1919年2月20日，南北和會在上海前德國總會開幕，雙方代表均出席。唐紹儀和朱啟鈐兩總代表在會上各自發(fā)表了宣言。南方代表對于法律問題及陜西問題略有表示，北方代表亦說及西南五省取消獨立和陜閩南軍縱匪騷擾問題，決定次日正式開議。
2月21日，和會正式開會。首先討論陜西問題。唐紹儀發(fā)言說：“去年十一月十六日徐東海所發(fā)表之停戰(zhàn)命令，所有軍事省份均包括在內(nèi)，然北方竟將陜西、福建兩省劃出停戰(zhàn)范圍，指為土匪，屢次進(jìn)兵攻擊。后以福建一方北軍武力稍弱，且離北京較遠(yuǎn)，不如在陜北軍武力充足，且距離較近，故以全力攻擊陜西。旋經(jīng)南方力爭，陜民反對，江蘇李督出面調(diào)停，于是乃有五條辦法之調(diào)處。按五條辦法實根據(jù)去年十一月十六日之命令而來，未嘗非解決陜事之一辦法。乃南北一面磋商解決辦法，而北軍仍陸續(xù)暗中進(jìn)行，則雖有辦法亦等于無辦法?！?sup>[1]他要求徐世昌命令許蘭洲退回原駐地，并撤換陳樹藩，以解決陜民困苦。
朱啟鈐發(fā)言說：“陜西黨派甚為紛雜，剿辦土匪，已非一日。當(dāng)時并無明了之護(hù)法軍，而土匪遍地，該省長官告急請兵，故閩、陜不在停戰(zhàn)區(qū)域范圍之內(nèi)。旋因軍政府屢次抗議，往返商討，有直接電致中央者，有由李督轉(zhuǎn)達(dá)者，電文具在，此事實在派遣代表之前，甚有因此不派代表之傳說。嗣后李督從中調(diào)停，提出五條辦法。自提出后，又復(fù)往返磋商，在此期內(nèi)，兩方軍隊或不免有沖突之事?，F(xiàn)在李督提出五條，中央政府及軍政府業(yè)已同意，而五條中之公推監(jiān)視員一條，商明由代表開議后實行。至停戰(zhàn)一層，中央政府已于十三日通電，其電文已轉(zhuǎn)達(dá)唐總代表?，F(xiàn)在監(jiān)視員張瑞璣已來，應(yīng)相接洽，令其速赴陜西，遵照五條辦法實行，監(jiān)視劃界事宜，以紓民困。”^[2]關(guān)于撤換陳樹藩問題，朱表示不同意，認(rèn)為“此時尚在兩軍對峙之時，當(dāng)求息爭之法。若先更調(diào)軍事長官，轉(zhuǎn)恐另起波折”。他還說：“今日討論五條辦法，自是正當(dāng)，倘及其他，急劇辯論，轉(zhuǎn)失感情?！?sup>[3]
因為上年11月16日停戰(zhàn)命令公布后，至2月13日五條辦法宣布，北軍在陜西繼續(xù)發(fā)動進(jìn)攻，占領(lǐng)了南軍一些地盤，唐紹儀根據(jù)這一情況提出，實施五條辦法應(yīng)按11月16日命令為標(biāo)準(zhǔn)。朱啟鈐則堅持要根據(jù)2月13日五條公布后以電文達(dá)到之日為標(biāo)準(zhǔn)，不然又將引起糾紛，并聲稱自此以后如再有戰(zhàn)事，他當(dāng)負(fù)責(zé)。爭論未得結(jié)果。最后商定請張瑞璣迅速赴陜與雙方將領(lǐng)接洽，實行五條辦法。張瑞璣于先一天由廣東抵上海，21日分別走訪唐紹儀和朱啟鈐，商討赴陜事宜。
2月22日，和平會議繼續(xù)討論陜西問題。雙方代表商定按照停戰(zhàn)劃界五條辦法，由和平會議兩方代表會請張瑞璣赴陜逐一實施，俟得張報告后，再作定奪。接著討論軍事外交問題，實即國防軍(參戰(zhàn)軍)的取消與停支參戰(zhàn)借款問題。因國防軍及參戰(zhàn)借款問題關(guān)系對日外交，故雙方協(xié)議，以軍事外交為議題，謀求根本解決辦法。
國防軍原名參戰(zhàn)軍，是段祺瑞為了擴充自己的軍事勢力，以便消滅異己，實現(xiàn)武力統(tǒng)一中國，假借“參戰(zhàn)”、“國防”之名而建立的一支武裝力量。參戰(zhàn)軍于1918年7、8月間開始籌備成立，計劃編成三師四混成旅；同年12月，因歐戰(zhàn)結(jié)束，無戰(zhàn)可參而改名國防軍。
