西藏自古即是中國(guó)領(lǐng)土不可分割的一部分。長(zhǎng)期實(shí)行政教合一的統(tǒng)治制度。清朝實(shí)行尊崇黃教的政策，順治和康熙帝都曾給該地區(qū)兩大統(tǒng)治首領(lǐng)達(dá)賴(lài)和班禪喇嘛優(yōu)加封號(hào)。1720年(康熙五十九年)清軍入藏平定準(zhǔn)噶爾叛軍之亂后，開(kāi)始派員駐扎西藏，加強(qiáng)對(duì)西藏地方的管理。1727年(雍正五年)正式設(shè)駐藏正副大臣二人，分駐前后藏。1793年(乾隆五十八年),清廷頒布了《欽定西藏章程》,規(guī)定有關(guān)藏內(nèi)大小事務(wù)，“均應(yīng)稟命駐藏大臣辦理”^[1],并規(guī)定了西藏地方政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交一整套制度，表明中國(guó)對(duì)西藏?fù)碛型耆闹鳈?quán)。
十九世紀(jì)中葉，英國(guó)完成了對(duì)印度次大陸的入侵后，開(kāi)始把侵略矛頭指向與印度毗鄰的西藏。其首要目標(biāo)是確保印度的地位不受損害，使西藏成為印度與沙俄之間的緩沖地帶；其次是掠奪西藏豐富的羊毛、皮革、礦產(chǎn)資源，推銷(xiāo)印度茶葉和工業(yè)品，并通過(guò)西藏進(jìn)一步向中國(guó)西部擴(kuò)張。為達(dá)此目的，英國(guó)先后發(fā)動(dòng)了1888年和1903年—1904年的兩次侵藏戰(zhàn)爭(zhēng)，通過(guò)隨后簽訂的《中英藏印條約》(1890)及續(xù)約(1893)、《中英續(xù)訂藏印條約》(1906)及《通商章程》(1908),英國(guó)攫取了一批侵略權(quán)益，包括開(kāi)放亞?wèn)|、江孜、噶大克，自由通商，派駐官員，租賃房屋，領(lǐng)事裁判權(quán)等。盡管如此，在1906年的《中英續(xù)訂藏印條約》中，英國(guó)也不得不“允不占并藏境及不干涉西藏一切政治”^[2]。但它并不就此住手，而是在尋找更有利的時(shí)機(jī)實(shí)現(xiàn)其侵占西藏的陰謀。
英軍兩次侵藏戰(zhàn)爭(zhēng)，更兼沙俄也野心勃勃，窺視西北，使清廷感到西藏地位的危險(xiǎn)。清政府內(nèi)部的不少官員鑒于“俄人覬覦于北，暗中誘之以利，英人窺伺于西，近且脅之以兵”的狀況^[3],主張?jiān)谖鞑剡M(jìn)行改革，加強(qiáng)西藏與內(nèi)地的聯(lián)系。1906年，張蔭棠出任查辦藏事大臣，擬定善后辦法二十四條，主張?jiān)谖鞑鼐毐I餉，革除苛政，振興農(nóng)工商業(yè)。未及實(shí)行，張即離任。新任駐藏大臣聯(lián)豫積極推行新政，設(shè)立督練公所、巡警局、電報(bào)局、學(xué)務(wù)局等新機(jī)構(gòu)^[4]。在西藏改革的同時(shí)，清廷又任命趙爾豐為川滇邊務(wù)大臣，在藏人聚居的四川西部進(jìn)行以改土歸流為中心的改革。清廷在西藏與川邊的這些改革措施，對(duì)于加強(qiáng)西藏與內(nèi)地的聯(lián)系，鞏固祖國(guó)邊疆，無(wú)疑有著一定的積極意義。但是這種改革往往帶有民族歧視意味，不容易得到廣大藏族人民的支持，同時(shí)又與西藏上層封建農(nóng)奴主階層的既得利益發(fā)生了矛盾，遭到他們的反對(duì)。
英軍兩次侵藏后，為了消化侵略成果，也為了避免與沙俄的沖突^[5],英國(guó)對(duì)西藏采取了所謂“不干涉政策”,更注重經(jīng)濟(jì)滲透和政治分化，在西藏上層人物中扶植親英勢(shì)力。英國(guó)駐西藏的商務(wù)專(zhuān)員等人采取各種手段拉攏和收買(mǎi)西藏官員，挑撥漢藏關(guān)系，制造和擴(kuò)大漢藏矛盾。駐亞?wèn)|的英國(guó)商務(wù)委員麥克唐納曾供認(rèn)，每當(dāng)漢藏間發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，他總是火上加油^[6]。隨著藏印貿(mào)易的發(fā)展，西藏產(chǎn)生了一批靠壟斷羊毛貿(mào)易獲取高額利潤(rùn)的特權(quán)階層，他們成為親英派的主要人物。親英派首領(lǐng)倫青夏札即因?qū)？垦蛎Q(mào)易營(yíng)私舞弊，被聯(lián)豫下令抄沒(méi)家產(chǎn)。清廷在西藏的改革措施自然激起西藏上層人物的激烈反對(duì)，他們唯恐失去自己的特權(quán)，除呈請(qǐng)暫緩改革外，還煽動(dòng)各地土司頭人反對(duì)改革，并直接派藏軍進(jìn)攻川邊三巖等地。在此情況下，清廷決定恢復(fù)鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后名存實(shí)亡的中央駐軍西藏制度，派鐘穎率川軍入藏，以加強(qiáng)控制。1910年2月12日，川軍進(jìn)入拉薩。在阻止川軍入藏的企圖失敗后，十三世達(dá)賴(lài)?yán)镔上脑热擞诋?dāng)日倉(cāng)皇出逃，經(jīng)亞?wèn)|到達(dá)印度大吉嶺，請(qǐng)求英國(guó)“保護(hù)”。英國(guó)如獲至寶，“處處從事籠絡(luò)”。英印總督明托、英國(guó)駐錫金政務(wù)官柏爾等人多次會(huì)見(jiàn)達(dá)賴(lài)，為他打氣。并“預(yù)備館舍，供給一切，未及兩年，達(dá)賴(lài)與藏員盡為所愚，而傾向維殷矣”^[7]。
