在袁世凱統(tǒng)治時期，日本帝國主義雖攫取了種種侵略利益，但始終認(rèn)為袁世凱是依靠英美抵制日本的，因此當(dāng)袁因推行帝制而聲名狼藉時，便決心“倒袁”。日本陸軍參謀本部與外務(wù)省曾直接策劃，以巨額金錢支持東北地區(qū)宗社黨組織復(fù)辟武裝，進(jìn)行暴亂^[1],并援助南方反袁勢力和革命黨人^[2],企圖搞垮袁的統(tǒng)治，扶植一個更便于操縱的親日政權(quán)。
袁世凱統(tǒng)治覆滅后，日本“倒袁”目的已經(jīng)達(dá)到，遂把注意的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向在華組成一個穩(wěn)定的親日政府這個目標(biāo)上。1916年6月1日副總統(tǒng)黎元洪繼任大總統(tǒng)，日本政府便立刻表示支持。日本政府這時的判斷是：黎元洪既是根據(jù)《臨時約法》繼任的，南方反袁各省不會反對，南北可以統(tǒng)一；以北洋派合作(主要是段祺瑞、馮國璋)為基礎(chǔ)，吸收進(jìn)步黨、國民黨及南方各派勢力，組成親日政府。故日本外務(wù)省在袁世凱死后的第二天即6月7日，便以急電命令駐華公使日置益向黎元洪轉(zhuǎn)達(dá)如下意見：“今后相信黎氏必將首先努力協(xié)調(diào)統(tǒng)一國內(nèi)政見分歧者，對南方的主張加以慎重考慮，相互協(xié)力，為根除全國動亂之禍根，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)和平而盡力。當(dāng)前之急務(wù)，首先任命一個不至重復(fù)執(zhí)行袁世凱時代造成日中兩國關(guān)系乖離之政策的新政府。黎氏親自任命的新政府，若真正誠意努力于恢復(fù)國內(nèi)秩序，并確立日中友好，帝國政府將盡可能予以直接或間接的援助。對帝國政府，盡可信賴，無論何事，均可提出商談?！?sup>[3]與此同時，它又通知日本駐南京、廣東、云南、上海等地領(lǐng)事，將日本政府的上述方針，分別轉(zhuǎn)達(dá)給馮國璋、岑春煊、唐繼堯、唐紹儀、張繼等南北要人，要求他們支持黎元洪，與黎和衷共濟(jì)，解決當(dāng)前時局問題^[4]。6月29日，黎元洪任命段祺瑞為國務(wù)總理，暫時結(jié)束了南北分裂的局面。
但此時日本統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部，鑒于大隈內(nèi)閣所執(zhí)行的露骨的侵華政策遭到中國人民強(qiáng)烈反對，在國際上也加深了與各帝國主義國家之間的矛盾，受到國際輿論的譴責(zé)，國內(nèi)各方人士也不贊成政府這種過分冒險的做法，因此多主張趁袁氏覆亡之際，修正對華政策。1916年10月，日本大隈內(nèi)閣倒臺，寺內(nèi)正毅(1852—1919)繼任總理大臣。10月9日，即寺內(nèi)內(nèi)閣成立的當(dāng)天，日本元老松方正義擬定了一份《對華政策意見書》^[5]?！兑庖姇穼θ毡咀灾袊梁ジ锩詠淼膶θA政策進(jìn)行了回顧，特別是對大隈內(nèi)閣的對華方針提出批評，強(qiáng)調(diào)中國作為日本對付西方所起到的屏障作用的重要性，主張“日華親善”,協(xié)力合作，對華政策要堅持與各國協(xié)調(diào)一致的方針，等等。松方的《意見書》,并不是要改變?nèi)毡镜蹏髁x傳統(tǒng)的對華侵略的“大陸政策”,而是要求改變?nèi)毡拒婇y、政客所經(jīng)常采取的那種赤裸裸的軍事威脅的愚蠢做法。松方的意見得到元老山縣有朋的支持。另外，日本政友會總裁原敬于11月11日會見山縣有朋后，在日記中有如下一段記述：據(jù)山縣說，關(guān)于對華問題，“‘寺內(nèi)必須設(shè)法改善’。余深以為然。此問題已成為國家當(dāng)前突出的急務(wù)。如何確立方針，亟待研究”^[6]。這些都反映了日本統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部對大隈內(nèi)閣所執(zhí)行的對華政策的不滿。這也是大隈內(nèi)閣倒臺的重要原因。
寺內(nèi)正毅系山縣有朋為首的長州軍閥的重要人物，曾多次出任陸軍大臣，在組閣前任朝鮮總督。寺內(nèi)內(nèi)閣的智囊人物勝田主計(任大藏大臣)、西原龜三都是他在朝鮮總督任內(nèi)的心腹。
