關(guān)于中國(guó)行政制度，似乎應(yīng)該從秦朝開始，因?yàn)樗^地方行政制度，一定要有一個(gè)統(tǒng)一的局面，才能夠建立，既然在秦朝以前沒有形成統(tǒng)一的局面，也就沒有樹立正式地方行政制度的可能。但是根據(jù)中國(guó)古文獻(xiàn)記載，在秦朝以前也有所謂地方制度。這種制度就包括州的劃分。至于州的劃分，在《禹貢》上是“冀州，濟(jì)、河惟兗州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮海惟揚(yáng)州，荊及衡陽惟荊州，荊、河惟豫州，華陽、黑水惟梁州、黑水、西河惟雍州；“在《爾雅·釋地》上是“兩河間曰冀州，河南曰豫州，河西曰雍州，漢南曰荊州，江南曰揚(yáng)州，濟(jì)、河間曰兗州，濟(jì)東曰徐州，燕曰幽州，齊曰營(yíng)州；”在《周禮》上是“東南曰揚(yáng)州，正南曰荊州，河南曰豫州，正東曰青州，河?xùn)|曰兗州，正西曰雍州，東北曰幽州，河內(nèi)曰冀州，正北曰并州?！边€有《史記帝王本紀(jì)集解》引馬融的話說：“禹平水土，置九州。舜以冀州之北過大，分置并州，燕、齊遼遠(yuǎn)，分燕置幽州，分齊置營(yíng)州；于是為十二州”,在九州之后也?！庇忠嵭脑捳f：“舜以青州越海而外齊為營(yíng)州，南北太遠(yuǎn)，分衛(wèi)為并州，燕以北為幽州；新置之州并舊為十二州，更為之定界?！边@就是所謂的“九州”、“十二州之說。但是九州、十二州之說都不足以為信，因?yàn)橹袊?guó)上古時(shí)候的疆域只在黃河中部，河北、山西的北部是北狄，陜西的大部分是西戎，黃河下游是東夷，直到周宣王時(shí)候，長(zhǎng)江流域的中部還是荊蠻、南蠻，淮河流域還是淮夷、徐夷，在這種情形下，九州和十二州的劃分是不可能的。另外，土地劃分的整齊標(biāo)準(zhǔn)還需要測(cè)量學(xué)、經(jīng)緯度，而測(cè)量學(xué)、經(jīng)緯度是近世的產(chǎn)物。所以九州、十二州之說，全是后人所附會(huì)。九州、十二州之說既然不足信，則《周禮》上所說“王制，凡四海之內(nèi)九州，州方千里。州建百里之國(guó)三十，七十里之國(guó)六十，五十里之國(guó)百有二十，凡二百一十國(guó)，名山大澤不以封，其余以為附庸間田。八州、州二百一十國(guó)。天子之縣內(nèi)方百里之國(guó)九，七十里之國(guó)二十有一，五十里之國(guó)六十有三，凡九十三國(guó)；名山大澤不以盼，其余以祿士，以為間田。凡九州，千七百七十三國(guó)；天子之元士，諸侯之附庸不與。”便更加不足信了。因?yàn)榧词褂兄?，而各州面積大小不一，其間土著國(guó)家，原有多少，也不相等，在這種情況下，要將每州定為二百一十國(guó)，很顯然是后人所附會(huì)的了?？傊?，九州，十二州之說，都是后代儒家學(xué)者拘泥于封建制度的成見，才有這樣整齊劃一的區(qū)分。