辛亥武昌起義爆發(fā)的消息傳至西藏后，原本平靜的藏局再次開(kāi)始動(dòng)蕩。先是，駐藏清軍因欠餉而軍心浮動(dòng)，軍中會(huì)黨分子乘機(jī)活動(dòng)，此時(shí)革命消息傳來(lái)，即有人以棄藏回川為號(hào)召煽動(dòng)起事。1911年11月13日，郭元珍、何光燮等人領(lǐng)導(dǎo)兵變，囚禁聯(lián)豫，推錢(qián)錫寶為首領(lǐng)。不久為鐘穎擊散^[8]。其后，聯(lián)豫稱(chēng)病避入布賚繃寺休養(yǎng)，藏政由鐘穎主持(次年5月10日，北京政府正式任命鐘穎為駐藏辦事長(zhǎng)官),拉薩局勢(shì)稍定。但不久征討波密的軍隊(duì)于撤退途中鬧事?lián)尳?，與藏軍發(fā)生沖突，并波及江孜、日喀則等地。次年三月，拉薩市內(nèi)的漢藏沖突亦因駐軍搶掠寺院而激化，雙方為此而開(kāi)戰(zhàn)。漢藏間的沖突，一定程度上是清廷民族壓迫政策的惡果，然而這是中國(guó)的內(nèi)部問(wèn)題，應(yīng)該由中國(guó)人自己解決。可是英國(guó)卻感到有機(jī)可乘，遂極力插手，企圖實(shí)現(xiàn)其把西藏從中國(guó)分裂出去的陰謀。在英國(guó)的慫恿和策動(dòng)下，所謂西藏“獨(dú)立”的喧囂得以在更大范圍內(nèi)掀起。
辛亥革命爆發(fā)后，卸任不久的英印總督明托趕赴大吉嶺與達(dá)賴(lài)密談。其后達(dá)賴(lài)遣派的官員即潛回西藏進(jìn)行煽動(dòng)，達(dá)賴(lài)的內(nèi)侍親英分子達(dá)桑占東負(fù)責(zé)具體組織軍事叛亂。他組織了一支一萬(wàn)多人的藏軍，自任總司令，1912年3月開(kāi)始向江孜駐軍進(jìn)攻。經(jīng)英國(guó)駐亞?wèn)|商務(wù)委員麥克唐納的“調(diào)?！?當(dāng)?shù)厍遘姳黄冉怀鑫淦鲝椝?，取道印度回?nèi)地^[9]。接著，日喀則的駐軍亦遭同樣之命運(yùn)。自1912年4月起，達(dá)桑占東調(diào)集各路叛軍包圍并進(jìn)攻拉薩，與守軍展開(kāi)激戰(zhàn)。守軍因“兵餉欠罄”,“內(nèi)缺槍弩”,英國(guó)聲援藏人，“復(fù)禁賣(mài)糧食”^[10],不得已只能接受英國(guó)指使的廓爾喀駐藏官員噶卜典的“調(diào)?！?和藏軍達(dá)成四點(diǎn)議和條件，將槍彈交出，經(jīng)印度回內(nèi)地，并賠償兵變損失，只駐藏大臣留駐拉薩^[11]。9月，駐藏軍隊(duì)陸續(xù)啟程返回內(nèi)地。11月，達(dá)賴(lài)強(qiáng)令留藏所有官員必須于11月10日前離開(kāi)西藏^[12]。鐘穎及其衛(wèi)隊(duì)被迫離開(kāi)拉薩，先移駐靖西，次年3月回內(nèi)地。至此，所有駐藏官員及軍隊(duì)均被英國(guó)支持下的西藏上層親英分裂主義勢(shì)力驅(qū)趕出境。
1912年6月，在印度流亡了兩年多的達(dá)賴(lài)在英軍的護(hù)送下，從噶倫堡啟程回藏。在行前的歡送儀式上，英國(guó)官員公然表示：英國(guó)的愿望是，“在中國(guó)維持對(duì)西藏的宗主權(quán)而不進(jìn)行干涉的條件下，看到西藏內(nèi)部自治，他們期望達(dá)賴(lài)?yán)锬鼙M其一切力量，達(dá)到目的”^[13]。有了英國(guó)人的支持保證，西藏親英分裂主義勢(shì)力更為猖狂。在藏內(nèi)，他們挑動(dòng)民族仇恨，煽動(dòng)要把漢人“驅(qū)逐凈盡”。在藏邊，藏軍東進(jìn)，切斷川藏交通，到6月中旬，藏軍先后攻陷江卡、鹽井、理塘等地，包圍了察木多、康定等地，川邊未被攻陷的縣城，南路只有三個(gè)縣，北路尚余八個(gè)縣，由此直接威脅到川、滇兩省的安全^[14]。
1913年初，達(dá)賴(lài)派親信德?tīng)栔菨摳皫?kù)倫，與沙俄卵翼下的外蒙當(dāng)局秘密談判，簽訂了所謂“蒙藏條約”,議定雙方相互承認(rèn)脫離中國(guó)而“獨(dú)立”,互相援助^[15]。通過(guò)這一行動(dòng)，西藏分裂主義勢(shì)力又得到了沙俄的支持。這樣，西藏問(wèn)題就成了繼外蒙問(wèn)題之后，困擾北京政府的又一大邊疆問(wèn)題。
