(一)保甲制度的歷史演變
中國的保甲制度是縣以下的一種地方統(tǒng)治制度，既是傳統(tǒng)的人口戶籍管理制度，又是歷代統(tǒng)治者為應(yīng)付戰(zhàn)亂，統(tǒng)制民力，實(shí)行人口管理軍事化的一種辦法。它的歷史久遠(yuǎn)，萌芽期可追溯至西周，到宋代已較為完備，歷代相沿，至明、清又有較大的發(fā)展。清王朝被推翻后，保甲制度曾經(jīng)松弛。南京國民政府成立后，蔣介石提出要在其統(tǒng)治區(qū)內(nèi)編組保甲民團(tuán)的旨意，得到了部分省地方長官的響應(yīng)。至30年代在全國推行了“保甲運(yùn)動(dòng)”,成為國民政府轄區(qū)內(nèi)占主導(dǎo)地位的人口管理制度。
1928年5月23日，當(dāng)國民政府二次北伐期間，蔣介石以總司令名義從徐州給內(nèi)政部長薛篤弼發(fā)出急電，指出應(yīng)在江蘇、浙江、安徽三省“速即籌備清查戶口，清丈土地，編練民團(tuán)，訂立保甲，修筑馬路”等，認(rèn)為“今日各地警察腐敗已極，欲求整頓，非經(jīng)長時(shí)間之教練不可，故為今之計(jì)，莫若興保甲，辦團(tuán)練，此法雖古，可行于今，且甚易興辦而能確實(shí)也”^[1]。同時(shí)蔣介石也分別電促浙江代理省主席蔣伯誠、安徽代理省主席孫棨，“須編練民團(tuán)與訂立保甲，亦為當(dāng)今急務(wù)，尤須限期成立”。隨后，兩省分別復(fù)電表示積極進(jìn)行。浙江省政府復(fù)電稱：“關(guān)于編練民團(tuán)及訂立保甲法一案，亦已積極籌備，本省街村制及施行秩序皆經(jīng)議決公布，現(xiàn)正通令限期將街村閭鄰長副一律選出，令使責(zé)成編練保衛(wèi)團(tuán)及實(shí)施保甲連坐辦法。并已擬具街村保衛(wèi)團(tuán)條例及閭鄰連坐法草案，提出委員會(huì)討論，一俟議決，即行頒布施行?！?sup>[2]此后，因各地派系斗爭，內(nèi)戰(zhàn)不斷等原因，地方機(jī)構(gòu)未能及時(shí)整頓。保甲制度也在一些地方施行，但因中央當(dāng)局并未頒布統(tǒng)一的保甲法規(guī)，各地雜亂不一。20年代末，江蘇、廣東等東南沿海各省已經(jīng)開始有保甲組織，而名稱并不統(tǒng)一。如江蘇以五至十家為一“甲”,三十至五十家為一“?！薄Ｓ秩鐝V西有“村甲制”,云南有“團(tuán)甲制”,而廣東則以二十五家為一“牌”,以數(shù)牌為一“甲”。全國多數(shù)地區(qū)有“閭鄰制”,即以五戶為一鄰，五鄰為一閭。
1928年10月，國民黨二屆中常會(huì)第一七九次會(huì)議通過《下層工作綱領(lǐng)案》,將保甲運(yùn)動(dòng)列為全國七項(xiàng)運(yùn)動(dòng)之一。南京政府也稱要遵照孫中山的遺訓(xùn)，擬定“地方自治”法規(guī)，作為“訓(xùn)政”時(shí)期的重要任務(wù)。自1929年6月起，陸續(xù)頒布條例，在全國推行縣——區(qū)[或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))]——閭——鄰的層級制度。如在1930年頒布的市組織法里規(guī)定：市區(qū)劃分為區(qū)、坊、閭、鄰四級組織，以“五戶為鄰，設(shè)鄰長；五鄰為閭，設(shè)閭長；二十閭為坊，設(shè)坊長；十坊為區(qū)，設(shè)區(qū)長”。縣組織法規(guī)定，縣以下分為區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下設(shè)閭、鄰。但這些規(guī)定均沒有得到順利推行，而很快被保甲制度所取代。
