民國成立后，由于鄉(xiāng)村面積廣大，警力不足，地方治安全靠民團、鄉(xiāng)團等地方武裝維持。但多無統(tǒng)一名稱與編制，各行其是，妨礙政令的推行。南京國民政府建立后，蔣介石為鞏固其統(tǒng)治，重視加強對地方武裝的控制。1928年5月間還在二次北伐期間，蔣介石連續(xù)致電南京政府內(nèi)政部、浙江和安徽省政府，要求迅速在各縣“編練民團”^[1]。1929年7月，南京政府公布了《縣保衛(wèi)團法》,規(guī)定：“凡各縣原有之鄉(xiāng)團，及其他一切自衛(wèi)組織，均應(yīng)依本法之規(guī)定，改組為保衛(wèi)團。”“各縣保衛(wèi)團之組制，每閭為一牌，以閭長為牌長；每鄉(xiāng)或鎮(zhèn)為一甲，以鄉(xiāng)長或鎮(zhèn)長為甲長；每區(qū)為一區(qū)團，以區(qū)長為區(qū)團長；縣為總團，以縣長為總團長?！薄胺捕畾q以上，四十歲以下之男子，均有入保衛(wèi)團受訓(xùn)練之義務(wù)?！?sup>[2]但此法實施結(jié)果卻使保衛(wèi)團為地方豪紳所把持，魚肉鄉(xiāng)民，為所欲為，民怨沸騰。蔣介石也認為：“查向日各地方之民團，雖極為發(fā)達，而其腐敗情形，與弊害之大，亦不堪殫述。一縣之內(nèi)，各區(qū)各鄉(xiāng)，自為主宰，甚至一村一姓，均據(jù)為私有，十九皆為土劣豪猾所把持操縱，形成零碎分割之狀態(tài)，編制參差，槍械窳敝，勒收捐稅，斂財中飽，實際毫無力量，動輒聞警先逃。鄰縣鄰鄉(xiāng)之匪警，尤視為秦越，不相救助，絕對不能保護地方。而平時則官吏被脅持，民眾受其壓迫，不惟無益，適成禍胎。”^[3]為此，1933年1月，豫鄂皖剿匪總司令部公布了《剿匪區(qū)內(nèi)各省民團整理條例》,訓(xùn)令各省執(zhí)行。從此國民政府除統(tǒng)率正規(guī)軍外，還加強了地方武裝力量，統(tǒng)一建立省以下的地方保安機構(gòu)和保安團隊。
《條例》針對已往各地民團原有的弊端，詳立體制，加以整頓。首先，改正名稱，規(guī)定凡各縣武裝民團，一律改稱各縣保安隊；凡武裝不健全的民團，及無武裝之壯丁，在紅軍未到過的縣，一律稱為壯丁隊，凡紅軍到過之各縣，一律稱為“鏟共義勇隊”。其次，劃一編制，各縣保安團以中隊為單位，每一中隊總計官兵為117人，以上設(shè)保安總隊、保安大隊，各分甲、乙兩種。甲種保安總隊轄九個中隊以上，乙種保安總隊轄六至九個中隊；甲種保安大隊轄四至六個中隊，乙種保安大隊轄二至四個中隊。省以下保安隊按下列系統(tǒng)管轄或指揮：省保安處長——各區(qū)行政督察專員兼區(qū)保安司令——各縣縣長、保安總(副)隊長、保安大(副)隊長——中隊(副)長。《條例》還規(guī)定，“保安隊各負本縣清剿匪共，維持治安之責(zé)任。但遇鄰縣聯(lián)防會剿時，應(yīng)受區(qū)保安司令之指揮。遇大軍駐在本區(qū)或本縣作戰(zhàn)時，應(yīng)隨同區(qū)保安司令共受駐軍高級將領(lǐng)之指揮，不分畛域，盡力協(xié)助。遇有必要時，區(qū)保安司令并得將甲乙兩縣之保安隊互調(diào)駐防”。為此，各縣保安隊必須進行軍事與政治訓(xùn)練。軍事訓(xùn)練分為術(shù)科與學(xué)科兩種，內(nèi)容包括戰(zhàn)斗教練、警戒勤務(wù)及封鎖綱要、陸軍刑法摘要、連坐法等。政治訓(xùn)練內(nèi)容包括三民主義問答、黨國組織大要、保甲條例摘要，公民常識(國民對于國家社會的責(zé)任及其應(yīng)盡的義務(wù))、精神講話(禮義廉恥、忠孝仁愛、信義和平及衣食住行應(yīng)守的規(guī)則等項)等。
《條例》又規(guī)定“鏟共義勇隊或壯丁隊”“概由十八歲以上四十五歲以下之男子編成”。一保編為一小隊，一鄉(xiāng)或鎮(zhèn)有二保以上者合編為一聯(lián)隊，一區(qū)合編成一區(qū)隊，一縣合編成一總隊。其官長隊兵，“概為無給職”,但因救災(zāi)、御匪、修路不能回家膳宿時，由保甲經(jīng)費酌予必要的給養(yǎng)^[4]。