南京臨時(shí)政府成立時(shí)，孫中山已明確宣告西藏為中華民國(guó)領(lǐng)土。袁世凱任總統(tǒng)后，再次重申了這一點(diǎn)，在1912年4月22日發(fā)布的大總統(tǒng)命令中，要求“蒙藏回疆等處”“通籌謀畫(huà)，以謀內(nèi)政之統(tǒng)一”^[16]。面對(duì)當(dāng)時(shí)的西藏局勢(shì)，首先是藏軍武裝進(jìn)犯川邊所造成的對(duì)川、滇兩省的威脅，北京臨時(shí)政府決定對(duì)藏政策是剿撫結(jié)合，先剿后撫。這一政策之所以能付諸實(shí)施，主要原因在于川、滇兩省的地方當(dāng)局鑒于切身利害關(guān)系，對(duì)進(jìn)兵態(tài)度積極。川督尹昌衡認(rèn)為，必“先有武裝而后有和平”^[17]。因此川、滇兩省接到命令后，立即行動(dòng)，派兵西征。對(duì)袁世凱來(lái)說(shuō)，只要不出動(dòng)北洋軍隊(duì)而由川、滇兩省出兵，既可免傷實(shí)力，又可削平藏亂，自然是件好事。川、滇兩省軍事行動(dòng)的部分成功，成為穩(wěn)定藏局，使西藏事態(tài)發(fā)展沒(méi)有演變到外蒙那種地步的重要因素。
1912年7月，川督尹昌衡親率川軍前隊(duì)二千五百人從成都出發(fā)。8月，川軍兵分兩路，南路由朱森林率領(lǐng)，收復(fù)河口、理塘，北路由劉瑞麟率領(lǐng)，解察木多、巴塘之圍。與此同時(shí)，云南都督蔡鍔派遣的一支軍隊(duì)在殷承讞的率領(lǐng)下也收復(fù)了鹽井等地。到8月底，川邊失陷之地已基本收復(fù)，形勢(shì)趨于穩(wěn)定。
川、滇軍隊(duì)節(jié)節(jié)勝利的消息，使西藏分裂主義勢(shì)力的后臺(tái)老板英國(guó)終于忍耐不住了。它放棄了所謂“不干涉政策”,開(kāi)始走上前臺(tái)赤裸裸地干涉中國(guó)內(nèi)政。還在川、滇兩省的進(jìn)兵尚在準(zhǔn)備中時(shí)，6月23日英駐華公使朱爾典與袁世凱會(huì)談，就中國(guó)迫切需要的借款問(wèn)題提醒袁注意，如果川軍的進(jìn)兵超出一定范圍，英國(guó)政府就“不會(huì)對(duì)中國(guó)提供任何進(jìn)一步的援助”^[18],進(jìn)而聲稱(chēng)“西藏問(wèn)題總以日后和商易為歸結(jié)，倘現(xiàn)時(shí)用武力，或與友睦之辦法必有巨礙”^[19]。此后朱爾典在與袁世凱的幾次會(huì)談中，又重提中國(guó)不得派兵入藏，不得改西藏為行省，否則所有責(zé)任惟中國(guó)是問(wèn)^[20]。在這些威脅一時(shí)未見(jiàn)效，而藏軍在川、滇軍兵鋒之下不斷敗退的情況下，8月17日，英國(guó)方面正式向中國(guó)提交照會(huì)，聲明五點(diǎn)：一、英政府不允中國(guó)干涉西藏內(nèi)政；二、反對(duì)華官在藏擅奪行政權(quán)并不承認(rèn)中國(guó)視西藏與內(nèi)地各省平等；三、英國(guó)不欲允準(zhǔn)在西藏境內(nèi)存留無(wú)限華兵；四、以上各節(jié)先行立約，英方將承認(rèn)之意施于民國(guó)；五、暫時(shí)中藏經(jīng)過(guò)印度之交通應(yīng)視為斷絕^[21]。英國(guó)的照會(huì)完全無(wú)視國(guó)際法準(zhǔn)則，是對(duì)一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)政明目張膽的干涉。西藏本為中國(guó)領(lǐng)土，中國(guó)政府如何行事完全是自己的事，英國(guó)根本無(wú)權(quán)干涉，何況英國(guó)自己也在1906年的《中英續(xù)訂藏印條約》中，承認(rèn)不干涉西藏一切政治。英國(guó)此舉，是洞悉袁世凱政府迫切要求得到列強(qiáng)承認(rèn)和借款，不敢輕易與英決裂，才如此行事的。9月6日，朱爾典在與外交次長(zhǎng)顏惠慶的會(huì)談中，更進(jìn)一步威脅中國(guó)，如果中國(guó)政府不令川滇軍停止西進(jìn)，英國(guó)不僅不承認(rèn)中國(guó)政府，且將以實(shí)力助藏獨(dú)立^[22]。前此，袁世凱與朱爾典的會(huì)談中，袁已承諾中國(guó)并無(wú)將西藏改為行省之意^[23]。現(xiàn)在，面對(duì)英國(guó)的強(qiáng)硬態(tài)度，有求于列強(qiáng)的北京臨時(shí)政府終于改變了立場(chǎng)。8月30日，國(guó)務(wù)院致電尹昌衡，令其“切不可冒昧輕進(jìn)，致釀交涉，搖動(dòng)大局”^[24]。9月12日，又令尹昌衡，“該軍已到察木多之隊(duì)，務(wù)飭切勿過(guò)該處轄境”^[25]。同時(shí)，滇軍亦奉命暫緩進(jìn)軍。這樣，川、滇軍基本上停止于怒江一線。有人評(píng)論說(shuō)：“戰(zhàn)勝川軍者，非藏兵也，英使朱爾典也?！?sup>[26]
