新生的社會(huì)主義國家蘇俄先后于1919年、1920年兩次發(fā)表對華宣言，改變前沙俄政權(quán)的對外侵略政策，宣布放棄沙俄在中國的特權(quán)，謀求對中國建立正式外交關(guān)系，受到中國人民的歡迎。北京政府也嘗試開始同蘇俄的外交接觸，為兩國正式建立邦交奠定基礎(chǔ)。
1919年7月25日，蘇俄副外交人民委員加拉罕發(fā)表《蘇維埃俄羅斯聯(lián)邦社會(huì)主義共和國對中國人民及中國南北政府的宣言》,表示：放棄沙俄政府從中國攫取的滿洲及其他地區(qū)，無償歸還前沙皇及其他俄國勢力所掠奪的中東鐵路及其附屬產(chǎn)業(yè)，放棄庚子賠款、領(lǐng)事裁判權(quán)、租借地等一切在華特權(quán)，愿中國人民與俄國工人農(nóng)民及紅軍在爭取自由的斗爭中建立聯(lián)盟。1919年8月26日，蘇俄的《消息報(bào)》、《真理報(bào)》均發(fā)表了此項(xiàng)對華宣言。
1919年9月12日，段棋瑞以督辦邊防事務(wù)處的名義發(fā)布的第19號訓(xùn)令，即是根據(jù)日本方面的報(bào)告，查禁蘇俄對華友好宣言：“據(jù)日本武官東乙彥抄送該國田中少將在巴黎來電一道到處。查內(nèi)中所述過激黨列寧一派注目中國，欲使投入漩渦，曾以支那語之印刷物配布于中國及中亞西亞等情。自應(yīng)嚴(yán)密查禁，以戢亂萌?！彼降奶镏械膱?bào)告敘述了蘇俄力圖對中國宣傳其新政策的消息及內(nèi)容：“據(jù)莫斯科發(fā)來之無線電，列寧政府曾以支那語之印刷物，配布于中國及中亞西亞，其要旨日：俄國勞農(nóng)政府，破棄俄國帝政時(shí)代與日本及中國所締結(jié)之秘密條約，且廢棄拳匪事件之賠償及俄國在中國之所有特權(quán)。勞農(nóng)政府欲與支那代表者商議國境與其他問題，而過激派者為支那人民惟一之同盟者，因情誼之關(guān)系，支那人民即與過激派政府開始公式之國際關(guān)系，已送此勸告與我前進(jìn)軍之代表矣。”①
由于消息的隔絕，正式的宣言遲至次年3月才傳到中國。國務(wù)院于3月26日要求外交部電令邵恒浚，“設(shè)法探詢此種宣言有無實(shí)效，相機(jī)為非正式接洽?！?1920年3月2日，蘇俄西伯利亞及遠(yuǎn)東外交全權(quán)委員蔣純(即楊松)在致中國駐伊爾庫茨克領(lǐng)事的函中表示：“請貴領(lǐng)事將俄國革命人民對于中國人民所有之友睦感情，轉(zhuǎn)達(dá)于中國人民及其政府。為此，特將一九一九年七月二十六日第一八七二號敝國政府之國書遞交貴領(lǐng)事，即請轉(zhuǎn)呈貴國政府，并將該國書內(nèi)容通告中國人民?！雹?月22日，中國駐海參崴總領(lǐng)事致電外交部，電告當(dāng)?shù)囟砦膱?bào)紙所載有關(guān)蘇俄對華宣言的要點(diǎn)，并附寄俄國報(bào)紙的剪報(bào)。26日，北京政府外交部收到由中國駐伊爾庫茨克領(lǐng)事轉(zhuǎn)發(fā)的法文文本件。而楊松的信函則由駐伊領(lǐng)事魏渤于4月9日帶回。下系當(dāng)時(shí)的譯文要點(diǎn)：
“吾儕今日特致書中國人民，望其明了廣義政府曾宣明放棄從前俄皇政府向中國奪取之一切侵略品，如滿洲及他種地方是也。各處人民應(yīng)自行選擇愿相隸屬之國，及自行采定其政府之體制。”
