日本政府向華北派遣重兵，強行侵占北平和天津后，一面繼續(xù)部署兵力，擴大對華北的侵略，同時又在上海點起戰(zhàn)火。這是它在侵華戰(zhàn)爭中的一個重大步驟。當時的上海，具有十分重要的戰(zhàn)略地位。從政治上看，滬寧地區(qū)是國民政府政治活動中心，上海是首都南京的一道屏障。從對外關(guān)系上看，上海租界林立，西方國家各種駐華機構(gòu)大都集中于此。從經(jīng)濟上看，上海又是中國最大的工商業(yè)城市和經(jīng)濟、金融中心，以及遠東聞名的貿(mào)易港口。日本把上海作為新的入侵目標，是其侵華戰(zhàn)爭進一步走向擴大的明顯標志。
日本侵略上海的“八一三”事變由日本海軍一手挑起，這是日本陸海軍聯(lián)合侵華的開始。日本的陸軍與海軍，雖由于利益不均而時常發(fā)生矛盾，但在對外侵略方面卻始終目標一致，互相配合。日本前外相重光葵曾指出：在對華侵略方面，“陸軍的態(tài)勢是北進，海軍的態(tài)勢是南進”,因此，進入30年代以后，“在北方由陸軍之手挑起事端的話，在上海一定由海軍之手挑起什么事來”^[1]。
1931年“九一八”事變?nèi)毡厩终贾袊鴸|北之后，陸軍把蘇聯(lián)作為假想敵人，大力擴軍備戰(zhàn)，軍費開支急遽膨脹；海軍不甘落后，從日本退出裁軍條約之后，開始大規(guī)模地建造軍艦，以同陸軍保持均勢。陸、海軍統(tǒng)帥部各有一套獨立的機構(gòu)，不受內(nèi)閣管轄，連海外派遣機關(guān)也不例外。他們每年制定一套對假想敵國的作戰(zhàn)計劃，經(jīng)天皇批準后即著手準備。早在1936年訂立下年度對華作戰(zhàn)計劃時，海軍即要求將“出兵上?！绷腥腙戃娪媱澲畠?nèi)，理由是，“在日華沖突的情況下，僅僅出兵華北是不充分的，在上海也必須出兵”^[2]。陸軍原先不同意這一意見，由于海軍的堅持以及考慮到對華侵略必須得到海軍的支持，于是答應(yīng)“在不得已的情況下，陸軍必須出兵”,并將兩個戰(zhàn)時編制的師團派往上海，以保護當?shù)厝毡緝S民^[3]。
盧溝橋事變發(fā)生后，日本海軍中央部分析了各種形勢，認為這次事件波及全中國的可能性很大，于是馬上采取對應(yīng)措施：首先命令在臺灣進行陸、海軍合作演習(xí)的第三艦隊終止演習(xí)，返回原來的警備地區(qū)；接著又向全國海軍部隊發(fā)出備戰(zhàn)電報；軍令部亦很快決定了“用兵方針”。該方針是為可能發(fā)生全面戰(zhàn)爭而準備的，其中指出：“鑒于在中國一旦發(fā)生局部事件常會波及到全國之實態(tài)，作為海軍，主要任務(wù)是預(yù)備在波及到全中國各地時，保護我們的權(quán)益和在華的僑民?！睘榇?，作出三項用兵準備：一、配備承擔保護運輸?shù)闹苯訁f(xié)助陸軍之兵力；二、配備預(yù)防青島方面事態(tài)惡化的兵力；三、配備在華中、華南事態(tài)惡化的兵力^[4]。在積極備戰(zhàn)的同時，7月11日，海軍軍令部和陸軍參謀本部經(jīng)過協(xié)商，簽訂了有關(guān)華北作戰(zhàn)的《陸海軍協(xié)定》和《陸海軍航空協(xié)定》。兩個協(xié)定雖為華北作戰(zhàn)而制定，但具體內(nèi)容包含了華中和華南方面。其中規(guī)定：“在不得已的情況下，保護在青島、上海附近的僑民”,“陸海軍協(xié)調(diào)作戰(zhàn)”。對于作戰(zhàn)任務(wù)之分擔與兵力配備，協(xié)定規(guī)定：對于華北作戰(zhàn)，由陸軍擔當，海軍在海上護送與配合；對華中與華南方面，主要由海軍擔任警戒，在情況惡化時為保護僑民，陸軍向青島及上海附近派兵，預(yù)定由國內(nèi)調(diào)派二個師團，陸海軍協(xié)同作戰(zhàn)。在航空方面，以陸軍為主力，消滅華北地區(qū)敵方航空勢力，必要時由海軍航空力量協(xié)助；華中、華南地區(qū)敵方航空勢力以海軍為主將其消滅，陸軍為自衛(wèi)而進行航空作戰(zhàn)^[5]。海軍方面主動與陸軍簽訂上述協(xié)定，主要是為在中國南方發(fā)動戰(zhàn)爭做準備。