與參戰(zhàn)軍的成立有密切關(guān)系的是參戰(zhàn)借款的簽訂。1918年9月28日，中國駐日公使章宗祥與日本帝國朝鮮銀行總裁美濃簽訂了一筆二千萬日元的借款，供段祺瑞編練參戰(zhàn)軍之用。其借款合同原文如下：
中華民國及日本帝國，依據(jù)兩國陸軍協(xié)同防敵軍事協(xié)定之宗旨，中華民國政府(以下略稱為甲)為充編練得為完全協(xié)同動作之國防軍隊及參戰(zhàn)所需各經(jīng)費，特與日本帝國朝鮮銀行所代表之日本帝國朝鮮銀行股份公司、日本興業(yè)銀行及股份公司、臺灣銀行共三銀行(以下略稱為乙)訂立借款合同如左：
第一條：日本借款金額為日幣二千萬元，以中華民國政府國庫證券交乙承受。
第二條：前條國庫證券之發(fā)行，其期限一年，按年行息七厘，以貼現(xiàn)之方法發(fā)行之。外加傭費一厘，由該國庫證券之金額內(nèi)扣除。期滿之日，得由當(dāng)事者雙方協(xié)定，照上列所定同一條件換給發(fā)行。
第三條：甲受領(lǐng)本借款金額時，應(yīng)存于乙。乙對此存款按年付息七厘。
第四條：前條存款甲有提用必要時，乙應(yīng)依另行協(xié)定之手續(xù)交付于指定之受取人。
第五條：本借款所需之國庫證券制造費、印花稅及其他雜費歸乙負(fù)擔(dān)。
第六條：甲將來如有與本借款同一目的更欲借款時，應(yīng)先向乙協(xié)議。^[4]
參戰(zhàn)借款合同簽訂后，共已支付給中國政府三百萬日元，尚存一千七百萬日元。歐戰(zhàn)結(jié)束后，參戰(zhàn)已不成為理由，參戰(zhàn)軍應(yīng)予裁撤，參戰(zhàn)借款應(yīng)予取消或停支。但因段簽訂參戰(zhàn)借款、編練參戰(zhàn)軍的目的是想擴充兵力作為消滅異己之用，故仍繼續(xù)向日支領(lǐng)借款，將參戰(zhàn)軍改名國防軍(參戰(zhàn)督辦處相應(yīng)地改為國防軍督辦處),繼續(xù)進(jìn)行擴充編練，并且按照《中日共同防敵軍事協(xié)定》的規(guī)定，聘請了一些日本軍官。國防軍和參戰(zhàn)借款問題，為當(dāng)時中外人士所關(guān)注的一大問題，尤其為南方所忌，是南北和平會議能否成功的一大關(guān)鍵。
在和議預(yù)備階段，南方就有電致北京政府，對繼續(xù)擴充編練國防軍、支取參戰(zhàn)借款表示抗議，要求取消參戰(zhàn)借款，首先是取消國防軍。2月初，南方一個重要人物在上海就此問題向記者發(fā)表談話時指出：“(一)裁兵之議，現(xiàn)已蔚然成為國論，此時即不能一時盡數(shù)裁去，而分期裁撤，必須實行，國家始有生機。乃國防軍現(xiàn)方從事召募，是裁兵之善議尚未行，而增兵之惡例已開始。各省若相率效尤，何以善其后。(二)全國陸軍，無不為國防之用，今忽于全國陸軍之外，另創(chuàng)一國防軍之名，是限定某人某派所募之兵，始得稱為國防，外此一切陸軍皆不得謂為國防，顧名思義，實不可通。(三)袁世凱時代，設(shè)置統(tǒng)率辦事處及編練模范團(tuán)，皆軼出陸軍行政之范圍，彼時段祺瑞曾力持反對之議。今國防軍亦模范團(tuán)之類。(四)國防軍督辦處為參戰(zhàn)處之改稱，參戰(zhàn)處又基于中日軍事協(xié)定，故國防軍督辦處中有外人十?dāng)?shù)人執(zhí)重要職務(wù)，目之者已不禁駭詫?，F(xiàn)德國亦既降服，無戰(zhàn)可參，軍事協(xié)約當(dāng)然在解除之列。而因一派人保存國防處之故不肯裁撤，是予外人以操縱吾國軍事之機會。以上四端，皆國防軍萬不能存在之理由。不惟南代表所視為要案，想北代表亦必表同情?！?sup>[5]
