民國初年，以英、法、德、俄、美、日六國為代表的帝國主義列強在中國擁有巨大的政治、經(jīng)濟勢力，在相當程度上主宰著中國的命運。經(jīng)過了辛亥革命時期一段“中立”的觀察后，隨著中國內(nèi)部局勢趨于明朗，列強之間也在調(diào)整立場，為鞏固既得侵略權益，并進而攫取新的侵略權益而縱橫捭闔。
英帝國主義在侵略中國的列強中，居于主導地位。1914年外國在中國的總投資為225,566萬美元，其中英國為66,459萬美元，占29.4%^[1]。英國在中國的勢力范圍即長江中下游流域，是中國經(jīng)濟、文化最為發(fā)達的地區(qū)。巨大的經(jīng)濟利益決定了英國的對華政策是盡可能避免使中國陷于動亂局面，而維持相對的穩(wěn)定，這樣才有助于鞏固英國的既得利益。英國老牌侵華分子濮蘭德說：“英國在中國有兩種利益——國民的利益，它依賴于保護并擴張我國的商業(yè)；帝國的利益，它依賴于維持現(xiàn)狀并保衛(wèi)我們作為亞洲強國的地位。為了促進這兩種利益，必須在北京建立一個強有力的集權政府?！?sup>[2]這段話可以說是對英國政策出發(fā)點的高度總結。另一個在英國對華政策中不能不考慮的重要因素是歐洲局勢。1911年—1913年間，先后爆發(fā)了摩洛哥危機、意土戰(zhàn)爭、兩次巴爾干戰(zhàn)爭，歐洲局勢日漸緊張，兩大對峙著的帝國主義集團間的戰(zhàn)爭迫在眉睫，此時英國無力過多顧及東方問題，維持中國的相對穩(wěn)定局面也就是必須的了。要做到這一點，關鍵是在中國扶持能夠控制局面的代理人，而袁世凱則適逢其選。英國把袁世凱視為能夠穩(wěn)定中國局勢，進而維護大英帝國利益的唯一代表。英國當時在國際政治中舉足輕重的地位，又使它的對華政策不能不影響到其他國家的態(tài)度。
辛亥革命時期的美國，經(jīng)濟力量已居于世界首位，但就其在中國的政治、經(jīng)濟勢力而言，尚遠不及英國。美國對華政策的重心在于以“門戶開放”政策為基礎，憑借它的優(yōu)厚的經(jīng)濟實力，對中國進行滲透和擴張。美國對袁世凱政府的態(tài)度比其他列強更為積極，重要原因之一就是國內(nèi)金融工商界的壓力。
1912年2月15日，袁世凱當選臨時總統(tǒng)的當天，“美亞協(xié)會”(美國金融企業(yè)家的組織之一)就通過一項要求盡快承認袁政府的決議。華爾街老板們的意圖當然是借此為美國的資本和商品找到更多的市場。雖然礙于列強行動一致的原則，美國政府一時還不能獨自動作，但美國眾議院卻于2月29日通過提案，表示了對“中國新秩序的贊同”^[3]。這個提案的通過，對尚未完全控制全國的袁世凱建立袁記新秩序的支持及其作用是可以想見的。美國駐華公使嘉樂恒稱許袁說：“還沒有比袁世凱更強的人出現(xiàn)”,“未來的所有希望都集中于袁世凱一人”^[4]。
法國的對華政策基本上追隨英、俄兩個同盟國。對法國來說，當時的首要問題是即將來臨的與宿敵德國的大戰(zhàn)。如果英、俄這兩個同盟國因為中國局勢而進行干涉，將會削弱它們在歐洲的力量，從而影響法國的地位。因此，法國不希望中國內(nèi)部局勢出現(xiàn)動蕩，而把袁世凱看作“一個老練的人”,“能使中國避免出現(xiàn)一個混亂時期的唯一力量”^[5],支持袁世凱成為列強的新代理人。
