清廷于發(fā)布預(yù)備立憲詔書(shū)的第二天，就下令進(jìn)行官制改革。表面看來(lái)，似乎對(duì)改革的態(tài)度相當(dāng)積極。實(shí)際上，它是基于加強(qiáng)集權(quán)的考慮，才這樣做的。
義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)和八國(guó)聯(lián)軍的侵略給予清朝的統(tǒng)治機(jī)器以很大的打擊，中央政府的權(quán)力被削弱了；相對(duì)地，各省督撫的權(quán)力卻有所增長(zhǎng)。當(dāng)西太后與光緒帝西逃的時(shí)候，東南兩個(gè)最重要的督臣劉坤一與張之洞，還有山東巡撫袁世凱，與帝國(guó)主義列強(qiáng)達(dá)成所謂“東南互?！?儼然以獨(dú)立的政治實(shí)體與外國(guó)人打交道。此后，他們又以源源不絕的供應(yīng)，維持西安小朝廷的一切費(fèi)用，這樣他們便取得了對(duì)內(nèi)政外交的極大的發(fā)言權(quán)?！靶脸髼l約”訂立后，巨額賠款全靠各省分擔(dān)，從而造成了沒(méi)有各省督撫的支持，朝廷就無(wú)所作為的局面。清朝統(tǒng)治者深深感到了這種對(duì)它不利的處境，想利用預(yù)備立憲的機(jī)會(huì)，收回它失去的權(quán)力，加強(qiáng)中央專制的力量。與此相關(guān)的，還有另一個(gè)問(wèn)題，也是清朝統(tǒng)治者焦思苦慮的，即庚子之后，某些漢族官吏的實(shí)力增長(zhǎng)了。比如袁世凱，他手握兵柄，控制京畿，威懾?cái)?shù)省，很遭滿人的疑忌。清朝統(tǒng)治者希望借預(yù)備立憲之機(jī)，削弱漢官權(quán)力，加強(qiáng)滿人的優(yōu)勢(shì)。除此之外，為了保證預(yù)備立憲按照“納民于軌”的路線進(jìn)行，朝廷需要有自己信得過(guò)的得心應(yīng)手的一套行政機(jī)構(gòu)。在建立這樣一套行政機(jī)構(gòu)時(shí)，還可以添幾個(gè)新名目，借以欺飾中外耳目，這是一舉數(shù)得的事。
本來(lái)，官制改革并不能給立憲派帶來(lái)直接的好處。但因清末吏治實(shí)在太腐敗了，他們希望通過(guò)官制改革，能在一定程度上澄清吏治，以便促進(jìn)憲政的實(shí)行。但這已與清廷改革官制的動(dòng)機(jī)大相徑庭了。
1906年9月2日，清廷下詔委派載澤、世續(xù)、那桐、鐵良等八名滿族大臣，及張百熙、袁世凱、徐世昌等六名漢族大臣會(huì)同編纂新官制。同時(shí)另委奕劻、孫家鼐、瞿鴻禨三個(gè)軍機(jī)大臣擔(dān)任總司核定之責(zé)。又命張之洞、岑春煊等總督，派員來(lái)京協(xié)助。
9月6日，在朗潤(rùn)園設(shè)立新官制編制館，以楊士琦、孫寶琦為提調(diào)，下設(shè)起草、評(píng)議、考定、審定四課。課員有金邦平、張一麐、曹汝霖、汪榮寶、陸宗輿、錢(qián)能訓(xùn)等共十三人，其中大部分是學(xué)習(xí)法政的留學(xué)生。而楊士琦、金邦平、張一麐等都曾是袁世凱的幕僚，所以，在這次官制改革中，袁世凱占據(jù)了十分有利的地位。在最初幾次編纂大臣會(huì)議上，袁世凱是發(fā)言最多、提議最多的一個(gè)。他主張取消軍機(jī)處，設(shè)立內(nèi)閣，目的是擴(kuò)張北洋集團(tuán)一派的勢(shì)力，因而引起滿族親貴的極大不滿。以排漢著名的鐵良^[1],忍不住當(dāng)面與袁爭(zhēng)執(zhí)起來(lái)。載澤為此上折奏劾鐵良有意阻撓。礙于輿論，鐵良表面上不得不有所收斂。
但矛盾并沒(méi)有解決。滿族親貴要奪漢官的權(quán)力，漢官不能不有所抵制；贊助立憲的人主張大力裁汰重疊機(jī)構(gòu)和冗員，以省靡費(fèi)，抵制立憲的人則不愿多所更張。這種斗爭(zhēng)不但在參加編纂新官制的大臣中間進(jìn)行著，而且在從中央到地方的大多數(shù)官員中間同樣展開(kāi)著。在公布新官制案之前，一直有人為此上書(shū)，其中贊助立憲的，提出自己的改革建議；抵制立憲的，則極力維護(hù)舊制，勸誡朝廷不要輕易改變。在內(nèi)外議論紛紜的情況下，編纂大臣們決定，凡直接涉及皇室利害的問(wèn)題，均置而不議。
11月6日，公布了西太后最后裁定的新官制案。其內(nèi)容主要是：