1931年夏，蔣介石對江西蘇區(qū)發(fā)動(dòng)第三次軍事“圍剿”時(shí)，為了配合軍事進(jìn)攻，“剿匪”總司令部黨政委員會(huì)的地方自衛(wèi)處研究了保甲制度，草擬了保甲法規(guī)，下令在江西修水縣等四十三縣試行“編組保甲，清查戶口”工作，廢止舊有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))閭鄰組織，繼而將保甲推廣到江西全省。1932年6月，蔣介石調(diào)動(dòng)大軍發(fā)動(dòng)第四次“圍剿”時(shí)，將在江西試行的保甲法規(guī)加以修訂，于8月在豫、鄂、皖三省接近蘇區(qū)的地區(qū)頒布《施行保甲訓(xùn)令》及《剿匪區(qū)內(nèi)各縣編查戶口條例》。從此，保甲制度被南京國民政府以法律形式在河南、湖北、安徽等省正式施行。當(dāng)時(shí)，蔣介石在《豫鄂皖三省剿匪總司令部施行保甲訓(xùn)令》中，列舉了“地方自治”的七大弊端，極力鼓吹推行保甲的必要性。他稱未經(jīng)訓(xùn)練的農(nóng)民仍守舊習(xí)，缺乏自治能力。自治人員的選舉也為人們所忽視，導(dǎo)致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰組織始終沒有健全。農(nóng)村百業(yè)凋零，無實(shí)力同時(shí)舉辦自治與自衛(wèi)，而土劣卻借團(tuán)防之名培植武裝，大肆搜括。自治法規(guī)繁瑣，無法執(zhí)行。此外，中國農(nóng)村家族制度本來極為發(fā)達(dá)，如要安定地方，只有以家族中心的家長制“以為嚴(yán)密民眾組織之基礎(chǔ)，乃可執(zhí)簡而馭繁”。因此，挽救之道在于辦保甲，“先謀自衛(wèi)之完成，再作自治之推進(jìn)”^[3]。
1934年，國民黨中政會(huì)第四三二次會(huì)議議決由行政院通令各省市切實(shí)辦理地方保甲。據(jù)此，行政院于同年12月通知各省普遍實(shí)行保甲制度。保甲制度便由“剿匪區(qū)”推向全國，從此進(jìn)入所謂“保甲的復(fù)興”^[4]階段。
(二)保甲條例的主要內(nèi)容
國民政府宣稱編組保甲的目的在于“嚴(yán)密民眾組織，徹底清查戶口，增進(jìn)自衛(wèi)能力，完成剿匪清鄉(xiāng)工作”。其主要內(nèi)容是：
(1)編組保甲，清查戶口?！督朔藚^(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶口條例》規(guī)定，“剿匪區(qū)內(nèi)各省縣長應(yīng)根據(jù)實(shí)際情形劃分全縣為若干區(qū)，依照本條例之規(guī)定，限期編組保甲，清查戶口”^[5]。各縣地方原有層級太多，名目不一的自衛(wèi)組織一律編為保甲。編組標(biāo)準(zhǔn)的基本形式是十進(jìn)位制，以戶為單位，設(shè)戶長，十戶為一甲，設(shè)甲長一人，十甲為一保，設(shè)保長一人，十保以上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。即使是寺觀廟庵之僧尼，水上漂泊之船民，或公署兵營之公務(wù)人員及其他公共處所的住戶，均屬在編之列。在具體實(shí)施時(shí)，采用了有彈性的做法，規(guī)定“甲之編制以十戶為原則，不得少于六戶，多于十五戶”,“保之編制以十甲為原則，不得少于六甲，多于十五甲”,“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之劃分以十保為原則，不得少于六保，多于十五保?！崩^而，各縣由縣長派員充任保甲戶口編查委員分赴各區(qū)會(huì)同保甲長挨戶清查人口，各戶成員逐一登記，內(nèi)容包括性別、年齡、婚姻、文化程度、職業(yè)、家中有無槍支，連失蹤或遷居異地死亡者也要登記在冊。以上事項(xiàng)經(jīng)過復(fù)查審核后，由當(dāng)局編造清冊，并按編定各戶挨次發(fā)給門牌，令各戶張掛戶外易見處，以備軍警及保甲長隨時(shí)檢查。