控制上海，是日本海軍的既定目標。盧溝橋事變爆發(fā)后，它的注意力始終集中在上海。7月16日，駐上海的海軍第三艦隊司令長谷川清向海軍軍令部報告：“如果局限戰(zhàn)域，則有利于敵方兵力之集中，深恐將使我方作戰(zhàn)困難。……為制中國于死命，須以控制上海、南京為要著?！币蚨嵴堈谏虾７矫嬉舶l(fā)動戰(zhàn)爭^[6]。與此同時，他們開始尋找挑起事端的藉口。7月24日，駐屯上海的日本海軍陸戰(zhàn)隊突然宣稱，“隊員宮崎貞雄在四川路與狄思威路口被中國人帶走”,要求上海市政府及公共租界工部局調(diào)查，同時又派陸戰(zhàn)隊士兵在閘北一帶實施戒嚴。為防不測，中國駐守上海的保安隊也加強了戒備^[7]。雙方連續(xù)對峙了三天，上海的形勢驟然變得緊張起來。正當雙方?jīng)_突一觸即發(fā)之際，7月27日，中國船民在距上海300公里之遙的鎮(zhèn)江附近的長江里救起一名將要溺斃的外國人，后查明就是那個“被中國人帶走”的日本兵。據(jù)宮崎自述：“因為違反軍紀去娼寮游蕩，過后恐怕要受處罰，就潛登日本輪船溯江而上，途中投水自盡，未能死成。”^[8]失去繼續(xù)挑釁的藉口以后，日軍的氣焰才有所收斂。
當日本陸軍在平津地區(qū)部署完畢，準備發(fā)動全面攻擊時，日本海軍也要在上海動手了。7月27日，日本陸軍向海軍通報，決定向平津兩市發(fā)起攻擊，海軍軍令部次長嶋田立即表示：“今后陸海兩軍統(tǒng)帥部應(yīng)更密切地合作?！贝稳眨陉戃妳⒅\本部兼職的海軍軍令部高級參謀橫井忠雄大佐，向上司提出一項建議，認為這次出兵華北，轉(zhuǎn)變?yōu)閷θA全面戰(zhàn)爭的可能性很大，為消除日中邦交的癌癥，猛烈促使中國政府反省，必須下決心給予一次痛擊。“如果讓戰(zhàn)爭緩慢轉(zhuǎn)變，使戰(zhàn)局延長的話，會產(chǎn)生各種內(nèi)外困難，事態(tài)變得不容易收拾。因此，最好的辦法是盡力在短期內(nèi)使中國喪失戰(zhàn)斗意志，迅速結(jié)束戰(zhàn)爭”?！案鶕?jù)目前情況，單憑武力作戰(zhàn)要讓中國屈服，尚需要相當時日。最好的辦法是在行使武力的同時，造成中國的財政混亂”^[9]。橫井的意見，當時代表了海軍內(nèi)部多數(shù)人的意見。很清楚，他們是要盡早對中國的經(jīng)濟中心上海發(fā)動攻擊。
8月初，日本政府下令，將長江沿岸城市的日本僑民向上海撤退。8月6日，海軍又下令在上海的日僑全部撤退至日本租界。撤退在華僑民是日本有史以來第一次，這直接關(guān)系到日本海軍的面子。這次海軍主動采取這一措施，說明其內(nèi)部早有安排，這是即將要在上海采取軍事行動的一個信號。同一天，軍令部向海軍省提出：“為保護青島及上海僑民的生命財產(chǎn)，請內(nèi)閣盡快批準，立即派遣所需的陸軍兵力?！?sup>[10]