“廣義政府愿將中國東部鐵路及租讓之一切礦產(chǎn)、森林、金產(chǎn)及他種產(chǎn)業(yè)，由俄皇政府與克倫斯基政府及霍爾瓦特、謝米諾夫、高爾恰克等賊徒與從前俄軍官商人及資本家等侵占得來者，一概無條件歸還中國，毫不索償?！?br>“廣義政府放棄中國因一九○ ○年拳匪之亂而負(fù)欠之賠款?！?br>“廣義政府廢棄所有各種特別權(quán)利及俄商在中國地面上占有之一切租借地后，任何俄國官員或教士不準(zhǔn)干涉中國事件，如伊等犯罪，應(yīng)照中國法律受地方審判。”
“廣義政府并愿即與中國人民談判，與其全權(quán)代表公同斷結(jié)所有從前俄國政府偕同日本及協(xié)約各國對于中國所作之一切強(qiáng)暴及不公平之事件?！?br>“如中國人民以俄國人民為榜樣，愿恢復(fù)其自由，并逃免協(xié)約各國在凡爾賽為之代定之命運(yùn)，使之為第二高麗或第二印度者，則奮爭自由之時(shí)，舍俄國工人農(nóng)民及其赤軍外，更無他同盟國及他兄弟可尋?！雹?br>此外，駐哈爾濱督辦邊防事務(wù)處官員張斯麟也接受了莫斯科勞農(nóng)政府派專員“微服東來賚送正式國書”。
26日，外交部回電邵恒浚：“閣議議決派執(zhí)事設(shè)法探詢，相機(jī)接洽等語。查報(bào)載究屬無根， 自應(yīng)密與接近，并隨時(shí)報(bào)部?！雹?br>29日，國務(wù)總理要求外交部“詳核”后提具意見供國務(wù)會(huì)議討論。4月3日，外交部擬具議案一件，提交閣議。北京政府外交部受到此份宣言的電報(bào)后，連夜趕譯，并向徐世昌、靳雲(yún)鵬匯報(bào)。對于蘇俄宣言，北京政府持疑慮態(tài)度。尤其對于第一項(xiàng)的提法。歷史上，雖然俄、 日兩國曾把東北劃入他們的勢力范圍，但中國畢竟是擁有領(lǐng)土主權(quán)的，根本不存在人民自決其歸屬的問題。對此，北京政府外交部不得不感到“尤難索解”。而對于北京政府比較看重的有關(guān)中東鐵路等項(xiàng)聲明，雙方對是否存在這一條款認(rèn)識并不一致。這在以后的談判中引起爭議。3月27日，日本公使小幡酉吉見陳篆，詢問有關(guān)宣言及中國政府如何處置，陳表示：“此事俄報(bào)揭載甚詳，駐海參崴中國領(lǐng)事?lián)嗽鴣黼妶?bào)告，此外并無何人正式通告本部。中國政府以報(bào)紙所載各節(jié)，未必可靠，并未重視其事。”⑤31日，英國駐華代辦藍(lán)普森走訪外交次長陳篆，問道：“近日報(bào)紙盛傳俄國過激派對華所為之宣言，未知有無其事？”陳表示承認(rèn)，“然政府視之，亦如阿富汗之國書而已?！雹?月4日法文《北京周報(bào)》即撰文稱如果中國放棄與協(xié)約國一致轉(zhuǎn)與勞農(nóng)政府協(xié)商廢除舊約將是“緣木求魚”。
徐、靳召集國務(wù)員等開會(huì)，以為收回所失主權(quán)自是幸事，但協(xié)約國尚未承認(rèn)勞農(nóng)政府，中方已經(jīng)加入?yún)f(xié)約國方面，不便與蘇俄單獨(dú)訂約。遂于4月8日的國務(wù)會(huì)議決定由外交部密派駐鄂木斯克總領(lǐng)事范其光赴海參崴作非正式的接洽。在給張作霖等人的電報(bào)中，國務(wù)院表示：“事關(guān)國際，既不便單獨(dú)答復(fù)，而此項(xiàng)來電，系為預(yù)策將來中俄交誼進(jìn)步起見，又不容不有相當(dāng)表示，以免有傷俄國多數(shù)人民感情?！雹?br>邵恒浚與蘇俄代表有數(shù)次接觸。3月31日，俄方代表在同中國駐海參崴總領(lǐng)事邵恒浚的接觸中，坦率承認(rèn)，“俄所深患者，即中東路界內(nèi)之俄賊，如中國不將霍爾瓦特及舊黨一般文武驅(qū)除凈盡，則俄憂未已”,“所謂先定大綱，交換意見，實(shí)欲以此事為前提”⑧。這表明中俄改善關(guān)系的前提是替俄國掃除舊黨。4月21日，談及關(guān)于雙方接洽的方式時(shí)，對方表示：所有接洽，盡可以守密不宣，但中國方面應(yīng)以公文作答，以轉(zhuǎn)莫斯科，可以修改條約作為開始接洽之起點(diǎn)。