威廉二世統(tǒng)治下的德國，在歐洲是與英、法、俄對峙的兩大帝國主義集團之一的同盟國集團的核心力量。但在中國，德國與英、法、俄之間尚無根本的矛盾沖突。德國同樣不希望自己的力量被牽制在中國內(nèi)部事務中，因而支持袁世凱的上臺。德國駐華公使哈豪森在給首相的電報中認為：“如果人們置袁世凱政府命運于不顧，讓可以引導到一個混亂局面上去的一些未成熟的或超出這個目標的政治企圖自由發(fā)展，則其危險將會更大。”^[6]由于德國當時在中國一時還無進一步的具體侵略目標，因此它在承認袁政府等問題上的態(tài)度不同于英、俄、日等國，而更接近于美國的立場。
在英、法、美、德四國力求使中國保持在袁世凱統(tǒng)治下的“穩(wěn)定”局面時，日本、沙俄兩國卻對中國采取了更富于進攻態(tài)勢和侵略性的政策。
日俄戰(zhàn)后，日本一躍而為東亞強國。由于它的地理位置及和中國的關系，它在侵略中國時處于更有利的地位。1914年，日本在華總投資為29,089萬美元，居列強中的第四位。早在1911年10月24日，日本政府在關于中國問題的內(nèi)閣會議決議中公然聲稱，日本在中國“占有優(yōu)勢地位”,“一旦該地區(qū)發(fā)生變亂，能夠緊急采取應變措施的，除帝國而外，別無它國。這從帝國所處的地理位置與帝國的實力來看，已是不容置疑的事實，同時也是帝國政府對于亞洲所負擔的重大任務”^[7]。這一決議清楚地表明了日本排除其他列強勢力，變中國為其獨占殖民地的圖謀。雖然日本在辛亥革命中武裝干涉中國的動議遭到英、美等國的反對，但它在民國成立之后變本加厲地干涉中國內(nèi)政，在承認、借款等問題上處處逼迫袁政府出讓更多的權益。與英、美等國不同，日本的對華政策并不以支持袁世凱為中心，而是多方下手，制造中國內(nèi)部的混亂，乘機漁利。日本軍閥元老山縣有朋這樣說，日本“不想要中國有一個強有力的皇帝，日本更不想要那里有一個成功的共和國，日本想要的是一個軟弱無能的中國，一個受日本影響的弱皇帝統(tǒng)治下的弱中國才是理想國家”^[8]。這種看法支配著日本的對華政策，不管其國內(nèi)黨派間的政見分歧如何，在這一點上卻是基本一致的。
列強中唯一與中國毗鄰的沙皇俄國，也對袁世凱采取了拆臺多于支持的政策。沙俄駐華公使曾對美國銀行團的代表司戴德說，他“唯一的想法就是使中國保持衰弱地位，并堅決反對中國建立一個強有力的政府”^[9],這樣才符合沙俄的利益。沙俄在民初的對華政策特別注意和日本的合作。在它看來，俄、日兩國同為中國鄰國，在中國的利益遠較其他列強為優(yōu)越，“因此，俄國和日本應特別利用目前的有利時機，以便鞏固自己在中國的地位”^[10]。這一方針同樣為日本政府所認可。在承認、借款等問題上，沙俄與日本狼狽為奸，提出許多無理要求。但沙俄主要還是一個歐洲國家，歐洲局勢不能不牽制它的力量，這又多少限制了它的活動范圍，使它的對華政策不能完全和日本同一步調(diào)。沙俄外相薩查諾夫曾對日本駐俄大使本野一郎承認：“由于歐洲形勢，本國財政以及其他各種原因，俄國政府不希望在遠東釀起事端。”^[11]
民國初年的列強對華政策，英、美、法、德四國出于各自的利益考慮，著重于扶持袁世凱為列強的新代理人，并使他有一定力量保持中國的“統(tǒng)一”,從而能夠維護它們的既得利益。日、俄兩國則更希望中國內(nèi)部的動亂與分裂，為自己謀取更多的利益。然而，具體行動政策的不一致，并不妨礙列強在侵略中國的總的目標上保持一致。況且，日本對中國的擴張，也還沒有從根本上打破列強在華的勢力均衡，因此列強間的對華政策還能保持大體上的合作局面。