正當日本海軍中央部迫不及待要求向上海增派陸軍兵力之際，上海的日本海軍陸戰(zhàn)隊已開始向中國方面挑釁。8月9日，最后一批日僑撤退到上海，日本海軍的后顧之憂已告解除。當晚5時許，日本海軍陸戰(zhàn)隊西部派遣隊隊長大山勇夫與一等水兵齋藤駕駛汽車，強闖上海西郊的虹橋飛機場，并開槍打死一名勸阻的保安隊員。中國保安隊當即開槍還擊，將兩人擊斃。這就是“虹橋機場事件”。事發(fā)后，上海市政府于當晚通知日方，共同派員去現(xiàn)場勘驗，并由日方運回尸骸。對此事件，中國方面由上海市長俞鴻鈞通知日本駐滬總領(lǐng)事岡本季正，約定通過外交方式予以處理。但日本以“大山事件”為藉口，蓄意擴大事態(tài)。第三艦隊司令長谷川聲稱，所以發(fā)生事件，“是因為中國方面的戰(zhàn)備超出了必要的程度，要求首先立即撤退保安隊以及撤除停戰(zhàn)協(xié)定地區(qū)內(nèi)的軍事設(shè)施，并暫時保留提出正式的解決條件”^[11]。同時立即進行作戰(zhàn)部署，從長江到黃浦江排列戰(zhàn)艦30余艘，又從日本佐世保等地調(diào)來海軍陸戰(zhàn)隊士兵3000余人。岡本總領(lǐng)事亦向俞鴻鈞市長提出：“撤退保安隊”與“所有保安隊之防御工事應(yīng)拆除”二項為解決事件的先決條件。俞鴻鈞答復(fù)稱：中方“已自動令飭保安隊步哨之貼近日僑居住區(qū)域者一律離開”,但岡本繼而要求雙方派員決定保安隊撤退之距離。俞鴻鈞駁稱，上海系中國土地，“無所謂撤退，更無所謂距離”^[12]。自《淞滬停戰(zhàn)協(xié)定》簽訂以來，上海市內(nèi)已不駐扎中國的正規(guī)軍隊，僅有保安團、警察總隊等少數(shù)維持社會治安的武裝力量。為維持這個國際大都市的穩(wěn)定，當然不能再撤走治安人員而使上海處于無警察的狀態(tài)，所以俞鴻鈞拒絕了日方的無理要求。
日本海軍中央部接到有關(guān)報告，一面要求陸軍立即出兵上海，一面指示駐滬海軍繼續(xù)向中方提出要求事項。并特別提醒，在外交交涉時要謹慎從事，因為“事態(tài)之解決，終究只能依靠武力，然而陸軍派兵需要相當時日”,在陸軍派兵的情況下，必須在動員后的20天才能發(fā)動攻擊，所以目前要回避開戰(zhàn)^[13]。這樣，日本海軍開始演出上海版的盧溝橋事變。
8月10日，日本內(nèi)閣確認了就地保護上海僑民的方針，并批準了準備派遣陸軍部隊的提案。海軍內(nèi)部不像陸軍那樣有明顯的不同意見，因而對華強硬論就成為制定各種侵略方案的基礎(chǔ)。他們把處理這個事件提到與日本前途相關(guān)的高度，聳人聽聞地宣稱：如稍有遲緩，“失去對策機宜，就會使我國作為東亞安定勢力的地位有名無實，帝國的國威國權(quán)只能白白委之泥土”^[14]。翌日，海軍軍令部舉行首腦會議，確定了事件處理方針，認為“大山事件發(fā)生之原因，是由于上海附近保安隊軍事力量之增強”,“如果采取中國方面能夠容忍的溫和解決的話，必留下禍根，貽誤將來，維護上海僑民的權(quán)益，將越來越困難。限于不從上海全面退卻，在近期里再次行使我們的實力，必須促其反省的時機到來了”?！扒夷肯逻M行的外交交涉，前途遙遠，徒費時日，如不采取斷然措施，必后悔莫及”^[15]。在這些激進主張的推動下，海軍省部首腦經(jīng)過會商，認為目前已到派遣陸軍的時機，決定立即提交內(nèi)閣討論。
日本陸軍也支持出兵上海的提案。8月12日，陸軍參謀本部擬出派兵綱要，決定立即向上海派遣兩個師團，組成一個軍；8月15日開始動員。陸軍省軍事課又對上述綱要作了補充，要求立即召開臨時內(nèi)閣會議和軍事元老會議，從全局出發(fā)，確定處理事變的根本方針。同時要使陸、海兩軍不僅在戰(zhàn)役范圍內(nèi)協(xié)作，還必須站在處理事變的全局上互相配合。陸軍的支持，進一步助長了海軍的氣焰。應(yīng)米內(nèi)海相的請求，日本內(nèi)閣于當晚召開四相會議，通過了陸軍的派兵方案，決定交第二天上午的內(nèi)閣會議正式?jīng)Q定^[16]。陸海軍統(tǒng)帥部則連夜會商，研究出兵上海的具體問題。陸軍方面明確表示：“最初海軍是持援助陸軍大陸政策的態(tài)度，時至今日，陸軍也好，海軍也好，必須站在同一立場上考慮問題”;對中國之膺懲，必須用盡各種手段，包括“徹底轟炸城市，使用化學(xué)武器”;為能夠自由運用上述各種手段，需要正式宣戰(zhàn)^[17]。在日本軍政最高當局層面，充斥著軍國主義的囂張狂妄。