范其光于5月15日到達(dá)海參崴，于22日同邵恒浚走訪蘇俄代表。表示中國政府認(rèn)為蘇俄政府的宣言是“親善之意”,但“該宣言不僅關(guān)于中俄兩國，尚有涉及他國之處，且俄地政象日有變遷，即以東部西比利亞而論，如不能與勞農(nóng)政府統(tǒng)一，行將各自分立，故中國政府不得不詳加審慮?！雹?br>駐丹麥代辦曹云祥，與蘇俄政府代表前后晤談七次，詢問蘇俄代表關(guān)于宣言一事，蘇俄駐丹麥代表表示“須俟底稿寄到，逐條討論后，方可表示意見”。稍后又向曹表示：“西伯利亞政府前向中國所提出六條件，刻與莫斯科政府之意見尚未一致，惟放棄以前在華所獲之各項(xiàng)權(quán)利，莫政府亦甚贊成。”⑩北京政府則要求曹云詳轉(zhuǎn)告蘇俄方面：“中華民國對于俄國勞農(nóng)政府，前日提議將各種權(quán)利及租借地歸還中國，以為承認(rèn)莫斯科新政府之報(bào)酬，此種原意，實(shí)感激異常。惟中國為協(xié)約國之一，所處地位，不能對俄為單獨(dú)行動(dòng)。如將來協(xié)約國與俄恢復(fù)貿(mào)易與邦交，則中國政府對于俄政府此種之提議，自當(dāng)尊崇，希望勞農(nóng)政府善體此意，并希望即通令西伯利亞及沿海各省之官吏，勿虐待中國人民及沒收其財(cái)產(chǎn)……以增進(jìn)中俄國民之友誼?！?11)
對于新蘇俄政府愿意在平等基礎(chǔ)上重新發(fā)展兩國關(guān)系的重要決策，中國國內(nèi)各界響應(yīng)熱烈。1920年4月8日，全國報(bào)界聯(lián)合會(huì)致電蘇俄政府，稱“我們謹(jǐn)代表中國的輿論，對于俄羅斯社會(huì)主義聯(lián)邦蘇域共和國人民表示最誠懇的謝意”。11日，全國學(xué)聯(lián)“謹(jǐn)代表全國學(xué)生，用極誠懇的心意”表示“你們這一次的大舉動(dòng)，是為世界革命史開一新紀(jì)元，我們實(shí)在是欽佩得很”,“我們自當(dāng)盡我們所有的能力，在國內(nèi)一致主張，與貴國正式恢復(fù)邦交。”(12)先后致電的還有上海全國各界聯(lián)合會(huì)、商界聯(lián)合會(huì)、中華實(shí)業(yè)協(xié)會(huì)、中華勞動(dòng)公會(huì)、中華救國十人團(tuán)聯(lián)合會(huì)、中國工人聯(lián)合會(huì)等共30多個(gè)團(tuán)體。國會(huì)議員也致電蘇俄政府表示感謝。4月11日下午，全國各界聯(lián)合會(huì)、全國學(xué)生聯(lián)合總會(huì)、全國工界協(xié)進(jìn)會(huì)、工界志成會(huì)、船棧工界聯(lián)合會(huì)、華工同人代表夏奇峰、陳家鼐、明德、姚作賓等，在法租界永樂里開會(huì)討論對華宣言，俄國人保的保夫、旋篤片呢、陸疾侵，韓國人金翰、安定根， 日本社會(huì)黨人喜平次郎、平井，歸國留日學(xué)生李劍塵等，亦到會(huì)。代表們一致表決，要求北京政府接受對華宣言。如拒不收受，將在滬組織中日俄韓四國聯(lián)合會(huì)，以“聯(lián)合四國國民，以推倒軍閥，同享自由平等互助之幸福為目的”(13)為宗旨。