因為國防軍的成立，與參戰(zhàn)借款有密切關(guān)系，而參戰(zhàn)借款的簽訂，又來源于中日軍事協(xié)定，要取消國防軍，必須先取消國防軍賴以存在的參戰(zhàn)借款；而要取消參戰(zhàn)借款，又必須先取消中日軍事協(xié)定?！渡陥蟆樊?dāng)時發(fā)表的一篇評論指出：“自有中日軍事協(xié)定，而后有參戰(zhàn)處借款之約。有參戰(zhàn)處借款之約，而后國防軍乃得成立。此三者，其事有相聯(lián)者也。今欲取消國防軍，必以取消參戰(zhàn)借款之約為先決問題。欲取消參戰(zhàn)借款之約，尤必以取消軍事協(xié)定為先決問題。此三者，其勢又相因者也。蓋中日軍事協(xié)定而能廢者，則由軍事協(xié)定而生之參戰(zhàn)借款，自然根本廢除。參戰(zhàn)借款既廢除，則國防軍自無力存在，而取消不取消，自不成問題矣。是故不謀解決于根本，而僅僅以國防軍之存廢為爭，已末矣。若不能廢，而更僅僅勸以軍權(quán)移轉(zhuǎn)于他人，不末之又末哉？”^[6]
所以，在2月22日南北和平會議上，唐紹儀在提出裁撤國防軍的建議時，要求停止支取參戰(zhàn)借款，公布中日軍事協(xié)定。他說：“目下關(guān)于裁縮軍隊、整理財政，以為急須進(jìn)行。姑無論國防軍與日本有種種秘密關(guān)系，固當(dāng)裁撤。即無上列各種關(guān)系，然此際擴充軍隊實與此次和平會議之本旨違反，與友邦忠告之善意違反，與全國人民希望之心理違反。況國防軍原于中日軍事協(xié)約發(fā)生者，近北京有令使赴歐特使將中日密約隨時宣布。既可宣布于外人，自可宣布于全國，毋使切膚之國民，茫然不知本國國權(quán)喪失何等程度。此事應(yīng)由雙方代表迅電北京政府，要求將中日軍事協(xié)約及一切附件宣布于國民，使全國國民得以研究救亡之法。”^[7]朱啟鈐對唐紹儀的提議表示贊同。
是日，唐紹儀致電徐世昌，就北京政府準(zhǔn)備支取參戰(zhàn)借款余額提出質(zhì)問，說：“本日路透電載北京國務(wù)院通告日本使署，愿接受參戰(zhàn)借款余額一千七百萬元。查歐戰(zhàn)已停，參戰(zhàn)不成理由，前已有電抗議。況現(xiàn)時和議已開，若再提取外款，是否欲和議進(jìn)行，抑欲橫生障礙？請即核奪?！?sup>[8]
這一天會議商定，以后會議，星期一、三、五為正式會，二、四、六為茶話會，均上午9時開會。
2月24日，開第三次正式會議。首先由朱啟鈐說明北京政府復(fù)電內(nèi)容：一、中日軍事協(xié)定日內(nèi)可以抄寄和平會議閱讀，并聲明該約并無附件；二、參戰(zhàn)軍和參戰(zhàn)借款來源于歐洲戰(zhàn)爭，歐戰(zhàn)雖停，但和議尚未簽字，各國軍隊亦未完全撤回，參戰(zhàn)軍純系對外性質(zhì)，此時未便解除；參戰(zhàn)借款現(xiàn)尚在條約效力拘束中，不能中途變更^[9]。唐紹儀對于北京政府拒絕南方代表所提解除參戰(zhàn)軍的要求大為不滿，復(fù)電提出抗議，指出：“歐洲既無戰(zhàn)事，則參戰(zhàn)機關(guān)不能存在”;中日軍事協(xié)定事項，應(yīng)交付和平會議解決，因為國民已將討論國家大計之權(quán)，付托于本會^[10]。他要求朱啟鈐再去電聲明。
接著，唐紹儀提出，2月15日于右任從陜西來信，陳樹藩所部旅長仍在進(jìn)攻，南軍所占領(lǐng)之乾縣、盩厔被困，要求北方代表履行諾言，對陜西戰(zhàn)事負(fù)完全責(zé)任，萬一和議因此破裂，南方不負(fù)責(zé)。當(dāng)時北京政府正發(fā)行民國八年公債5600萬元，并已提交新國會討論，唐紹儀認(rèn)為此等有關(guān)人民負(fù)擔(dān)之巨款，不應(yīng)由北京政府擅行募集；國會問題尚未議及，竟提交新國會，是對和議絕無誠意的表現(xiàn)，他要求北方代表去電阻止。關(guān)于陜西事，朱啟鈐答應(yīng)再致電政府，請嚴(yán)令前方將領(lǐng)遵照五條辦理。關(guān)于公債問題，他認(rèn)為假如政府因有事實上之必要，亦應(yīng)先將計劃告知代表，表示要向政府陳述一切。