實際上，日本陸軍對侵略上海也早有準備，他們事先派遣間諜刺探上海與南京等地的軍事、經(jīng)濟情報，編撰了《上海及南京附近軍用地志概要》、《上海市資源調(diào)查》等資料，在此基礎(chǔ)上，制訂了侵略上海的作戰(zhàn)預(yù)案。其方針是：“以一個精銳的兵團在瀏河鎮(zhèn)一帶登陸，派主力在吳淞方面登陸，擊破阻擊之敵后，占領(lǐng)上海及該地北方的重要陣線?！本唧w要點是：主力在瀏河、吳淞登陸，殲滅上海周圍之敵，并希望得到海軍陸戰(zhàn)隊的掩護；如有需要，攻擊黃浦江上游，切斷滬杭鐵路；擊破正面敵人后，占領(lǐng)上海及其北側(cè)重要陣地，掩護租界；以一部兵力在租界內(nèi)登陸，增援海軍陸戰(zhàn)隊。登陸后，迅速占領(lǐng)上海附近的機場，并加以擴充^[18]。這些方案，在日本陸軍決定出兵上海后，被參謀本部列為必讀的參考資料。
日本內(nèi)閣四相會議的派兵決定以及陸軍全力支持的消息，以最快的速度傳到了上海，正同中國保安隊緊張對峙的日本海軍陸戰(zhàn)隊頓時感到有了依靠，于是不待陸軍援兵到達，即于13日上午向中國軍隊挑釁，制造了1932年“一二八”事變以來的第二次上海事變。
與此同時，日本內(nèi)閣會議正式就派兵問題作出了決定，會后由內(nèi)閣官房長官以談話形式發(fā)表一項聲明，宣稱：“今日內(nèi)閣會議就適應(yīng)一旦有所變化的當前緊急事態(tài)采取之措施，進行了種種協(xié)商。該方面形勢之惡化，責(zé)任完全在于中國方面。在此情況下，政府為在該方面使中國方面放棄挑戰(zhàn)態(tài)度、防止事態(tài)進一步惡化，除對中國政府進行嚴厲交涉外，已對保護僑民問題采取萬全措施?！?sup>[19]次日，日本海軍陸戰(zhàn)隊繼續(xù)在上海市區(qū)同中國駐軍展開激烈戰(zhàn)斗，中日雙方都出動飛機協(xié)助攻擊。中國空軍轟炸了侵入黃浦江的日本軍艦。日本海軍航空部隊的飛機則分別從“加賀”號航空母艦以及長崎、臺北基地出發(fā)，轟炸了南京、南昌、杭州、廣德等中國空軍的機場。當天下午，日本海軍發(fā)表聲明，稱“此前帝國海軍曾一忍再忍，今則不得不采取必要而有效的一切手段”。當天傍晚，又向在上海的第三艦隊下令：“除原任務(wù)外，要與派遣軍協(xié)同，確保必要地區(qū)，消滅該方面的敵陸軍及在華中的敵航空兵力；同時要控制必要的海面，必要時應(yīng)擊滅敵艦艇?！?sup>[20]
8月14日晚上，日本政府再次召開臨時內(nèi)閣會議，審議由陸軍提出的表示政府決心的聲明草案。閣員們因不了解軍隊的意圖，提出了各種意見。陸軍大臣杉山元代表軍方作了回答。對于已決定向上海派兵，最后如不需要時該怎么辦的提問，杉山回答：“在目前危急的情況下，不作那樣的考慮。如果不需要援兵，希望轉(zhuǎn)用到華北，華北是決不會安定的?！睂τ趹?zhàn)爭繼續(xù)擴大，是否算全面戰(zhàn)爭，戰(zhàn)爭的目的何在，是否要推翻南京政府，是否要改變事變名稱等重大問題，杉山雖表示繼續(xù)堅持不擴大方針，但已作了明確的暗示：“把戰(zhàn)爭目的定為改變南京政府(原注：打倒南京政府之意)是個重大問題。沒有考慮事變向全面戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)化。尤其是把作戰(zhàn)目標定在什么地方，這是統(tǒng)帥上的問題”;“對于更改事變的稱呼，必須意見一致”^[21]。其意思十分明顯，軍方對于推翻中國政府之事，正在考慮之中，只要內(nèi)閣的意見一致，馬上可以成為政府的決策。