(2)訂立規(guī)約，推行聯(lián)保連坐。保甲編定后，由保長負(fù)責(zé)召集甲長開會(huì)議，強(qiáng)行訂立《保甲規(guī)約》,強(qiáng)迫民眾承擔(dān)各種義務(wù)，如勒令住民協(xié)同盤查境內(nèi)出入人員，遇有形跡可疑分子必須報(bào)告，甚至幫助捉拿、取締；對于“匪患”進(jìn)行警戒、通報(bào)及搜查；修筑碉堡、公路和交通設(shè)備；關(guān)于經(jīng)費(fèi)籌集、征收、保管、支用及辦理報(bào)銷；對保甲職員及“住民怠于職務(wù)”者的處罰等事項(xiàng)。同時(shí)強(qiáng)制實(shí)行“聯(lián)保連坐法”。聯(lián)保就是各戶之間實(shí)行聯(lián)合作保，共具保結(jié)，互相擔(dān)保不做違法之事；連坐就是一家有罪，結(jié)內(nèi)他戶舉發(fā)，若不舉發(fā)，結(jié)內(nèi)各家連帶坐罪，規(guī)約規(guī)定各戶戶長除一律加盟保甲規(guī)約外，“應(yīng)聯(lián)合甲內(nèi)他戶戶長至少五人，共具聯(lián)保連坐切結(jié)，聲明結(jié)內(nèi)各戶互相勸勉，監(jiān)視，無通匪或縱匪情事，如有違犯者，他戶應(yīng)即密報(bào)懲辦，倘瞻徇隱匿，各戶須負(fù)連坐之責(zé)。”^[6]“此項(xiàng)切結(jié)，由甲長面交各戶長，依次簽名，不能親書姓名者，得請人代書，但須在姓名之下捺印，并由甲長簽押。有為匪、通匪、縱匪，證據(jù)確鑿之戶，則執(zhí)行搜索、逮捕之緊急處置。否則鄰居各戶，不得借口拒絕與聯(lián)保，保內(nèi)除公共處所外，凡各寺廟，亦應(yīng)互具聯(lián)保連坐切結(jié)……新遷入戶，應(yīng)與同甲各戶聯(lián)保?！?sup>[7]內(nèi)政部也發(fā)布連坐暫行辦法，規(guī)定出具連坐切結(jié)時(shí)，由戶長簽名蓋章或畫押，一式兩份，正結(jié)存縣，副結(jié)存區(qū)。各戶如發(fā)現(xiàn)另戶為匪、通匪、窩匪等情，應(yīng)立即報(bào)告，如隱匿不報(bào)，便以“庇護(hù)罪”或“縱匪罪”論處。
(3)抽選壯丁，編練民團(tuán)。保甲內(nèi)18歲以上、45歲以下的男子編成壯丁隊(duì)，平時(shí)受軍事政治訓(xùn)練，必要時(shí)編成武裝民團(tuán)，分區(qū)分期實(shí)行集合訓(xùn)練。在一些有紅軍活動(dòng)的地區(qū)，則組織“鏟共義勇隊(duì)”,各甲的壯丁編為班，甲長兼充班長；各保設(shè)分隊(duì)部，保長兼任分隊(duì)長。其任務(wù)是救災(zāi)御匪，搜捕“匪共”,建筑碉樓堡寨、公路，遞送情報(bào)、通信，守護(hù)、巡查地方、清查戶口等。