內(nèi)閣軍機(jī)處一切規(guī)則照舊。令各部尚書(shū)均充參予政務(wù)大臣，輪班值日，聽(tīng)候召對(duì)。
外務(wù)部、吏部、學(xué)部照舊。
將巡警部改為民政部。
將戶部改為度支部，以財(cái)政處并入。
將兵部改為陸軍部，以練兵處、太仆寺并入；預(yù)定設(shè)立海軍部與軍咨府，未設(shè)以前均歸陸軍部辦理。
禮部以太常寺、光祿寺、鴻臚寺并入。
將刑部改為法部，掌管司法。
將大理寺改為大理院，專掌審判。
將工部并入商部，改為農(nóng)工商部。
設(shè)郵傳部，掌管輪船、鐵路、電線、郵政。
將理藩院改為理藩部。
都察院改設(shè)都御史一員、副都御史一員，六科給事中改為給事中，御史各員缺均照舊。
舊有的宗人府、內(nèi)閣、翰林院、欽天監(jiān)、鑾儀衛(wèi)、內(nèi)務(wù)府、太醫(yī)院、各旗營(yíng)侍衛(wèi)處、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén)、順天府、倉(cāng)場(chǎng)衙門(mén)等均照舊。
預(yù)定要設(shè)立的資政院、審計(jì)院等只是準(zhǔn)備“依次成立”。
從上述內(nèi)容可以看出，這次官制改革，除了更換幾個(gè)名目，合并幾個(gè)次要的衙門(mén)，新增一個(gè)郵傳部以外，整個(gè)腐敗的統(tǒng)治機(jī)器沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)的改革。立憲派所期望的責(zé)任內(nèi)閣，連提都不曾提到。而預(yù)定設(shè)立的資政院則不知究竟何時(shí)才能實(shí)現(xiàn)。對(duì)于涉及皇室大權(quán)及滿族親貴利害的各衙門(mén)，則明確聲明不予更動(dòng)。
最值得注意的是，公布新官制案的第二天，重新任命的各部院大臣的名單：
外務(wù)部尚書(shū)瞿鴻禨(原任)
吏部尚書(shū)鹿傳霖(原任)
民政部尚書(shū)徐世昌(原任巡警部尚書(shū))
度支部尚書(shū)溥颋(宗室)
禮部尚書(shū)溥良(宗室)
學(xué)部尚書(shū)榮慶(蒙族)
陸軍部尚書(shū)鐵良(滿族)
法部尚書(shū)戴鴻慈
農(nóng)工商部尚書(shū)載振(皇族)
郵傳部尚書(shū)張百熙
理藩部尚書(shū)壽耆(宗室)
按清朝舊制，各部均設(shè)滿漢尚書(shū)各一員。現(xiàn)在號(hào)稱滿漢不分，結(jié)果在十一個(gè)部之中，漢官只有五人，滿蒙貴族則有六人。而且其中外務(wù)部尚書(shū)雖是漢人，但上有管部大臣奕劻和會(huì)辦大臣那桐，實(shí)際上瞿鴻禨不能算該部的主管官員。這樣一來(lái)十一部之中便是漢四、滿六、蒙一，滿漢比例是六比四。特別重要的幾個(gè)部如度支部、陸軍部都是掌握在滿人手里。鐵良擔(dān)任陸軍部尚書(shū)，并從袁世凱手里收回了北洋陸軍一、三、五、六等四鎮(zhèn)的指揮權(quán)，同時(shí)宣布各省新軍統(tǒng)歸陸軍部管轄。這一切，明顯地反映出滿人集權(quán)的趨向。
不消說(shuō)，官制改革的結(jié)果使立憲派大為失望。還在官制案公布之前，有些立憲派已得知改革的某些內(nèi)幕情況。如張謇在是年10月23日(舊歷九月六日)日記中寫(xiě)道：“瑞觀察來(lái)談時(shí)事，義憤見(jiàn)于詞色。都中方擾擾也?！比鹩^察即是瑞澂，他是同情立憲的，后來(lái)加入預(yù)備立憲公會(huì)。所謂“都中方擾擾”即指在改革官制過(guò)程中，統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的勾心斗角。這段日記明顯地反映了張謇的不滿情緒。
新官制案和新任各部尚書(shū)、侍郎發(fā)布后，所有的立憲派都表示極大的不滿。上諭發(fā)布的第三天，11月8日，《時(shí)報(bào)》即著文抨擊說(shuō)：“此次之改制，止系添出幾個(gè)新名目，汰去幾個(gè)無(wú)權(quán)力之大員，絕無(wú)他影響也?！币院笤搱?bào)又發(fā)表社論，更進(jìn)一步指出，所謂中央官制的改革，“唯汲汲以中央集權(quán)為秘計(jì)，且各部集權(quán)皆可從緩，獨(dú)兵政與財(cái)政兩部一若惟恐稍縱即逝者”^[2]。