第二天，日本政府為表明出兵上海的態(tài)度，發(fā)表了《帝國政府聲明》。值得注意的是，這份《聲明》除開顛倒近幾年中日關(guān)系的事實，重彈盧溝橋事變以來各項聲明中的老調(diào)之外，明確宣稱，這次采取斷然措施，“膺懲中國軍之暴戾，促使南京政府反省”之目的，是“根絕在中國的抗日排外活動，鏟除如發(fā)生今次事變那樣不祥事件之根源，并舉日、滿、華三國融和提攜之實”^[22]。盧溝橋事變剛發(fā)生時，日本政府在7月11日的聲明宣稱：“希望由于中國方面的迅速反省，而使事態(tài)圓滿解決”^[23]。至7月27日，仍在聲明中宣稱：“切望今天依然由于中國的反省，把局面限定在最小的范圍內(nèi)，看到迅速地、圓滿地解決”^[24]。那兩次聲明都沒有放棄“不擴大”,“現(xiàn)地解決”之口號。而這次《聲明》只字不提“不擴大”,并把全面地從根本上調(diào)整兩國關(guān)系作為出兵上海的基本目標。這表明，日本政府把戰(zhàn)火延燒到上海之后，實際上已放棄不擴大方針，走上了全面侵華的道路。
正當南京國民政府抓緊部署全面抗戰(zhàn)之際，上海日軍于8月13日向中國駐軍發(fā)起了攻擊。蔣介石于當天深夜向淞滬警備司令官張治中下達發(fā)動總攻擊的命令，要求“對倭寇兵營與其司令部之攻擊，及其建筑物之破壞與進攻路線，障礙之掃除，巷戰(zhàn)之準備，皆須詳加研討”^[25]。次日即8月14日上午，國防最高會議在南京霞谷寺抗敵及革命陣亡將士墓堂前舉行了首次全體會議，軍政部長何應(yīng)欽、海軍部長陳紹寬報告了戰(zhàn)事情形，會議作出如下決定：“外侮雖告急迫，政府仍應(yīng)在首都不必遷移”;“此次對日抗戰(zhàn)，不采宣戰(zhàn)絕交等方式，并由外交部斟酌情形，向國聯(lián)提請予侵略者以經(jīng)濟制裁”^[26]。同日，國民政府發(fā)表了《自衛(wèi)抗戰(zhàn)聲明書》。《聲明書》一開頭即表明：“中國為日本無止境之侵略所逼迫，茲已不得不實行自衛(wèi)，抵抗暴力。”接著，歷數(shù)日本的侵略事實，中國政府為和平所作之種種努力。在揭露日本言行不一、橫生釁端，一再擴大戰(zhàn)域，妄圖“實施其傳統(tǒng)侵略政策整個之計劃”的陰謀之后，向全世界宣告：“中國今日鄭重聲明，中國之領(lǐng)土主權(quán)，已橫受日本之侵略；國聯(lián)盟約，九國公約，非戰(zhàn)公約，已為日本所破壞無余。此等條約，其最大目的，在維持正義與和平。中國以責(zé)任所在，自應(yīng)盡其能力，以維護其領(lǐng)土主權(quán)及維護上述各種條約之尊嚴。中國決不放棄領(lǐng)土之任何部分，遇有侵略，惟有實行天賦之自衛(wèi)權(quán)以應(yīng)之。日本茍非對于中國懷有野心，實行領(lǐng)土之侵略，則當對于兩國國交謀合理之解決，同時制止其在華一切武力侵略之行動；如是則中國仍當本其和平素志，以挽救東亞與世界之危局。要之，吾人此次非僅為中國，實為世界而奮斗；非僅為領(lǐng)土與主權(quán)，實為公法與正義而奮斗。”^[27]這份聲明雖然沒有明言“宣戰(zhàn)”,但卻是7月中旬蔣介石在廬山談話會上發(fā)表對盧溝橋事變的基本立場以來，國民政府對于實施抗戰(zhàn)最清楚的昭示，有著重大的歷史意義。此后，中國出現(xiàn)了全面抗戰(zhàn)的局面。