勝田主計(1869—1948)在此以前任朝鮮銀行總裁，是日本“大陸政策”的鼓吹者。勝田認(rèn)為第一次世界大戰(zhàn)一旦結(jié)束，“國際間的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭必將十分激烈，已毋庸置疑”,日本國土狹小，人口眾多，資源有限，如欲參加競爭，“必須從國外輸入許多原料，并將其加工制成商品進(jìn)行商品貿(mào)易。若不如此，可以推想十?dāng)?shù)年后，我國國民將難以維持經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。是故，欲謀求我國經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的基礎(chǔ)，當(dāng)求諸地大物博的中國”^[7]?！拔覈鴩窠?jīng)濟(jì)及執(zhí)行國防計劃所需的原料及一切物資，幾乎完全可以從中國求得。從這方面來說，經(jīng)常保持日華間經(jīng)濟(jì)上充分的聯(lián)系，也是帝國獨(dú)立方面最為迫切的事。我對中國問題最重要的考慮之點(diǎn)，即在于此”^[8]。勝田出任大藏大臣后所擬定的《對華借款方針》,其指導(dǎo)思想就是：“對華借款避免過去那種以獲取利權(quán)為主，赤裸裸地強(qiáng)迫中國接受的做法，先以穩(wěn)妥條件提供貸款，在增進(jìn)邦交的同時，采取促其主動向我提供有利權(quán)益的手段?！?sup>[9]這就是說，對華侵略應(yīng)以經(jīng)濟(jì)滲透為主要手段，以取代過去那種軍事訛詐、武力壓迫的做法，由“強(qiáng)奪”變?yōu)椤扒扇　?先誘之以利，然后謀取特權(quán)利益。
西原龜三(1873—1954)在寺內(nèi)內(nèi)閣并無正式職務(wù)，但在寺內(nèi)內(nèi)閣對華政策的制訂和貫徹執(zhí)行上，卻是一個起著關(guān)鍵作用的積極的參與者。他早年結(jié)識日本政治活動家神鞭知常(1848—1905),后參加神鞭組織的對俄同志會。當(dāng)時日本與沙俄為爭奪中國東北地區(qū)，競爭十分激烈，該會主張對俄采取強(qiáng)硬政策。在神鞭影響下，西原受到日本軍國主義擴(kuò)張思想的熏陶。1904年日俄戰(zhàn)爭爆發(fā)后，西原隨神鞭來到朝鮮，游說朝鮮當(dāng)局助日對俄，并提出在朝鮮應(yīng)以“王道主義”發(fā)展殖民事業(yè)。西原自稱是“王道主義”的信徒^[10],“東亞和平”的使者。1905年神鞭死后，西原在朝鮮從事棉布商業(yè)活動，與朝鮮商界和金融界有著廣泛的聯(lián)系。1911年西原通過其同鄉(xiāng)朝鮮總督府總務(wù)長官有吉忠一的介紹，結(jié)識了當(dāng)時任朝鮮總督的寺內(nèi)正毅。他由于通曉朝鮮殖民事務(wù)，受到寺內(nèi)的信任和賞識。1915年，西原向寺內(nèi)推薦勝田主計出任朝鮮銀行總裁。于是寺內(nèi)、西原、勝田之間的關(guān)系，隨著他們共同在朝鮮的殖民活動而日益密切。
寺內(nèi)在未組閣前曾于1916年6月派西原來華“考察”中國的政治情況。在此期間，西原就日本對華侵略政策，廣泛征求日本在華各方面人員的意見。同時他了解到大隈內(nèi)閣和日本陸軍參謀本部，為搞垮袁世凱的統(tǒng)治，曾暗中派遣日本軍人并網(wǎng)羅日本浪人在我東北地區(qū)操縱肅親王等宗社黨人，成立所謂“勤王軍”進(jìn)行武裝暴亂，企圖搞“滿蒙獨(dú)立”,并支持革命黨人在山東的反袁軍事活動。西原根據(jù)這些事實(shí)，于回國后起草了三個文件，即《滿蒙的革命軍、宗社黨與日本軍人及日本人的關(guān)系》、《山東省的革命黨和日本人》、《山東省的革命軍以及套購銅元的過去與現(xiàn)在》,并把這些文件謄印出來，交由后藤新平(寺內(nèi)內(nèi)閣任內(nèi)務(wù)大臣，后又轉(zhuǎn)任外務(wù)大臣)在日本貴族院廣為散發(fā)。這些文件在日本政界引起極大的轟動，大隈內(nèi)閣的對華政策因此而遭到各方人士的抨擊，成為當(dāng)時有名的所謂“秘密出版物事件”。大隈內(nèi)閣的倒臺和寺內(nèi)新內(nèi)閣的成立，都與西原這些活動有關(guān)^[11]。西原與寺內(nèi)的關(guān)系之密切，也由此可見。