武力解決的方法既行不通，北京臨時(shí)政府只好退而求其次，改剿為撫，“冀以懷柔之手段，牢籠藏人”^[27],即通過(guò)和西藏地方當(dāng)權(quán)人物的直接交涉，求得西藏問(wèn)題的和平解決。1912年9月，內(nèi)閣總理趙秉鈞在參院秘密會(huì)議上說(shuō)明北京政府今后的對(duì)藏方針是，“不施行新制，悉依舊法”,“承認(rèn)達(dá)賴(lài)之歸藏，及復(fù)其封號(hào)”,保護(hù)英人在藏之生命財(cái)產(chǎn)^[28]。10月28日，袁世凱下令正式恢復(fù)因離藏出逃被清政府開(kāi)革的達(dá)賴(lài)封號(hào)，次年4月1日又加封班禪，并對(duì)聯(lián)豫等人及滋事官兵予以處分。蒙藏事務(wù)局著手?jǐn)M定《西藏待遇條例》,內(nèi)容大致同于《蒙古待遇條例》。北京政府任命的護(hù)理駐藏辦事長(zhǎng)官陸興祺和勸慰員楊芬也先后到達(dá)印度，準(zhǔn)備入藏與達(dá)賴(lài)交涉。1912年12月，袁世凱致電達(dá)賴(lài)，表示已令有關(guān)方面停戰(zhàn)，并希望達(dá)賴(lài)“亦轉(zhuǎn)飭屬下停戰(zhàn)”,“所有滋事以來(lái)漢番曲直及善后一切事宜，另派專(zhuān)員商辦”^[29]。
在北京臨時(shí)政府的努力下，西藏地方當(dāng)局一度有過(guò)和解的表示。1912年底，達(dá)賴(lài)先后通過(guò)鐘穎及袁世凱任命的新疆都督袁大化向北京政府提出五項(xiàng)條件^[30],同時(shí)還寫(xiě)信給蒙藏事務(wù)局總裁貢桑諾爾布，表示愿意“妥商”西藏事務(wù)。北京政府和達(dá)賴(lài)的接觸之所以未能最終導(dǎo)致和平解決西藏問(wèn)題，除了達(dá)賴(lài)本人左右搖擺，猶豫不決外^[31],更主要的在于英國(guó)的干涉和阻撓。自8月17日英國(guó)遞交照會(huì)后，英印當(dāng)局立即切斷了中藏間經(jīng)印度的交通(這是當(dāng)時(shí)進(jìn)藏的主要通道)。楊芬、陸興祺等人滯留印度，不能前進(jìn)。楊芬“迭電達(dá)賴(lài)及其噶布倫等”,“然所發(fā)函電皆為英人扣留，復(fù)密行雇人投遞兩次，亦為該處英人阻回”^[32]。后來(lái)還是通過(guò)達(dá)賴(lài)駐印交涉員札喜旺堆，楊芬才與達(dá)賴(lài)建立了間接聯(lián)系。對(duì)陸興祺出任護(hù)理駐藏辦事長(zhǎng)官，英國(guó)根本不予承認(rèn)，也不準(zhǔn)其與藏人通信，否則即要令其離印^[33]。和達(dá)賴(lài)的直接接觸都無(wú)法建立，協(xié)商解決西藏問(wèn)題就更談不上了。在英國(guó)的慫恿支持下，達(dá)賴(lài)于1912年底致電袁世凱，聲稱(chēng)漢官兵盡退，藏自相安^[34]。西藏當(dāng)局并作出決議：“若民國(guó)政府派兵來(lái)藏，藏人不能限止時(shí)，即請(qǐng)英人出面阻止，并以特別權(quán)利報(bào)酬英人?！?sup>[35]西藏親英分裂主義勢(shì)力自恃有英國(guó)為后盾，關(guān)閉了協(xié)商大門(mén)。武力和和平的路都走不通，北京政府于無(wú)可奈何中只得和英國(guó)交涉解決西藏問(wèn)題。
民國(guó)初年的所謂西藏問(wèn)題，很大程度上是英國(guó)政府有意制造出來(lái)的。而自問(wèn)題發(fā)生后，英國(guó)政府的中心政策，是要由中英雙方的交涉，規(guī)定西藏今后的政治地位。其目的是：“西藏雖然名義上仍可保留在中國(guó)宗主權(quán)下的自治邦的地位，但在實(shí)際上應(yīng)使它處于絕對(duì)依賴(lài)印度政府(實(shí)際上是英國(guó)政府——編者注)的地位，而且還應(yīng)該成立一個(gè)有效機(jī)構(gòu)，以便把中國(guó)和俄國(guó)都排擠出去?！?sup>[36]毫無(wú)疑問(wèn)，這將給英國(guó)帶來(lái)莫大的好處，可以由此分裂西藏，控制西藏，為大英帝國(guó)的殖民利益再添上一筆資本。沙俄在外蒙的擴(kuò)張及北京政府的軟弱態(tài)度，同時(shí)刺激著英國(guó)的侵略欲望。英印總督哈定在給本國(guó)政府的信中寫(xiě)道：“既然俄國(guó)對(duì)蒙古政府的支持并沒(méi)有隨之以反俄浪潮，那么我們也沒(méi)有理由猜想，英國(guó)反對(duì)把西藏劃入中國(guó)會(huì)導(dǎo)致反英浪潮。”^[37]1912年8月17日英國(guó)的照會(huì)，一方面是為了阻止川、滇軍隊(duì)的進(jìn)軍，更重要的是提出了中英就西藏問(wèn)題改訂新約的要求。