為了承擔起領(lǐng)導(dǎo)抗戰(zhàn)的重任，謀求戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)之密切配合，國民政府于8月20日設(shè)立大本營，以作為對日作戰(zhàn)之最高統(tǒng)帥部。蔣介石以大元帥的身份于當天連續(xù)發(fā)出多項訓(xùn)令，頒布戰(zhàn)爭指導(dǎo)、作戰(zhàn)指導(dǎo)計劃等方案，開始指導(dǎo)全國的抗戰(zhàn)。其中的《國軍戰(zhàn)爭指導(dǎo)方案》是一個總體指導(dǎo)綱要，該方案第一條首先明確了大元帥的職權(quán)：“大元帥受全體國民與全黨同志之付托，統(tǒng)率海陸空軍，及指導(dǎo)全民，為求我中華民族之永久生存，及國家主權(quán)之領(lǐng)土完整，對于侵犯我主權(quán)領(lǐng)土，與企圖毀滅我民族生存之敵國倭寇，決以武力解決之?！?sup>[28]同時擬定了大本營組織系統(tǒng)表：大本營設(shè)參謀總長、副參謀長各一員。參謀總長指揮大本營各部，輔助大元帥策劃全局；副參謀總長襄助參謀總長指揮幕僚，達成全任務(wù)。大本營內(nèi)設(shè)立總機要室及第一至第六部，分別執(zhí)掌軍令、政略、財政金融、經(jīng)濟、宣傳、訓(xùn)練等六方面事務(wù)，另外還有后方勤務(wù)部、管理部及訓(xùn)練總監(jiān)部等機構(gòu)^[29]。
8月27日，國民黨中常會決議公布大本營組織條例，由軍事委員會委員長行使海、陸、空軍最高統(tǒng)帥權(quán)，并授權(quán)委員長對于黨政統(tǒng)一指揮；決議當常務(wù)委員會不能按期舉行會議時，應(yīng)提會之案件，由常務(wù)委員三人先行批行，報告常會追認。中央政治委員會應(yīng)提會各案，先由政治委員會主席批行，再報告政治委員會追認^[30]。起初，還曾考慮在大本營之下設(shè)六個部(分司作戰(zhàn)、政略、財政金融、經(jīng)濟、宣傳、國民指導(dǎo))^[31]。據(jù)蔣介石日記，在8月下旬已經(jīng)進一步討論了大本營組織要領(lǐng)及其發(fā)布和地點，“如遷都則應(yīng)在重慶，大本營則在洛陽，行政院則在衡陽”^[32]。
大本營為在作戰(zhàn)指揮上的方便，根據(jù)戰(zhàn)略需要設(shè)置戰(zhàn)區(qū)司令長官部。司令長官部直屬大本營，司令長官承大元帥之命，統(tǒng)轄戰(zhàn)區(qū)內(nèi)一切軍事、政治、黨務(wù)事宜。戰(zhàn)區(qū)司令長官部的組織系統(tǒng)由大本營統(tǒng)一確定：在司令長官和副司令長官之下，設(shè)參謀長、政治部、軍法執(zhí)行部及軍政部軍需處^[33]。因每個戰(zhàn)區(qū)所轄部隊較多，所以在司令長官部之下，又設(shè)數(shù)量不等的集團軍總司令部，總司令承司令長官之命，僅負作戰(zhàn)指揮之職。集團軍總司令部設(shè)正副總司令及參謀長，下轄軍二至五個，獨立師一至三個^[34]。