當(dāng)時(shí)在海外活動(dòng)的立憲派也紛紛批評(píng)這次官制改革的虛偽。徐佛蘇在日本的報(bào)紙上見(jiàn)到消息后即寫(xiě)信給梁?jiǎn)⒊f(shuō)：“政界反動(dòng)復(fù)反動(dòng)。竭數(shù)月之改革，迄今仍是本來(lái)面目?！缰y望，今可決斷。公一腔熱血空灑云天，誠(chéng)傷心事也?！?sup>[3]信中還說(shuō)到他所熟識(shí)的革命派領(lǐng)袖黃興乘機(jī)勸導(dǎo)他重新回到革命道路上來(lái)，他感到很大的精神壓力。徐氏的態(tài)度反映出立憲派中一部分有心救國(guó)的青年對(duì)清政府不滿而彷徨苦悶的情緒。梁?jiǎn)⒊瑢?duì)這次改革自然也不滿，但他勸其同黨不要因此過(guò)于失望。
在楊度等人辦的《中國(guó)新報(bào)》上，對(duì)官制改革進(jìn)行了相當(dāng)激烈的批評(píng)。熊范輿指出，官制改革暴露了清政府想“借此愈使專制運(yùn)用之靈活”。他并且指出，“編制委員中意見(jiàn)沖突，互相反對(duì)者，不過(guò)各欲借此為政界角逐競(jìng)爭(zhēng)之具，因以增殖自己之勢(shì)力而已”^[4]。熊范輿的剖析是正確的。在朝廷大員中，雖有人贊助立憲，但多半是利用名義提高自己的聲望，擴(kuò)充自己的勢(shì)力。所以他們之間的矛盾斗爭(zhēng)實(shí)質(zhì)是爭(zhēng)權(quán)奪利。
中央官制的改革已使立憲派大不滿意，而外官制的改革則更是虎頭蛇尾。在公布中央官制案的同時(shí)，朝廷曾指示編纂官制大臣繼續(xù)擬訂各直省官制。直省官制直接涉及督撫權(quán)力問(wèn)題，沒(méi)有他們的贊助是不行的。編制館曾擬定兩種方案征求各督撫意見(jiàn)。第一種方案主要是建立以督撫為首長(zhǎng)的行省衙門(mén)，合布政使、按察使兩使署于同一衙門(mén)內(nèi)，由督撫直接部劃，實(shí)行同署辦公，而另外設(shè)立高等審判廳，專司審理案件。這比較接近立憲國(guó)地方官制。第二種方案基本沿襲現(xiàn)制，只是強(qiáng)調(diào)分工，以明責(zé)任。結(jié)果各督撫復(fù)電，明確贊同第一種方案的只有岑春煊、趙爾巽兩人，其余有六個(gè)督撫表示有條件的贊成；而明確反對(duì)第一種方案的則有八人，另有四人意見(jiàn)折衷。鄂督張之洞、甘督升允則對(duì)兩個(gè)方案都不以為然，實(shí)際是反對(duì)改革。張之洞曾兩次復(fù)電編制館。其第一電主要強(qiáng)調(diào)民情浮囂，物力匱乏，官制“不宜多有紛更”,只可“就現(xiàn)有各衙門(mén)認(rèn)真考核，從容整理，舊制暫勿多改”^[5]。其第二電專駁司法獨(dú)立。他說(shuō)，如果司法獨(dú)立，督撫不能過(guò)問(wèn)案情，就會(huì)有人強(qiáng)行西法，對(duì)革命黨“曲貸故縱”,結(jié)果“不過(guò)數(shù)年，亂黨布滿天下，羽翼已成，大局傾危，無(wú)從補(bǔ)救”^[6]。這顯然是嚇唬朝廷，意在維護(hù)督撫權(quán)力。
由于多數(shù)督撫反對(duì)和抵制，外官制改革遲遲不能進(jìn)行。直到1907年7月，才發(fā)下一道上諭，規(guī)定：改各省按察使為提法使，增設(shè)巡警、勸業(yè)兩道，裁撤分守分巡各道，酌留兵備道，分設(shè)審判廳，增易佐治員。如此而已。完全放棄了原擬方案，僅改添幾個(gè)新名目以為敷衍。但即使這樣一個(gè)極不足道的改革，還要東三省“先行開(kāi)辦”,直隸、江蘇“擇地試辦”。
官制改革是清政府標(biāo)榜預(yù)備立憲的第一個(gè)實(shí)際行動(dòng)，結(jié)果弄得內(nèi)部矛盾加劇，又引起立憲派強(qiáng)烈不滿。本來(lái)對(duì)宣布預(yù)備立憲一舉，立憲派曾報(bào)以熱烈歡呼，至官制改革一場(chǎng)鬧劇過(guò)后，他們開(kāi)始不信任清政府了。楊度說(shuō)：“政府寧肯與人民以一尺之空文，不肯與人民一寸之實(shí)事；人民與之爭(zhēng)者，宜與爭(zhēng)實(shí)事，而不與爭(zhēng)空文?！?sup>[7]對(duì)立憲派來(lái)說(shuō)，最重要的利益是參與政權(quán)。所謂“爭(zhēng)實(shí)事”主要就是爭(zhēng)參政權(quán)。于是，從1907年秋天起，立憲派便開(kāi)始發(fā)動(dòng)國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)。