在中國扶持新的代理人，是列強對華政策的一個方面；利用中國內(nèi)部形勢，為自己攫取更多的侵略權益，是列強政策的又一方面。日本、沙俄自不待言，就是希望中國能保持“穩(wěn)定”的英國也不例外，總想乘機撈上一把。英國對西藏，沙俄對外蒙，日本對東北，都提出了新的侵略要求。為了不致因為爭奪權益而影響列強合作的“大局”,列強間又進行了許多幕后活動，達成種種新的協(xié)議和默契。
1907年日俄第二次協(xié)約及其密約，劃定了兩國在東北的勢力范圍。民國初年英、俄在西藏和外蒙古的侵略行動，使日本十分眼紅，覺得自己“不應再事袖手旁觀”,“亟應乘此時機，力圖進一步鞏固我國(指日本)在滿蒙之地位”^[12]。外蒙既已劃為沙俄勢力范圍，日本就進一步向沙俄提出就兩國在內(nèi)蒙勢力范圍的劃分進行交涉。1912年1月16日，日本內(nèi)閣會議就開始第三次日俄密約談判正式通過決議，聲稱：內(nèi)蒙古與日本“勢力范圍之南滿洲關系至為密切，日、俄兩國在適當時機就此問題簽訂協(xié)定，不僅對于帝國將來之發(fā)展以及永遠敦睦兩國邦交有利，且在當前清國因此次事變而使蒙古問題即將展現(xiàn)一新局面之際，日俄兩國就內(nèi)蒙古問題簽訂某種協(xié)定，實為最得機宜”^[13]。其后，日本駐俄大使本野與俄方就此事進行秘密談判。日本提出以張家口至庫倫間大道為界，劃分兩國在內(nèi)蒙的勢力范圍，而沙俄則認為這侵犯了它固有的勢力范圍，并進一步提出，日本應承認俄國在中國西部享有特殊利益。經(jīng)過雙方的討價還價，7月8日，本野與俄國外交大臣薩查諾夫在俄京圣彼得堡簽訂了第三次日俄密約。密約除了將兩國在東北勢力范圍的分界線加以延長外，又以東經(jīng)116度27分為界(約為今北京、多倫、錫林浩特一線),劃分了兩國在內(nèi)蒙的勢力范圍。此線以東為日本勢力范圍，以西為沙俄勢力范圍^[14]。這一密約完成了日、俄兩國對中國北部邊疆的瓜分。同月，日本前首相桂太郎赴俄訪問，《大阪每日》評論此行的目的，是“將日、英、俄三國的遠東政策達成一致”,而訪問的結果是“十分令人滿意的”^[15]。德國駐東京大使雷克司認為：“很明顯，三強對于它們的利益范圍已經(jīng)達成協(xié)議，并在某種程度上在它們的利益范圍內(nèi)各有行動自由。”^[16]這從日本對英、俄在西藏、外蒙的行動不加指責這點，可以見其端倪。
日、俄兩國而外，英、俄兩國亦就西藏和外蒙問題有所接觸。1907年的英俄協(xié)定中，雙方曾允諾互不干涉西藏內(nèi)政，不與西藏直接交涉，不為自己在西藏謀求筑路、開礦等讓與權?，F(xiàn)在英國覺得這些規(guī)定“嚴重地阻礙它對于中國在拉薩喪失權力所造成的局勢做出反映，英國也感覺到俄國在蒙古的影響大為增加，英國應當在其他地方得到相應的補償”^[17]。1912年9月，俄國外交大臣薩查諾夫訪英。英國外相格雷在和薩查諾夫的會談中，表示不允許中國大量派兵進入西藏，同時暗示薩查諾夫，英、俄可就兩國在西藏和外蒙的地位做筆交易。這一建議雖然受到薩查諾夫的反對，但他仍將即將赴外蒙的廓索維慈的秘密使命通知了格雷^[18]。英、俄實際就此達成了諒解。以后，英、俄兩國又就正式修改1907年協(xié)定問題進行了談判，后因第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)而作罷。
英、俄、日三國對中國的侵略行動得到它們的盟友法國的支持，美、德兩國則采取了暫時靜觀的態(tài)度。列強對中國的侵略使一度較為平靜的中國邊疆問題再次趨于嚴重。