天津《益世報(bào)》稱贊：“此實(shí)為世界人類從來未有之義舉”,《時(shí)事新報(bào)》則稱“我們不當(dāng)像小孩子得了已失的糖餅，只管嬉笑”,而要“用全體人民的名義答復(fù)他，表同情于他的世界和平主義”,“驅(qū)逐舊俄國駐在我國的官吏”。上?！毒葒請?bào)》呼吁“中華民國國民的轉(zhuǎn)機(jī)，世界真正的和平，就在此一舉”,號召“不要懷疑他們政府未經(jīng)人承認(rèn)，國際的慣例是可以創(chuàng)造的；也不要聽信他是過激派，怕與他接近”。上?！缎瞧谠u論》稱贊“的確是自有人類以來空前的美舉”(14)。中國國民黨主辦的上?！睹駠請?bào)》綜合各界言論，歸納為以下五點(diǎn)：一、認(rèn)識俄國此次的舉動(dòng)，是世界有史以來為全人類圖幸福的空前創(chuàng)舉。二、主張對于俄國人民及俄國所表現(xiàn)的正義，表示美滿的謝意。三、準(zhǔn)據(jù)蘇農(nóng)政府的通牒，收回一切勞農(nóng)政府歸還的權(quán)利。四、否認(rèn)俄羅斯帝國時(shí)代及克林斯基政府時(shí)代所派來中國的官吏，正式與俄羅斯社會(huì)主義蘇域共和國修好。五、與俄國國民提攜，致力于廢除國際的壓迫，及國家的、種族的、階級的差別(15)。李大釗也撰文指出：“最近俄羅斯勞農(nóng)政府，聲明把從前羅曼諾夫朝從中華掠奪去的權(quán)利一概歸還，中華的青年非常感佩他們這樣偉大的精神。但我們決不是因?yàn)槭栈匾稽c(diǎn)物質(zhì)的權(quán)利才去感謝他們的，我們是因?yàn)樗麄兡茉谶@強(qiáng)權(quán)世界中，表顯他們?nèi)说乐髁x、世界主義的精神，才去欽佩他們的。”(16)
對于社會(huì)各界的言論，北京政府稱據(jù)海參崴高等委員李家鏊電，駐海參崴俄國代表威林斯基不承認(rèn)有宣言轉(zhuǎn)交，恐有欺詐等，斥責(zé)“該全國各界聯(lián)合會(huì)等，不審內(nèi)容，率爾表決承受，并有種種陰謀，實(shí)屬謬妄”。電令與法方交涉解散全國各界聯(lián)合會(huì)外，要求各省“嚴(yán)密偵查，認(rèn)真防范，遇有此類文件，并應(yīng)注意扣留，以杜亂源”(17)。
在疑慮中，北京政府仍嘗試與蘇俄進(jìn)行外交接觸。兩國派出代表互訪，開始了探討建立外交關(guān)系的可能。1920年6月，中國方面派出邊防處官員張斯麟以軍事代表名義赴俄考察。張等于6月下旬到達(dá)遠(yuǎn)東共和國首府上烏丁斯克，見遠(yuǎn)東政府必須聽命于莫斯科，無法交涉，便提出西上。北京邊防處指示他“勞農(nóng)政府既表歡迎，應(yīng)即西上，實(shí)地調(diào)查，遇事只能相機(jī)妥與作非正式之接洽，藉察內(nèi)情，而資應(yīng)付?！?18)張于8月25日西行，遠(yuǎn)東共和國外交部長等赴車站送行。張一行經(jīng)伊爾庫茨克于9月上旬抵達(dá)莫斯科。