南方國會與軍政府對北方在陜西進(jìn)攻和在國防軍問題上所持的立場，迅速作出了反應(yīng)。2月23日，國會參眾兩院就陜西問題特開聯(lián)合會議，議決三條，請軍政府實行：一、陜西北軍如不完全撤退，即行中止和議，并召還代表；二、請軍政府即開緊急會議，以準(zhǔn)備軍事上之進(jìn)行方法；三、通電中外，宣布北方破壞和平之罪^[11]。軍政府亦連日開會，七總裁隨即聯(lián)名致電徐世昌及各督軍，指出：“北京政府輸送軍器于陜西，仍取攻擊態(tài)度，是對于和平會議無異于南轅北轍，此不可解者一。內(nèi)外輿論俱希望裁兵，今藉國防之名，而為軍隊之?dāng)U張，此不可解者二。如陜西不停戰(zhàn)，國防軍不取消，則議和破裂之罪，北方應(yīng)負(fù)擔(dān)之?！?sup>[12]
2月25日，開第四次正式會議，討論陜西問題。唐紹儀發(fā)言說：據(jù)于右任函告，13日、14日、15日、16日、17日，每日均在戰(zhàn)斗。盩厔之靖國軍因無力抵抗，已退至郿縣?！瓣兾麟m系一部分事，然南方軍政府認(rèn)為先決問題；只因為大局起見，故委曲求全，11月16日以后、2月13日以前之事，姑不苛求，暫按五條辦法商榷。今并此五條尚未實行，如何解決？當(dāng)初本席要求撤換陳樹藩，原是一種根本解決方法。今既若此，非即將陳樹藩撤換，北京命令必不能行，陜戰(zhàn)亦無解決之法，惟有極力要求即將陳樹藩撤去。如此事不解決，和議必不能進(jìn)行，我等固難負(fù)此責(zé)任，恐貴代表等亦不能負(fù)此責(zé)任?！?sup>[13]他聲明，在撤換陳樹藩的命令未下以前，南方代表每天到會只詢問是否已撤換陳樹藩，此外不討論別項問題。
朱啟鈐發(fā)言說：“陳樹藩之不洽輿情，本席亦非為之辯護(hù)。即北京政府對于更換軍事長官，亦非不可能之事。不過，此事重在息爭，不可激起反動。貴代表連日所得于右任信，系屬一方之報告，似亦不能據(jù)為定案。本席所接政府之電，謂已嚴(yán)飭停戰(zhàn)，而雙方將領(lǐng)奉到之后，情形如何，尚不可知。或者須候張君瑞璣到后，方有劃界互守辦法。昨日本席又有電致政府，措詞尤為懇切。俟此次復(fù)電到后，情形如何，再行酌定辦法?！?sup>[14]
唐紹儀接著指出：“陳樹藩在陜，全陜?nèi)嗣窆逃ブ疄榭欤幢本┱嗖灰源巳藶槿?。今以袒護(hù)一人之故，與全陜?nèi)嗣裥睦磉`反，障礙和議，困苦人民，殊為不值。且本席主張撤陳，蓋深知其不遵守北方政府命令，特為陜民代達(dá)痛苦之要求，絕非與陳個人有何種關(guān)系及為靖國軍謀地盤也?！碧平B儀認(rèn)為，陜事為大局一部分最要緊之事；陜事不決，其他關(guān)系重大之各事，只有暫不進(jìn)行，“惟有通電中外，布告吾等為陜民疾苦起見，專候陜事解決，然后進(jìn)行而已”<sup>[15]</sup>。
朱啟鈐認(rèn)為：從前因政治之糾紛而啟爭端，在后因國民之催促而開和議。和會一方面在解除紛爭，一方面在籌議建設(shè)，似未可因陜事遂至停頓。唐紹儀說：“停戰(zhàn)公例，萬國所同。今因陜西不停戰(zhàn)，我南方自當(dāng)主張公理。在公理未白之前，不能討論他事。此等主張，理由極充分，無論中外不能加以責(zé)備。如謂主張錯誤，我南方完全負(fù)責(zé)。此刻除每天到會靜候撤陳樹藩之外，余事均暫不議。”<sup>[16]</sup>