(4)強(qiáng)迫勞役，攤派費(fèi)用。保甲條例規(guī)定，壯丁隊(duì)及住民要在保長、甲長督率下，辦理救災(zāi)、御匪或建筑碉樓、堡寨、公路等事務(wù)。保甲經(jīng)費(fèi)得向保甲內(nèi)之住民征集。保甲經(jīng)費(fèi)則名目繁多，數(shù)不勝數(shù)。例如保長辦公處書記之生活費(fèi)，保甲長因公赴縣之旅費(fèi)，壯丁出隊(duì)時(shí)之伙食費(fèi)，保長辦公處其他必要雜費(fèi)等都要由保甲經(jīng)費(fèi)開支^[8]。這就既加重了住民的負(fù)擔(dān)，又為保甲長進(jìn)行敲榨勒索提供借口。
(5)保甲長的選任與職權(quán)。保設(shè)保辦公處，有正副保長及民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)、文化干事各一人，保長兼任壯丁隊(duì)或“鏟共義勇隊(duì)”隊(duì)長和保國民學(xué)校校長，與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長一樣，亦實(shí)行政、軍、文“三位一體”。保甲制對保甲長人選極為嚴(yán)格，有的省份明文規(guī)定有“以下情事之一者不得充任保甲長：一、年未滿二十者；二、寄居當(dāng)?shù)匚礉M二年者；三、有危害民國行為曾受徒刑之宣告者；四、剝奪公權(quán)尚未復(fù)權(quán)者；五、曾為赤匪脅從雖準(zhǔn)悔過自新尚無忠實(shí)事實(shí)表現(xiàn)者；六、吸食鴉片及麻醉毒品者；七、無正當(dāng)職業(yè)且無恒產(chǎn)者；八、行為不正鄉(xiāng)里不齒者?！?sup>[9]這些規(guī)定保證了保甲長必須代表地主、富豪的利益。力圖通過保甲強(qiáng)化國民黨的統(tǒng)治基礎(chǔ)，并牢固地控制民眾。保甲長的人選，形式上是保甲內(nèi)互相推舉，實(shí)際上在地方政府的操縱和庇護(hù)下，當(dāng)選保甲長的人大多是那些地方豪紳、地主富農(nóng)或與當(dāng)權(quán)者有千絲萬縷聯(lián)系的人。保甲條例還規(guī)定“縣長查明保甲長不能勝任，或認(rèn)為有更換之必要時(shí)，得令原公推人另行改推”。按條例規(guī)定，保長的職責(zé)是承區(qū)長的指揮監(jiān)督，負(fù)維持保內(nèi)安寧秩序之責(zé)，具體規(guī)定是：監(jiān)督甲長執(zhí)行職務(wù)；輔助區(qū)長執(zhí)行職務(wù)；教誡保內(nèi)住民毋為非法；輔助軍警搜捕匪徒；對“悔過自新者”之察看管束；檢舉或處罰違犯保甲規(guī)約者；分配督率保內(nèi)應(yīng)辦防御工事之設(shè)備或建筑；執(zhí)行保甲規(guī)約上之賞恤事項(xiàng)；經(jīng)費(fèi)收支與預(yù)決算之編制；壯丁隊(duì)之督率訓(xùn)練，武器保管等。甲長的職責(zé)是承保長指揮監(jiān)督負(fù)責(zé)甲內(nèi)安寧秩序之責(zé)，具體為：輔助保長執(zhí)行任務(wù)；清查甲內(nèi)之戶口編制門牌取具聯(lián)保連坐切結(jié)；檢查甲內(nèi)奸宄及稽查出入境人民；輔助軍警及保長搜捕匪犯；教誡甲內(nèi)住民毋為非法；抽選壯丁，訓(xùn)練服務(wù)等。實(shí)際上，在保甲長中有些人私設(shè)公堂，魚肉人民，盤剝勒索，無惡不作。
(6)配合國民黨軍“圍剿”紅軍。保甲法所采取的措施都是針對“圍剿”紅軍而訂立的，在具體條文中還立專條加以強(qiáng)調(diào)，如第二十七條規(guī)定，“壯丁隊(duì)遇軍警搜捕匪共時(shí)，應(yīng)受軍警長官之指揮，盡力協(xié)助，于搜捕、追剿已達(dá)本區(qū)域以外時(shí)，亦應(yīng)受軍警官長之指揮，互相應(yīng)援”^[10]。第三十八條又規(guī)定，凡是偵察到紅軍動(dòng)向，破獲了紅軍重要機(jī)關(guān)，擒獲了紅軍重要人物，搜獲了紅軍埋藏的槍支糧食等，因而立功或傷亡者，均可受到獎(jiǎng)賞或撫恤，鼓動(dòng)一些不明真相的民眾或堅(jiān)決反共分子充當(dāng)炮灰。