只有這樣，才能使英國(guó)的侵略合法化。照會(huì)提出后，北京臨時(shí)政府雖已下令暫緩進(jìn)軍，但也不想和英國(guó)重訂新約，因?yàn)槠浣Y(jié)果是不言而喻的，所以它對(duì)英國(guó)照會(huì)一直采取拖延而不作答的態(tài)度。英國(guó)在幾次催促無(wú)效后，12月12日，英國(guó)外交大臣格雷授意朱爾典，如果不承認(rèn)民國(guó)政府尚未構(gòu)成對(duì)中國(guó)的足夠威脅，則可通知中國(guó)，除非它按照英國(guó)條件在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行談判，否則英政府將視1906年《中英條約》為無(wú)效，并將自由地與西藏直接談判，英國(guó)政府還準(zhǔn)備給西藏以實(shí)際支持，建立和維護(hù)西藏的獨(dú)立^[38]。兩天后，朱爾典在與外交次長(zhǎng)顏惠慶的會(huì)談中，兩次要求中國(guó)作出正式答復(fù)。他還進(jìn)一步暗示說(shuō)，這些條款是在中國(guó)于西藏尚有部分主權(quán)的基礎(chǔ)上提出的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中國(guó)現(xiàn)時(shí)所能期望獲得的最大權(quán)利^[39]。換句話(huà)說(shuō)就是，中國(guó)可以得到的英國(guó)方面的讓步不會(huì)超出條款以外的范圍。這些話(huà)中公開(kāi)和暗含的意義都不難理解，北京政府當(dāng)然不會(huì)不明白。
1912年12月23日，中國(guó)政府對(duì)英國(guó)照會(huì)逐條作出正式答復(fù)，聲明：一、中國(guó)對(duì)西藏?fù)碛腥珯?quán)，惟現(xiàn)時(shí)無(wú)意改西藏為行省，但亦不許其他一切外國(guó)干涉西藏之領(lǐng)土權(quán)及內(nèi)政；二、中國(guó)于西藏為履行條約，維持治安，必須駐有軍隊(duì)，但非無(wú)限制；三、中英已兩次訂立關(guān)于西藏之條約，今無(wú)改訂新約之必要；四、中國(guó)政府并無(wú)有意阻斷印藏交通之事，以后更當(dāng)加意保護(hù)；五、承認(rèn)中華民國(guó)不能與西藏問(wèn)題并為一談，深望英國(guó)先各國(guó)而承認(rèn)^[40]。這個(gè)答復(fù)在不改西藏為行省，不駐扎無(wú)限制軍隊(duì)等問(wèn)題上滿(mǎn)足了英國(guó)的要求，但答復(fù)仍然拒訂新約，又使英國(guó)“十分不滿(mǎn)意”,因?yàn)榫苡喰录s，實(shí)際上就是認(rèn)為舊約有效，從而也就確認(rèn)英國(guó)無(wú)權(quán)干涉西藏內(nèi)政。英國(guó)政府在對(duì)中國(guó)答復(fù)的答復(fù)中，無(wú)理認(rèn)為中國(guó)答復(fù)“無(wú)法討論”,英國(guó)政府只能以“上年八月十七日所備節(jié)略為根據(jù)，會(huì)商允洽之法”^[41]。朱爾典公然威脅外交總長(zhǎng)陸徵祥：“不訂約恐辦不到?！?sup>[42]此時(shí)，正值“善后大借款”前夕，為了不得罪英國(guó)人，北京政府終于1913年3月27日通知朱爾典稱(chēng)，中國(guó)準(zhǔn)備按照8月17日照會(huì)中所列條件與英國(guó)會(huì)商^[43]。經(jīng)過(guò)一年多的抵制、拖延、猶豫，北京政府最終還是只有屈服于英國(guó)的壓力。
中國(guó)方面同意英國(guó)要求后，在正式會(huì)談前，中英雙方曾就會(huì)談的方式、內(nèi)容有過(guò)幾次討論。在這些討論中，英國(guó)節(jié)外生枝，提出由西藏代表作為獨(dú)立方面與會(huì)。舉行中英藏三方會(huì)議的想法是英國(guó)駐華公使朱爾典于3月間首先向英國(guó)政府提出的，他認(rèn)為三方會(huì)談是達(dá)成協(xié)議的最好解決辦法，“即使談判失敗，也將使我們處于一個(gè)有利的地位，和西藏人進(jìn)行獨(dú)立于中國(guó)人之外的談判”^[44]。此后，英國(guó)政府將朱爾典的建議當(dāng)作一項(xiàng)政策執(zhí)行。在和中國(guó)方面討論會(huì)議方式時(shí)，英國(guó)堅(jiān)持要中英藏三方共同會(huì)商訂約，共同簽字。如同中國(guó)方面所指出的，此“不啻承認(rèn)西藏有主約之權(quán)，而等于自主之國(guó)”^[45]。