恐怖統(tǒng)治，更加殘酷地掠奪社會財富以供戰(zhàn)爭的需要，加劇人民的痛苦，從而激起人民更大的不滿和反抗。
按例，戰(zhàn)時體制，必須限制人民平時享有的民主生活，以便當(dāng)局集中權(quán)力，實行軍事管制?？箲?zhàn)勝利之后，對人民要求的民主權(quán)利，國民黨為了敷衍各方面的輿論，做了一些表面文章，而且召開了制憲國大。這些舉措，本不為中共和中間性的民主黨派所承認，所以他們并沒有參加制憲國大。國民黨和國民政府既要實施總動員，當(dāng)然就要進一步限制人民本來就不存在的民主權(quán)利，也就不可能去實行什么憲政。然而，這個總動員提案卻要讓總動員去掃除民主憲政的障礙，在后來也就是在總動員令之下行憲。如果按照孫中山先生的軍政時期、訓(xùn)政時期、憲政時期循序漸進的理論，也就是讓軍政時期和憲政時期同時出現(xiàn)在中國的大地上。行政院長張群也感到了邏輯和體制的無理，只好勉強解釋道：“現(xiàn)在的動員問題，一方面是要集中人力物力來使用，加強戡亂的力量；一方面又要作實施憲政的準備，從事建設(shè)。這兩件事好像不能平衡，顧到戡亂便顧不到建設(shè)。就如今日談到的軍法問題，顧到治安，就顧不到憲治一樣。這都是出于情不得已。”^[13]國家體制的混亂和滑稽，也表明國民黨和蔣介石已經(jīng)統(tǒng)治乏術(shù)，回天無力了。
正由于有上述的矛盾，行政院在貫徹總動員令時，沒有直接援用《總動員法》及其相關(guān)法規(guī)，而是另行制定了《動員戡亂完成憲政實施綱要》。這個綱要，除規(guī)定對于妨礙人力物力動員的行為以及怠工罷工停業(yè)等予以懲處外，其第七條規(guī)定：“為維持安寧秩序，政府對于煽動叛亂之集會及其言論行動，應(yīng)依法懲處?！钡谑臈l規(guī)定：“人民基本權(quán)利，均應(yīng)切實尊重，妥為保障，除因動員戡亂所必需之各種法令必須切實施行者外，任何法外侵擾行為，均應(yīng)嚴行防制?！倍诙l規(guī)定：“實施憲政及各項有關(guān)憲政之選舉，均應(yīng)依照規(guī)定積極進行?！?sup>[14]這就是說，在實行戰(zhàn)爭動員的同時，還要制造民主憲政的表象，多少緩沖一點人民對獨裁政治的憤怒。張群在前述總提示中表示：“我們對于動員令的實施，除了照動員戡亂實施憲政綱要運用外，假如超出了這個范圍，在行政院權(quán)責(zé)上，自然還可以再引用動員法其他條文，另定辦法。不過，我總希望能夠如此順利進行，不至于擴大更好?！?sup>[15]
“戡亂”總動員令發(fā)布后，民盟成了執(zhí)政的國民黨攻擊的主要對象。國民政府副主席孫科對記者發(fā)表談話：“總動員令之頒布實施，旨在加強剿匪軍事，若仍有人提出反對戰(zhàn)爭口號，即系反對政府。此項行動絕對不能饒恕。君等可以我意轉(zhuǎn)告民盟朋友。”^[16]蔣介石在“七七”前夕發(fā)表廣播講話，一面攻擊中共，一面也對民盟加以影射攻擊：“共產(chǎn)黨利用社會上茍且偷安、因循姑息的心理，指使其反動工具，提出‘反對征糧’、‘反對征兵’、‘反對內(nèi)戰(zhàn)’等各種口號，來顛倒黑白，麻醉人心，蠱惑社會，動搖國本，使我們的人力物力乃至精神的力量，都不能集中應(yīng)用到剿匪和建設(shè)的工作上去，坐視共匪暴力長大，叛亂因而蔓延。追本溯源，不能不說是我們社會人士中了共匪反宣傳的毒計?！?sup>[17]
但是，民盟方面并不因為總動員令的發(fā)布，及蔣介石、孫科的威脅恫嚇而屈服。7月8日，民盟主席張瀾發(fā)表書面談話，對總動員令表示遺憾：“至今日政府下總動員令矣。同人痛心之下，復(fù)有何言。”同時表示：“同人一日為中華民國國民，矢愿一日為民主和平統(tǒng)一而努力。”^[18]7月11日，參政會舉行駐會委員會第二次會議，白崇禧在會上作了軍政情況的報告。參政員潘朝棟在會上提議，請政府勵行總動員令，遭到民盟參政員黃炎培的痛駁，主張由提案人撤回。潘的提案，在參政會內(nèi)遭到強烈反對后被迫撤回。黃炎培在日記中記道：“參政會條例第一句，團結(jié)全國力量，不能贊成戰(zhàn)爭。大會通過和平方案，駐委會無權(quán)違反。我本次多數(shù)第九，經(jīng)十余人讓出遞補駐委，全為我民盟或可為和平助力，我安能主張戰(zhàn)爭。”^[19]國民黨政府方面，為此也進一步加深了對民盟的壓迫。
此外，總動員令發(fā)布后，經(jīng)7月18日國務(wù)會議第七次會上通過，國民黨政府于7月22日發(fā)布訓(xùn)令，批準行政院于7月8日第十一次院會決議：“原保留共黨之國大代表及國府委員之名額，應(yīng)予取消，共黨現(xiàn)任參政員者，應(yīng)予除名，今后如辦選舉，亦不再為共黨保留名額?！?4日，參政會秘書處函復(fù)國民政府文官處，已將毛澤東、林祖涵、陳紹禹、鄧穎超、董必武、周恩來、吳玉章除名(另一共產(chǎn)黨參政員秦邦憲已去世)^[20],表示了國民黨與中共的最后決裂。
此后，各種加強統(tǒng)治和控制的法令法規(guī)即陸續(xù)出臺。