(三)保甲制度的施行
豫鄂皖三省剿匪總司令部于1932年8月頒布《剿匪區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶口條例》時(shí)，并制訂各路完成保甲限期進(jìn)度表，說明進(jìn)行步驟及其辦法，要求三省各路在當(dāng)年9月、10月、11月等月開始編查。由于準(zhǔn)備工作不足，各省工作有所推遲，例如河南定當(dāng)年12月1日為保甲編查開始期，在大約三個(gè)月內(nèi)分三期展開編查工作。
第一期主要辦理事項(xiàng)是：縣政府將“編查保甲戶口條例”研究討論后，用白話向民眾公布，說明推行的理由、意義及施行程度；劃分縣屬為若干區(qū)，指定區(qū)公所地點(diǎn)，宣布舊制區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰組織一律停辦；籌措辦理編查經(jīng)費(fèi)，并制訂各區(qū)需要開辦費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由地方款項(xiàng)下先行籌墊支付；選派地方紳士為保甲戶口編查委員，分赴各區(qū)協(xié)同區(qū)長趕辦保甲；決定先行挨戶編號(hào)日期。縣長赴各區(qū)視察，并將上述各項(xiàng)實(shí)辦情況按旬上報(bào)。
第二期主要辦理事項(xiàng)是：區(qū)長會(huì)同編查委員先行挨戶編號(hào)，暫不查戶口，而令各戶推定戶長；區(qū)長與編查委員分批召集戶長，講明編查的意義和方法并令各戶推定甲長；區(qū)長委定甲長，編甲、戶號(hào)數(shù)上報(bào)縣政府；設(shè)甲長辦公處，區(qū)長與編查委員召集甲長，講明甲長的責(zé)任和編查保甲的意義及方法；推舉保長，并由區(qū)長和編查委員召集他們講明保長的責(zé)任；區(qū)長編定保號(hào)，呈請縣長委任保長，繼而互推聯(lián)保主任和組設(shè)保與聯(lián)保辦公處；保長編定保甲經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算，匯呈區(qū)長核呈縣長決定；縣政府根據(jù)保甲條例規(guī)定的樣式，印制編查保甲的各項(xiàng)表冊、門牌、聯(lián)保連坐切結(jié)等。
第三期主要辦理的事項(xiàng)是：縣長召集區(qū)長和編查委員會(huì)議，決定實(shí)行編查戶口的日期與程序；區(qū)長召集保長，保長召集甲長，依次開會(huì)，分發(fā)表冊門牌切結(jié)并告之填寫方法，由縣長指揮監(jiān)督各區(qū)長，區(qū)長會(huì)同編查委員指揮監(jiān)督各保長，保長指揮監(jiān)督各甲長戶長，編掛門牌以及詳細(xì)填寫戶口調(diào)查表，然后逐級匯總復(fù)查上報(bào)；制定各項(xiàng)保甲規(guī)約，由保、甲、戶長簽名，各甲長將切結(jié)分交各戶長，共具聯(lián)保連坐切結(jié)并匯呈保長、區(qū)長；縣長赴各區(qū)巡視督飭各區(qū)保甲長等實(shí)行各項(xiàng)保甲任務(wù)等。