中國(guó)方面為了滿(mǎn)足英方的要求，作了一點(diǎn)讓步，同意舉行三方會(huì)談，但為避免給人以西藏是一個(gè)獨(dú)立國(guó)家的印象，中國(guó)建議，西藏代表不稱(chēng)全權(quán)字樣，而是“稱(chēng)為掌權(quán)員，隨同商議”,或者由中英、中藏分別會(huì)談，分別簽約。此項(xiàng)建議遭英方拒絕，他們聲稱(chēng)，三方會(huì)議的辦法英國(guó)政府“勢(shì)在必行，必?zé)o更改之理”^[46]。8月25日，英國(guó)通知中國(guó)，無(wú)論中國(guó)代表與會(huì)與否，會(huì)議都將在10月6日開(kāi)始^[47]。中國(guó)方面在英帝的威脅下只能再次讓步，同意參加三方會(huì)議。值得注意的是，英國(guó)公使朱爾典在與陸徵祥的會(huì)談中提出，“鑒于四川之設(shè)西康省，其西部純系藏境，將來(lái)立約不能不規(guī)定藏境，明分川藏疆界”^[48]。這為其后西姆拉會(huì)議中的劃界問(wèn)題埋下了伏筆。
1913年10月6日，中英藏三方會(huì)議在印度西姆拉開(kāi)幕，10月13日開(kāi)始首次工作會(huì)議。會(huì)址選在印度，是英方的主意，目的在于就近控制會(huì)議進(jìn)程^[49]。英方代表是英印政府外交大臣麥克馬洪，另以原英駐華使館官員羅斯為中國(guó)事務(wù)顧問(wèn)，英駐錫金委員柏爾為西藏事務(wù)顧問(wèn)，西藏代表為親英集團(tuán)頭目、首席噶倫倫青夏札。還在會(huì)議開(kāi)始前三個(gè)月，柏爾就與夏札在江孜秘密勾結(jié)，“每日互商對(duì)付中國(guó)交涉辦法”^[50]。柏爾要夏札搜集各種檔案文獻(xiàn)資料，以此作為西藏“獨(dú)立”的“證據(jù)”^[51]。中國(guó)代表西藏宣撫使陳貽范、副宣撫使王海平10月5日方抵達(dá)西姆拉，在會(huì)議期間，“英人又禁止藏代表不與通信”,中國(guó)代表“一切舉動(dòng)，均派員陪侍，名為招待，實(shí)無(wú)異監(jiān)視”^[52]。西姆拉會(huì)議就是在這種英藏雙方“協(xié)而謀我”的氣氛中進(jìn)行的。
西姆拉會(huì)議開(kāi)始后，藏方首先提出六條草案，主要內(nèi)容包括：西藏獨(dú)立；西藏疆域要包括青海、理塘、巴塘、打箭爐等處；中國(guó)不得派員駐藏；英藏修改通商章程，中國(guó)不得過(guò)問(wèn)等^[53]。這些要求不僅要使西藏完全脫離中國(guó)，而且還就西藏疆域劃了一條囊括青海和四川西部大片土地的界線，其荒謬程度連英駐華公使朱爾典都無(wú)可為其辯解。朱爾典曾就此評(píng)論道：“沒(méi)有一個(gè)人能使我相信，打箭爐和巴塘不屬于中國(guó)人?！?sup>[54]藏方的要求遭到中國(guó)代表的強(qiáng)烈反對(duì)。11月1日，中國(guó)代表提出駁復(fù)條款七條，主要內(nèi)容是：西藏為中國(guó)領(lǐng)土之一部分；中國(guó)可派駐藏長(zhǎng)官及衛(wèi)隊(duì)二千六百人駐扎西藏；西藏于外交及軍政事宜均應(yīng)聽(tīng)命中國(guó)中央政府指示而后行；通商條款之修改應(yīng)由中英雙方商議；中藏邊界以當(dāng)拉嶺、江達(dá)等處劃分^[55]。次年1月，中、藏雙方各自提出正式意見(jiàn)書(shū)，內(nèi)容大略同前，請(qǐng)英方審查。本是侵略一方的英國(guó)，搖身一變成了中國(guó)內(nèi)部問(wèn)題的仲裁人。麥克馬洪主持會(huì)議，名為“調(diào)?！?實(shí)際處處干著有損中國(guó)主權(quán)的勾當(dāng)。
就在西姆拉會(huì)議進(jìn)行之中，1913年11月5日，關(guān)于外蒙問(wèn)題的《中俄聲明文件》發(fā)表。麥克馬洪立即從這個(gè)英國(guó)的侵略伙伴的行動(dòng)中得到“啟發(fā)”,便向英國(guó)政府建議，仿效沙俄辦法，將西藏一分為二，以此解決顯然將成為會(huì)議關(guān)鍵的西藏劃界問(wèn)題。英國(guó)政府于1914年1月6日認(rèn)可了這一建議^[56]。2月17日，麥克馬洪在就中、藏雙方的提案提出審查意見(jiàn)時(shí)，拋出了將西藏劃分為內(nèi)藏和外藏的計(jì)劃，其要點(diǎn)是：“承認(rèn)外西藏業(yè)已成立的自治權(quán)，而中國(guó)于內(nèi)西藏仍有若干權(quán)利。”這就是英國(guó)心目中“俾全藏可復(fù)返太平”的“合理的解決辦法”^[57]。3月11日，麥克馬洪正式交出英方調(diào)停約稿十一條，內(nèi)容包括：中國(guó)對(duì)西藏?fù)碛凶谥鳈?quán)并承認(rèn)外西藏有自治權(quán)，所有外藏內(nèi)政由拉薩政府掌理，中國(guó)不改西藏為行省，西藏不有代表于中國(guó)議院或類(lèi)似之團(tuán)體；中國(guó)于西藏不派軍隊(duì)，不駐文武官員，并不辦殖民之事；英藏議訂新通商章程，廢除1908年的中英通商章程；英國(guó)商務(wù)委員可于必要時(shí)隨時(shí)帶衛(wèi)隊(duì)前往拉薩等^[58]。