西原此次中國之行，主要是為寺內(nèi)上臺組閣制定對華政策搜集情報的，所以在他回國后，即向寺內(nèi)提出一份名曰《在目前時局下對華經(jīng)濟(jì)措施綱要》的文件。文件內(nèi)容的重點(diǎn)是：一、組織對華實(shí)業(yè)投資團(tuán)，確保日本在華的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；二、為解決中國目前財政的緊急需要，上述對華實(shí)業(yè)投資團(tuán)應(yīng)提供2000萬日元借款；三、穩(wěn)定中國財政，其辦法是由日本提供資金建立省立銀行，而由中國政府公布法令，發(fā)行一種金本位紙幣，其形狀名稱應(yīng)與日本現(xiàn)行金幣劃一，并規(guī)定可以相互兌換。西原認(rèn)為：“確保在華經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，其唯一途徑，實(shí)為日華貨幣之并用流通，并輔以王道主義之貫徹實(shí)行。此舉得以實(shí)現(xiàn)，則日本在華經(jīng)濟(jì)勢力當(dāng)可日益發(fā)展，以至百世不衰?！?sup>[12]他一再強(qiáng)調(diào)說：“目前形勢已迫使我們必須擬訂一個妥當(dāng)準(zhǔn)確的對華方案。就目前日中關(guān)系看來，兩國之間連一個小小的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都沒有。恰如建筑房屋必須打好地基一樣，目前首先打下一個經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。”^[13]
勝田的《對華借款方針》和西原的《對華經(jīng)濟(jì)措施綱要》,實(shí)際上成為日本寺內(nèi)內(nèi)閣對華政策的藍(lán)本。寺內(nèi)上臺后，即在1917年1月9日內(nèi)閣會議上通過了五點(diǎn)對華方針，表面上提出“尊重并擁護(hù)中國獨(dú)立和領(lǐng)土完整”,“對中國的任何政黨或派系，均保持不偏不倚的態(tài)度”,但涉及日本在華侵略利益時，則露骨地提出：“在南滿洲和內(nèi)蒙古東部，帝國政府將按既定方針逐步擴(kuò)大、增進(jìn)帝國的特殊利益；在福建根據(jù)明治三十一年(1901年)和大正四年(1915年)兩次換文精神，確保中國所承認(rèn)的帝國與該地區(qū)之特殊關(guān)系，并逐步努力培植我國勢力；至山東問題，應(yīng)俟和平恢復(fù)后再求其最后解決。當(dāng)前的問題，是設(shè)法使德國戰(zhàn)前在該省所享有的一切權(quán)利歸于帝國所有?！边@個對華方針還指出，除上述地區(qū)外，“帝國對中國的政策”,是“努力使列強(qiáng)逐步承認(rèn)帝國在中國的優(yōu)越地位”^[14]。
日本外務(wù)大臣本野一郎向內(nèi)閣提出的《對華方針意見書》,對日本對華政策的修正，作了如下的解釋：對華方針應(yīng)該是根據(jù)中國局勢的發(fā)展，隨機(jī)應(yīng)變地采取措施，以建立日本在華的優(yōu)越地位，抵制英、美勢力的擴(kuò)張。日本對華方針首要之點(diǎn)，“必須采取手段使中國不陷于任何人手中”,故在此意義上日本必須把“維護(hù)中國獨(dú)立與領(lǐng)土完整作為帝國對華方針之基礎(chǔ)”^[15]。大藏大臣勝田主計更是赤裸裸地說：“今日幾乎帝國朝野一致的議論，均認(rèn)為中國決不可被瓜分，不僅為中國，蓋為東亞之和平或日本之利益，亦不可使其瓜分。置中國于列強(qiáng)共同管理之下，對帝國亦利少弊多，應(yīng)使中國在其本國主權(quán)之下達(dá)于統(tǒng)一?！?sup>[16]上述這些有關(guān)對華政策的說明，充分暴露出日本妄圖乘第一次世界大戰(zhàn)的有利時機(jī)，力求獨(dú)霸中國的侵略野心。寺內(nèi)內(nèi)閣標(biāo)榜不干涉主義，以示其所執(zhí)行的是與大隈內(nèi)閣截然不同的對華政策。正因為如此，它最初對皖系軍閥段祺瑞的扶植和勾結(jié)還是比較隱蔽的。但當(dāng)1917年7月張勛復(fù)辟失敗，段祺瑞再次出任國務(wù)總理控制北京政府后，日本即拋棄了所謂不干涉中國內(nèi)政的騙人幌子，公開支持皖系軍閥的政權(quán)。
1917年7月20日，日本內(nèi)閣通過決議，宣稱：“現(xiàn)鑒于各國既已對中國現(xiàn)政府成立的合法性表示承認(rèn)，并表示同情，因此，帝國政府認(rèn)為，給予段政府以相當(dāng)友好援助，以期中國時局的穩(wěn)定，同時設(shè)法解決日中兩國間的若干懸案，方為得策”;同時決定給予段政府以財政援助并供給武器軍需品，拒絕南方所提出的有關(guān)這類要求^[17]。這說明日本已認(rèn)定段祺瑞皖系軍閥是其理想的侵華工具，決心全力支持段祺瑞北京政府。
寺內(nèi)內(nèi)閣確定援段方針后，便以各種名目給予段祺瑞政府以大量借款，支持段的武力統(tǒng)一政策，以便假皖系軍閥之手，向長江流域及南方各省擴(kuò)張其侵略勢力，并迫使歐美列強(qiáng)承認(rèn)日本“帝國在中國的優(yōu)越地位”。