張斯麟等初抵莫斯科，因無正式代表身份，對方尚持懷疑，不予接待。后經(jīng)解釋，態(tài)度轉(zhuǎn)變誠懇。加拉罕旋在私宅接見了張，后又邀往外交部續(xù)談，要求張電達(dá)北京政府愿否與其政府訂立預(yù)先協(xié)約，表示雙方恢復(fù)舊好之意，并稱“遇事無不可和平解決”。張駐留莫斯科期間，見蘇俄“勢力日見擴(kuò)張，國際地位亦益形鞏固”,且“今其政府因?qū)傩逻x，志在重修舊好，以利通商，故不惜委屈遷就，一切均可讓步，是亟宜利用時(shí)機(jī)，挽回已失國權(quán)在茲一舉”(18)。要求邊防處會(huì)商外交部，委其全權(quán)，與蘇俄政府正式接洽訂立協(xié)約事宜。9月18日，張斯麟、朱紹陽再次致電邊防處、外交部，“今勞農(nóng)正與我竭力要求先訂協(xié)約，似宜審查商訂，匪特足以防范一切妨害?！O(shè)令拒絕，在我，則將失時(shí)機(jī)，在彼，必以我懦不足恃，屆時(shí)另生他策，結(jié)合蒙古，并派員與他國訂立條約，協(xié)謀中國，為害滋大”(20)。提請政府迅速籌劃方針對策。外交部拒絕了張等的建議，電令張等即日回國。
為進(jìn)一步加深兩國關(guān)系，蘇俄提出第二次對華宣言。
1920年9月27日，蘇俄副外交人民委員加拉罕署名發(fā)表了《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國外交人民委員部致中國外交部照會(huì)》,即第二次對華宣言。提出：
“一、俄國勞農(nóng)政府宣明所有昔日俄國各前政府與中國所定各條約為無效。放棄中國領(lǐng)土之侵占及在中國境內(nèi)各租界，并將從前俄帝國政府及中級社會(huì)人士所掠奪者，俱以無報(bào)酬永久還付中國。
二、兩民國政府迅即設(shè)法將有秩序之商務(wù)經(jīng)濟(jì)交際成立，隨即根據(jù)使兩締約國得最大惠利之宗旨，商定專約。
三、(甲)中國政府應(yīng)不扶助俄國反革命派之舊黨各團(tuán)體及各個(gè)人，并不容其在中國領(lǐng)土內(nèi)有所動(dòng)作。(乙)應(yīng)將反對勞農(nóng)俄國及其聯(lián)合國之軍隊(duì)及各團(tuán)體解除武裝，收容于簽畫此約時(shí)留在中國者，并以交付俄國勞農(nóng)政府，并連同其所有武器財(cái)產(chǎn)。(丙)俄國勞農(nóng)政府對于背叛中國之各個(gè)人及各團(tuán)體，亦應(yīng)同負(fù)上項(xiàng)責(zé)任。
四、所有居住中國之俄國人民，服從中國領(lǐng)土內(nèi)現(xiàn)行之法律規(guī)章，任何領(lǐng)事裁判權(quán)不得享有。其居住俄國之中國人民，服從勞農(nóng)俄國領(lǐng)土內(nèi)現(xiàn)行之法律規(guī)章。
五、中國政府應(yīng)于批準(zhǔn)條約后，即從速向僭居俄國外交領(lǐng)事代表名分，而未受有勞農(nóng)政府委任之各俄人，停止交際，并將其放逐中國領(lǐng)土以外。所有在中國領(lǐng)土內(nèi)歸屬俄國公使領(lǐng)事之館第，以及公使領(lǐng)事他項(xiàng)公產(chǎn)并檔庫，交給俄國勞農(nóng)政府。
六、勞農(nóng)政府放棄拳匪賠款，不再收受。惟中國政府將來無論何時(shí)，不得因前俄國領(lǐng)事或他項(xiàng)人等以及俄國各種團(tuán)體不合法之要求，將此項(xiàng)賠款付與。
七、此約批準(zhǔn)后，中俄兩國外交領(lǐng)事代表，應(yīng)即急速成立。
八、中俄兩國政府，允即商訂專約，規(guī)定勞農(nóng)俄國需用中東鐵路辦法之專約。定立此項(xiàng)條約，除中俄兩國外，遠(yuǎn)東共和國亦加入之?！?20)
第二次對華宣言，比起第一次聲明中的承諾，明顯地退步了，中東鐵路無償歸還的條文變成另行商定專約。