約稿將青海的大部分及四川西部均劃入西藏界內(nèi)，其中再劃為內(nèi)藏與外藏，即使外藏亦包括青海及川邊的部分地區(qū)^[59]。這個(gè)“調(diào)停”約稿表面上使中國(guó)對(duì)西藏保留了某些權(quán)利，如可派代表駐藏等，但約稿的其他條文，又使這些權(quán)利的作用幾近于零。約稿只允許中國(guó)在西藏有衛(wèi)隊(duì)一百名，除了能起些駐藏代表的警衛(wèi)作用外，對(duì)控制藏局沒(méi)有任何影響。約稿的實(shí)際作用是讓西藏以自治之名，行獨(dú)立之實(shí)。而這種所謂“獨(dú)立”,無(wú)非是由英帝國(guó)主義控制，使西藏成為英國(guó)的殖民地，這從約稿中規(guī)定給予英國(guó)的種種特權(quán)中清楚地表現(xiàn)出來(lái)。
英國(guó)方面的“調(diào)?！奔s稿提出后，除了劃界以外的其余各條，北京政府鑒于外蒙的成例可循，沒(méi)有表示過(guò)多的異議，只提出西藏在中國(guó)議院不得有代表的條款不能接受，英藏通商章程須經(jīng)中國(guó)同意；惟對(duì)劃界一事，雖一再讓步，但堅(jiān)持不同意英方的主張。因此，西姆拉會(huì)議的爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)即在于西藏(包括內(nèi)外藏)界限的劃分問(wèn)題。中國(guó)方面最初主張以江達(dá)為川藏界，當(dāng)拉嶺為青藏界，這是前清時(shí)代趙爾豐經(jīng)營(yíng)川邊所達(dá)到的最遠(yuǎn)界。其后，為了和英國(guó)達(dá)成妥協(xié)，中國(guó)一讓再讓?zhuān)山_(dá)，而丹達(dá)，再到怒江，最后提出，當(dāng)拉嶺以北青海地方及巴塘、理塘等地仍歸中國(guó)完全治理，怒江以東及德格、瞻對(duì)、察木多、三十九族等地定為特別區(qū)域，不再添設(shè)郡縣，維持達(dá)賴(lài)?yán)锵蛴兄妫晕饔晌鞑刈灾?sup>[60]。中國(guó)對(duì)英國(guó)的要求可謂是曲意遷就，但英方仍固執(zhí)不讓。4月15日，麥克馬洪對(duì)英方約稿作了部分刪改，但實(shí)質(zhì)未變。麥?zhǔn)仙谐u沙俄故伎，另擬七款作為附約，包括承認(rèn)西藏為中國(guó)領(lǐng)土之一部分，企圖誘惑中國(guó)上鉤^[61]。4月27日，英方提出修正案，除在界務(wù)問(wèn)題上作了少許讓步外，文字基本照舊，僅在條約附圖上將白康普陀嶺、阿美馬頃嶺東北之地劃歸青海。英藏代表先行簽字后，英方威脅中國(guó)代表在此修正案上簽字，并聲稱(chēng)如“不于今日畫(huà)行，則約稿中之第二、第四兩款(即承認(rèn)中國(guó)對(duì)藏有宗主權(quán)及代表駐藏的條款——編者)全行刪去，即與西藏訂約，不再與貴員商議”^[62]。在此情況下，中國(guó)代表陳貽范被迫于約上草簽，但隨即聲明：“畫(huà)行與簽押，當(dāng)截然分為兩事，簽押一層，必須奉有訓(xùn)令而后可?！?sup>[63]
西藏問(wèn)題與外蒙問(wèn)題雖都是英、俄帝國(guó)主義挑起的，但兩者卻有一點(diǎn)重要不同。外蒙沒(méi)有駐扎中國(guó)軍隊(duì)，內(nèi)外環(huán)境又使進(jìn)兵不可能，北京政府于無(wú)可奈何中只有接受沙俄的擺布。而民初川、滇軍隊(duì)的西征，使中國(guó)在藏邊有了一塊根基，它雖不甚穩(wěn)固，但畢竟在中國(guó)手中，西姆拉會(huì)議中英方所劃的內(nèi)藏區(qū)域，相當(dāng)一部分尚駐有中國(guó)軍隊(duì)。即使有英國(guó)的支持，藏方一時(shí)也無(wú)力占領(lǐng)這些地方。中國(guó)無(wú)力改變西藏現(xiàn)狀是一回事，但要中國(guó)從自己的領(lǐng)土上撤出軍隊(duì)，拱手送人，則是北京政府于心不甘，于勢(shì)亦不敢的。這是北京政府在劃界問(wèn)題上不肯輕易讓步的原因所在。4月28日，中國(guó)政府接獲陳貽范草簽的報(bào)告后，立即去電聲明：“執(zhí)事受迫畫(huà)行，政府不能承認(rèn)，應(yīng)即聲明取消?！?sup>[64]29日又通知中國(guó)駐英公使劉玉麟：“陳使為勢(shì)所迫，以個(gè)人不正式之畫(huà)行，本政府不能承認(rèn)，仍希根據(jù)前電，向英政府交涉，請(qǐng)其電英員按照中政府業(yè)經(jīng)讓步辦法，接續(xù)磋議為要。”^[65]