規(guī)定“鏟共義勇隊”或壯丁隊的任務(wù)是：“一、編成巡察隊，專任巡邏、放哨、偵查、搜捕及一切警戒事項；二、編成通信隊，專任聯(lián)絡(luò)、報信、轉(zhuǎn)遞公文及一切通報事項；三、編成守護隊，專任防御工事、電桿、橋梁及一切交通設(shè)備之守護事項；四、編成運輸隊，專任軍實軍糧之分站運輸及其他一切協(xié)助事項；五、編成工程隊，專任防匪碉樓、堡塞或其他工事之設(shè)備暨過境公路干線或本地方應(yīng)備支線之修筑、繕補事項；六、編成消防隊，專任水、火、風(fēng)災(zāi)之警戒及救護、搶險事項。”^[5]
以上各項任務(wù)，通常由省保安處派定專員指導(dǎo)各縣組織訓(xùn)練班，分赴各區(qū)就地訓(xùn)練或調(diào)集各級隊長、隊副輪流訓(xùn)練。具體訓(xùn)練時間，由各省保安處規(guī)定。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各保還要將隊員、隊丁名額及各種機械種類數(shù)目造具清冊，由區(qū)報縣，由縣報省保安處。
以上隊員、隊丁的行動還要按照保甲戶口條例的規(guī)定，實行“聯(lián)保連坐切結(jié)”,彼此要“互相勸勉監(jiān)視，絕無通匪或縱匪情事，如有違犯者”,共“負連坐切結(jié)之責(zé)”。
1934年6月1日，蔣介石在南昌主持召開蘇、浙、閩、鄂、豫、皖、贛、湘八省保安會議，討論保安團組織、軍事訓(xùn)練及保甲組織等事項。當(dāng)時，上述八省的“民團”已擴大到1700萬人。會議決定訓(xùn)令各省切實訓(xùn)練保安團警，統(tǒng)一名稱，劃定管轄區(qū)，統(tǒng)一經(jīng)費，整頓訓(xùn)練，并制定了《各省保安制度改進大綱》,以使保安隊能“執(zhí)行憲兵、警察職務(wù)以保衛(wèi)地方之安寧，并普及國民教育與確立憲兵制度之基礎(chǔ)”^[6]。大綱規(guī)定，“省設(shè)全省保安司令，由軍事委員會委員長呈請國民政府任命各省政府主席兼充。在省政府中特設(shè)保安處，秉承全省保安司令之命，掌理全省保安事宜”^[7]。至此，保安團隊的統(tǒng)率體制更加健全?？偟脑瓌t是：“各省保安團隊以達到國家管理為最終目的。其進行步驟，應(yīng)首先統(tǒng)一于縣，進而統(tǒng)一于區(qū)，再進而統(tǒng)一于省”^[8],逐步形成保安團隊由國家管理，地方使用，在省內(nèi)劃定若干團管區(qū)，輪訓(xùn)壯丁，以便由小規(guī)模的抽丁制過渡到大規(guī)模的征兵制。該大綱還提出整齊訓(xùn)練。這也就是要逐漸達到“寓兵于團”、“寓教于軍”、“寓管于衛(wèi)”的目的。
1934年7月29日，蔣介石制訂《改善保安團隊大綱》,函送國民黨中政會、行政院備案。大綱計七章三十一條，要旨為統(tǒng)一名稱，訓(xùn)練劃一，統(tǒng)一經(jīng)費等，令蘇、浙、閩、豫、鄂、皖、湘、贛、陜、甘等省切實遵行。至1935年多數(shù)省的保安團隊整編完畢或正在進行。據(jù)上述各省呈報，當(dāng)時已改編的保安團隊情況如下：
江蘇?。阂延斜０矆F四團，共十二個大隊，五十八個中隊。各縣保安大隊，計十四個，共一百六十一個中隊，另有實業(yè)大隊四個，共十三個中隊。
福建?。河惺俦０矆F八個，共轄二十個大隊，七十六個中隊；又四個獨立大隊，共十七個中隊。區(qū)屬二個保安團，共轄七個大隊，十九個中隊；又四個獨立大隊，共轄十二中隊。縣屬四十三個大隊，共轄八十二中隊；又十三個獨立中隊，另收編民軍二團，轄十六個大隊，又十三個獨立大隊，十三個獨立中隊。
河南?。河惺俦０矆F四團，附無線電臺，又保安團十一團，還有騎兵、炮兵、特務(wù)、通訊、汽車，共五個中隊。
浙江?。河惺俦０矆F四團，共轄十二個大隊，四十八個中隊；又一個迫擊炮中隊，一個通訊排，三個無線電臺。區(qū)司令部九個，軍醫(yī)院一個?？h屬保安大隊十五個，轄六十個中隊，又有縣屬訓(xùn)練隊若干。
湖北省：有省轄保安團四團，區(qū)保安大隊四十二個，共轄一百七十個中隊，又有一個機關(guān)炮分隊。
江西省：有省保安團二十團，共計六十一個大隊，二百四十九個大隊，每中隊槍兵九十名。
安徽?。河惺≥爤F二團，一個獨立大隊，共步兵二十七中隊，特種兵五中隊；新編十個團，共步兵一百二十個中隊，特種兵十個中隊。
陜西?。焊骺h保安隊編制人數(shù)，計有官長1262人，隊兵18104名。
湖南省：共分八個保安區(qū)，共有保安團十七團，及一個獨立營，二個獨立連。
甘肅省，設(shè)治局等十三個，保安隊有五個大隊，轄十中隊，十二個分隊^[9]。