10月2日，蘇俄政府托即將回國的張斯麟將這一宣言轉(zhuǎn)達(dá)北京政府。在加拉罕致張斯麟的信中表示：“深望貴中將設(shè)法早日訂立兩大民國親密盟約，是為俄國之主要目的?！?22)次日，張即將內(nèi)容電告北京政府外交部、陸軍部，認(rèn)為“于我實(shí)有裨益”。
同時(shí)，蘇俄方面致函張稱：“今接我國駐倫敦代表克拉辛同志轉(zhuǎn)來中國駐倫敦代表的口頭照會(huì)，內(nèi)稱中國駐倫敦代表奉中國民國外交部之命通知我國，中國政府似乎并未賦予您進(jìn)行談判的全權(quán)并請您動(dòng)身回國，該通知使我們的相互關(guān)系變得十分不明確了，使進(jìn)一步談判一事已根本不可能了，因?yàn)閾?jù)您的口頭聲明，我們一直把您當(dāng)作中華民國的全權(quán)代表?！?23)對此，張頗感委屈，向外交部表示， 自己歷盡艱辛奉邊防處之命而來，沿途報(bào)告情況，并未擅專行動(dòng)以國事為兒戲。盡管如此，10月31日，蘇俄外交部仍特舉辦歡送會(huì)，契切林表示希望中國解除對俄國的封鎖，為各國之先導(dǎo)，張斯麟表示歸國后“當(dāng)以正義為原則，決行中俄修好”(24)。11月2日，列寧接見了張斯麟。1 1月28日，張回北京，除攜帶第二次宣言原本外，同時(shí)帶回第一次對華宣言的修正本。
此外，在蘇俄兩次宣言之間，遠(yuǎn)東共和國成立后，臨時(shí)總統(tǒng)曾發(fā)表對華宣言，其第六條稱：“臨時(shí)政府對于勞農(nóng)政府拋棄俄國舊時(shí)各條約之宣言，不受拘束。對于一九二○年三月二十六日勞農(nóng)政府電告中國讓與各節(jié)，亦不負(fù)責(zé)。”第15條稱：“俄國對于中東鐵道其所有財(cái)政上及經(jīng)濟(jì)上之利益，預(yù)須設(shè)法維持?！?25)鑒于遠(yuǎn)東共和國與蘇俄的“母國”關(guān)系，這一宣言預(yù)示了蘇俄對華政策的調(diào)整。
1921年2月11日，北京政府外交部電駐莫斯科總領(lǐng)事陳廣平，轉(zhuǎn)遞中國政府答復(fù)蘇俄政府函，表示：“書中各節(jié)本國政府已加注意，而于國際平等及相互之宗旨尤為注意，查中俄界連長至數(shù)千里，證之歷史，考之地理，兩國一切關(guān)系情形當(dāng)然極為切近。故本國政府深盼有最早之機(jī)會(huì)，循此宣言書中指示之程序，以與貴國直接開議也?！?26)同時(shí)要求蘇俄政府保護(hù)中國僑民。
蘇俄的宣言，打破列強(qiáng)外交上長期欺凌中國的局面，但其出發(fā)點(diǎn)仍是其本國利益。據(jù)顧維鈞回憶，1922年中俄交涉時(shí)，“越飛建議中國正式宣布廢除與其他西方國家締結(jié)的條約，蘇俄將支持中國的這一立場。他想了解我的反應(yīng)，我是否認(rèn)為中國政府能在國際事務(wù)方面同蘇俄合作。我當(dāng)即向他解釋說，我認(rèn)為中國的目的首先是要廢除不平等條約，并在平等互惠和互相尊重領(lǐng)土完整和主權(quán)的基礎(chǔ)上與所有國家建立新的外交關(guān)系?！?27)
蘇俄兩次宣言，表明了這個(gè)新生的社會(huì)主義國家對中國人民的友好，他們表示主動(dòng)放棄在華特權(quán)，愿意在平等基礎(chǔ)上發(fā)展兩國間的關(guān)系，這給中國以鼓舞。但是，在以后的交涉中，涉及兩國具體的領(lǐng)土疆界、中東鐵路等問題上，蘇俄也表現(xiàn)出明顯的民族主義傾向。蘇俄對宣言的解釋與中國對宣言的理解差距甚遠(yuǎn)。這說明其外交宣言與其政治實(shí)踐是有距離的。蘇俄此期對華政策，仍是首先服務(wù)于其國家民族利益的需要。