根據(jù)中日兩國的軍事態(tài)勢，大本營隨即頒布《國軍作戰(zhàn)指導(dǎo)計劃》,根據(jù)作戰(zhàn)地域設(shè)立五個戰(zhàn)區(qū)：第一戰(zhàn)區(qū)轄河北及山東北部地區(qū)，由大元帥蔣介石兼任司令長官；第二戰(zhàn)區(qū)轄晉察綏地區(qū)，司令長官為閻錫山；第三戰(zhàn)區(qū)轄蘇南(長江以南)及浙江，司令長官為馮玉祥，顧祝同任副司令長官；第四戰(zhàn)區(qū)轄閩、粵兩省，司令長官為何應(yīng)欽，余漢謀任副司令長官；第五戰(zhàn)區(qū)轄蘇北(長江以北)及山東，司令長官由大元帥蔣介石兼任，韓復(fù)榘任副司令長官。在五個戰(zhàn)區(qū)之外的地區(qū)，再設(shè)立四個預(yù)備軍。第一預(yù)備軍由李宗仁、白崇禧任正副司令長官；第二預(yù)備軍由劉湘、鄧錫侯任正副司令長官；第三預(yù)備軍由龍云、薛岳任正副司令長官；第四預(yù)備軍由何成濬、徐源泉任正副司令長官。至于海軍和空軍各部隊，則分別歸海空軍總司令部管轄，以協(xié)助陸軍作戰(zhàn)。?？哲娍偹玖钜嘀睂俅笤獛浿笓]。當天任命陳紹寬為海軍司令；空軍司令由大元帥蔣介石兼任，另任命周至柔為前敵總指揮^[35]。
大本營在劃分作戰(zhàn)地域、設(shè)置組織系統(tǒng)的時候，同時也給各部隊下達了作戰(zhàn)任務(wù)。直接與華北日軍對峙的第一戰(zhàn)區(qū)，“應(yīng)即派有力之一部(約兩軍),近迫當面之敵，實行柔性之攻擊，同時抽調(diào)在平漢路北端部隊(機動性大而富于游擊戰(zhàn)之經(jīng)驗者)約三師，歸第二戰(zhàn)區(qū)長官指揮，向懷來、萬全之線以北轉(zhuǎn)進”。第二戰(zhàn)區(qū)“為華北惟一之屏障，務(wù)須永久固守，以為國軍爾后進出之軸心”。第三戰(zhàn)區(qū)“對于侵入淞滬之敵，應(yīng)迅速將其掃蕩，以確保京滬政治經(jīng)濟重心”。第四戰(zhàn)區(qū)，“對敵海陸軍之騷亂，完全戰(zhàn)備”。第五戰(zhàn)區(qū)，主要為應(yīng)付日軍強行登陸作戰(zhàn)，根本打破日軍登陸之企圖。各預(yù)備軍“除命令所示者外，各依指定之地區(qū)，迅速集中完畢后，根據(jù)各戰(zhàn)區(qū)前方會戰(zhàn)之經(jīng)驗，各自實施(必要時可與中央各軍事學(xué)校連絡(luò))適當戰(zhàn)時之教育，并保有隨時應(yīng)命之機動性”。海軍在參與淞滬會戰(zhàn)的同時，“以閉塞吳淞口，擊滅在吳淞口以內(nèi)之敵艦，并絕對防止其通過江陰以西為主”?？哲姟皯?yīng)集中主力，協(xié)同陸軍先殲滅淞滬之敵(以敵艦及炮兵為主要目標),爾后任務(wù)另規(guī)定”。其他直屬各部隊，任務(wù)與預(yù)備軍相同^[36]。從以上安排來看，國民政府已決定動員全國的軍隊和其他各方面的力量，以投入這場正義的民族自衛(wèi)戰(zhàn)爭。
但是很快國民黨最高決策者意識到，在軍事委員會之外另設(shè)實體性的戰(zhàn)時軍事最高指揮機構(gòu)并無其必要，最可行的便是“以軍委會代大本營” ^[37]。于是，在9月1日的國防最高會議上，蔣介石在報告中提出，此前對大本營的組織過重形式，且現(xiàn)時仍以在表面上避免戰(zhàn)爭之名為宜，因之決定暫時擱置把大本營實體化，而是把軍事委員會適當改組，將擬設(shè)置各部置于軍事委員會之內(nèi)^[38]。旋即明確軍事委員會設(shè)八部及負責(zé)人：黃紹竑(作戰(zhàn))、朱紹良(管理)、俞飛鵬(后方勤務(wù))、熊式輝(政略)、吳鼎昌(經(jīng)濟)、陳公博(宣傳)、陳立夫(國民指導(dǎo))、翁文灝(國防工業(yè)),以及張群(秘書長)^[39]。此后一直到抗戰(zhàn)結(jié)束，軍事委員會發(fā)揮了國民黨戰(zhàn)時最高軍事統(tǒng)帥機構(gòu)的作用。