1914年4月以后，西姆拉會(huì)議的日程表上再也沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)大的波瀾。英國(guó)唯一可做的事就是逼陳貽范在草約上正式簽字，同時(shí)在外交上與沙俄就條約中可能違反1907年英俄協(xié)約之處達(dá)成諒解。1914年6月25日，英駐華公使朱爾典照會(huì)中國(guó)政府，再一次公開(kāi)威脅中國(guó)“除非該協(xié)約于本月底前簽字，本政府將自由地單獨(dú)與西藏簽約。在此情況下，中國(guó)當(dāng)然將失去所有三方協(xié)約內(nèi)載的特權(quán)與利益，包括她的宗主權(quán)的承認(rèn)。駐藏大臣之返藏亦將無(wú)限期推遲。本政府并將盡其所能協(xié)助西藏抵抗中國(guó)侵略”。^[66]雖然中國(guó)在劃界問(wèn)題上又作了若干讓步，但出席會(huì)議的英國(guó)代表仍于7月2日通知中國(guó)代表將于次日簽約。英代表還重復(fù)了一遍以前的威脅。為了引誘中方簽約，英代表故作姿態(tài)，告訴陳貽范：“明日會(huì)議有圖兩份：一為舊圖，一將昆侖以北之境，劃歸中國(guó)……不再有內(nèi)藏之名，如中、英、藏三面簽押，則簽此新圖。如僅英、藏兩方簽押，則簽四月二十七日之圖?！?sup>[67]但陳貽范奉中國(guó)政府之命拒絕簽字。7月3日，英國(guó)代表只能與西藏代表私行簽訂了所謂《西姆拉條約》。陳貽范當(dāng)時(shí)即嚴(yán)正聲明：“凡英藏本日或他日所簽之約，或類(lèi)似之文件，中國(guó)政府一概不能承認(rèn)?！?sup>[68]7月6日，中國(guó)政府又向英駐華公使朱爾典，并通過(guò)中國(guó)駐英公使劉玉麟向英國(guó)政府聲明：“中國(guó)政府不能擅讓領(lǐng)土，致不能同意簽押，并不能承認(rèn)中國(guó)未經(jīng)承諾之英藏所簽之約或類(lèi)似之文牘?！?sup>[69]
《西姆拉條約》正文共十一條，除個(gè)別之處，基本上同于3月11日的英國(guó)“調(diào)停約稿”。條約另有交換文書(shū)七款及聲明一件。交換文書(shū)一方面承認(rèn)西藏為中國(guó)領(lǐng)土之一部分，達(dá)賴(lài)?yán)锏姆馓?hào)由中國(guó)政府加封，另一方面又規(guī)定，外藏官員由西藏政府任免，外藏不派代表出席中國(guó)國(guó)會(huì)及其類(lèi)似機(jī)關(guān)，從而實(shí)際上使西藏居于“獨(dú)立”地位。聲明一件則認(rèn)定：“只要中國(guó)拒絕在上述條約簽字，中國(guó)將被排除享受由于該條約所生的一切權(quán)利?！?sup>[70]《西姆拉條約》雖由英藏雙方簽署，但中國(guó)政府從來(lái)沒(méi)有承認(rèn)，因而這一條約完全是非法的，對(duì)中國(guó)沒(méi)有任何約束力。進(jìn)一步而言，當(dāng)時(shí)的西藏地方是中國(guó)的完全領(lǐng)土，西藏地方當(dāng)局受中國(guó)中央政府管轄，根本無(wú)權(quán)與外國(guó)私自訂約，這更說(shuō)明《西姆拉條約》沒(méi)有任何法律效力可言。它只能作為英國(guó)侵略中國(guó)、陰謀分裂中國(guó)領(lǐng)土的鐵證留于史冊(cè)。
西姆拉會(huì)議期間，英國(guó)代表麥克馬洪除了逼簽條約外，還進(jìn)行了其他一系列陰謀活動(dòng)。7月3日，英、藏還簽訂了新的通商章程十一條，其中包括英國(guó)可以在西藏全境租賃土地、興修建筑、自由貿(mào)易、架設(shè)電線、會(huì)同審判等條文^[71]。這個(gè)章程未經(jīng)中國(guó)政府認(rèn)可，其根據(jù)又是非法的《西姆拉條約》,因而同樣是沒(méi)有法律效力的。同年3月24、25日，麥克馬洪在德里和夏札兩人用秘密換文的方式劃定了西藏東南與印度的界線^[72]。它以英國(guó)阿波爾遠(yuǎn)征為基礎(chǔ)^[73],把西藏東南門(mén)隅、洛隅、察隅地區(qū)約九萬(wàn)余平方公里的土地劃入了印度。這就是所謂“麥克馬洪線”的由來(lái)。此事根本沒(méi)有在西姆拉會(huì)議上討論過(guò)，中國(guó)政府也不知道此事，當(dāng)然就更談不上承認(rèn)了。這是一條完全非法的無(wú)效的邊界線。
西姆拉會(huì)議由于中國(guó)政府拒絕在條約上簽字而就此收?qǐng)觥?月10日，英國(guó)外相格雷在議會(huì)演說(shuō)時(shí)，再次要求中國(guó)簽字，并威脅說(shuō)：“只要中國(guó)不這樣做……后果對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)一定是災(zāi)難性的?！?sup>[74]然而中國(guó)政府堅(jiān)持不簽約的立場(chǎng)，終于使英國(guó)無(wú)計(jì)可施。