至1933年，豫、鄂、皖三省分別上報(bào)基本完成編查保甲，清查戶口的工作。其中河南省的經(jīng)扶、固始兩縣，湖北的通城、陽新、黃安、宣恩、鶴峰五縣，安徽的嘉山、立煌兩縣延至1934年才先后宣告編查完畢。江西省編查保甲雖在豫、鄂、皖三省之先，因戰(zhàn)爭頻繁劇烈，至紅軍長征后才完成編查工作。福建省各縣于1934年8月開始編查，至次年結(jié)束。陜西、甘肅、江蘇、浙江、湖南在1936年進(jìn)行編查^[11]。到1936年底為止，全國有湖北、湖南、安徽、陜西、福建、浙江、江蘇、甘肅、寧夏、江西、河南、綏遠(yuǎn)、四川十三個(gè)省及北平、南京兩市先后推行了保甲制度^[12]。
從30年代初開始推行的保甲制度，陸續(xù)在全國范圍落實(shí)編查，絕大部分省份皆以《剿匪區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶口條例》為藍(lán)本，結(jié)合實(shí)際貫徹實(shí)行。也有個(gè)別省份在具體名稱和實(shí)施上并不完全相同。如1935年1月頒布的《綏遠(yuǎn)省政府試辦保甲暫行規(guī)定》中規(guī)定，“編查保甲仍沿用原有之組織，以戶為單位，戶設(shè)戶長，戶以上為鄰，鄰以上為閭，閭以上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上為縣區(qū)”。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長同于保長階級，閭、鄰長同于甲長階級”^[13]。各省份編辦保甲時(shí)間的先后也不盡一致，約于1934年至1935年間達(dá)到高潮。江蘇省主席陳果夫親自審定的《關(guān)于江蘇省辦理保甲案》在1936年初發(fā)布時(shí)指出：“本府為安定社會(huì)充實(shí)民眾自衛(wèi)力量起見，令飭南通、鹽城、淮陰、東海、銅山五行政督察區(qū)所屬各于本年四月一日起先行試辦，其他各縣于本年十一月起一律舉辦。”^[14]
蔣介石通過推行保甲制度，加緊對城鄉(xiāng)人民的控制、束縛和掠奪，加強(qiáng)了地方民團(tuán)的武裝力量，配合了“剿共”戰(zhàn)爭，同時(shí)編查了戶口對開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和鞏固其獨(dú)裁統(tǒng)治發(fā)揮一定的作用。1937年2月國民政府內(nèi)政部向國民黨五屆三中全會(huì)的報(bào)告中說：“值茲非常時(shí)期，民眾應(yīng)有嚴(yán)密組織，以資運(yùn)用，地方應(yīng)有自己力量，以助國防，均有賴于保甲制度之健全?！?sup>[15]這時(shí)，鑒于全國人民和國民黨人士強(qiáng)烈要求“停止內(nèi)戰(zhàn)，聯(lián)共抗日”的呼聲，這次會(huì)議也通過了實(shí)際上結(jié)束內(nèi)戰(zhàn)的決議案。在形勢的推動(dòng)下，國民政府不得不將1932年頒布的《剿匪區(qū)內(nèi)各縣編查保甲戶口條例》作了某些修改，以《修正保甲條例》的名稱向全國公布。修正后的保甲條例比以前的條例有了一些小的變化。從立法程度和施行范圍看，原條例頒布機(jī)關(guān)是鄂豫皖剿匪總司令部，僅在所謂“剿匪”省份推行，《修正保甲條例》則經(jīng)立法院通過，由行政院令全國實(shí)行；從舉辦保甲的目的看，原條例以“剿匪”為中心，而修正條例則標(biāo)榜“本條例依縣自治法第七十四條之規(guī)定制定之”^[16];修正的條例刪去了原條例中“赤匪”、“匪共”、“御匪”等詞語，多少有利于國共兩黨聯(lián)合抗日的談判和準(zhǔn)備對日抗戰(zhàn)動(dòng)員。