至此，會議陷于僵局。后由兩方總代表商定本日正式會改為談話會。談話時，南方代表提出三事：一、先停戰(zhàn)，后劃界；二、不必等張瑞璣到陜始實行停戰(zhàn)；三、須于右任有電正式證明戰(zhàn)事已停，三事辦妥，方能繼續(xù)開議他案。朱啟鈐答應(yīng)電北京照辦<sup>[17]</sup>。
2月28日，開第五次會議。朱啟鈐報告《中日軍事協(xié)定》全文已由北京寄到，計《中日協(xié)定文書》一件，《海軍共同防敵協(xié)定條文》一件，《陸軍共同防敵協(xié)定條文》一件，《解釋歐戰(zhàn)終了文書》一件，共四件，此外別無附件。并聲明，寄交歐洲和會專使者亦只此四件。唐紹儀提出，現(xiàn)據(jù)北京政府聲明，宜由本會雙方代表鄭重向中外宣言，除上列四件外，如別有私定關(guān)于《中日軍事協(xié)定》之附件，全國人民不能承認(rèn)，將來不能發(fā)生效力。至對于該協(xié)約如何辦理，暫時不能討論。
接著，唐紹儀詢問北京對于陜事有無解決辦法之復(fù)電。朱答稱，此刻尚未接到。唐說：自2月13日五條停戰(zhàn)辦法宣布后，每日均接有于右任報告陜軍攻擊詳情函件。昨日又接19日由陜來函，報告連日戰(zhàn)事劇增，北軍各部移其東路向相橋、交口、紅崖頭、興市、關(guān)山等處攻擊，與三原相距僅數(shù)十里，三原亦恐難堅守?！笆欠潜本┱畈恍?，即系無議和誠意，實屬不顧議和前途，不恤陜民呼吁，與世界和平宗旨大相違反?！?sup>[18]唐問朱啟鈐：“貴總代表所謂負(fù)完全責(zé)任，究竟如何擔(dān)負(fù)之法？”他說：“兩方總代表本有‘全權(quán)代表’字樣，當(dāng)然有全權(quán)解決之權(quán)，不必與北京往返文電后，方能發(fā)生效力。若聽北京命令，必?zé)o辦法。除非(一)決裂和議；(二)貴代表向北京聲明，陜戰(zhàn)不停，即不能再負(fù)代表之責(zé)；(三)雙方代表一致向本國人民及外交團(tuán)聲明北京處理陜西之不當(dāng)。舍此以外，恐別無辦法?！?sup>[19]
朱啟鈐答稱：關(guān)于陜事，經(jīng)多次切實電京，請以嚴(yán)厲辦法防止陜西軍隊進(jìn)攻，如政府無確實辦法，必當(dāng)以去就力爭?！爸料蛲饨粓F(tuán)聲明一層，以為尚須考慮，未便同意。”<sup>[20]</sup>
唐紹儀最后聲明，從本日起，四十八小時內(nèi)，北京如無滿意答復(fù)，南方代表當(dāng)單獨向中外宣布和議停頓，并申述其理由<sup>[21]</sup>。
當(dāng)日會后，朱啟鈐即將會議情況電呈北京政府，并以“材輇任重，(和議)無法進(jìn)行，請另簡賢，以免隕越”為詞，全體代表列銜提出辭職<sup>[22]</sup>。
北京政府認(rèn)為，國務(wù)院2月13日電報究竟到陜西前線否，尚不清楚，南方代表遂以于右任的來信為據(jù)，說北京對和議無誠意，未免過于苛刻；同時還認(rèn)為朱啟鈐對國務(wù)院致偏遠(yuǎn)之陜西省電報，從發(fā)電之日起，即對于南方誓言停戰(zhàn)，也是錯誤的。關(guān)于陳樹藩問題，北京政府指出：“于右任與陳樹藩交惡，兩不相容。于右任對陳樹藩不能有好話，猶陳樹藩對于右任不能有好話也。今憑于右任之言撤陳，不足以昭公允。兩方既公推張瑞璣，自應(yīng)靜待張氏到陜查明再定，此時唯一辦法在催張氏速行。”<sup>[23]</sup>北京聲稱：“尚有無數(shù)重大問題須待依次協(xié)議之和平會議，竟因此等一地方之問題而致停頓，實屬遺憾?！?sup>[24]
朱啟鈐為了挽救和局，曾向北京政府提出三項要求：第一，由陳樹藩電告于右任，由于通電上海，證明陜戰(zhàn)已停；第二，在劃界未定以前，暫緩剿匪；第三，由徐世昌明令實行停戰(zhàn)。3月1日，錢能訓(xùn)在復(fù)朱啟鈐電中指出：第二、第三項可以照辦，惟第一項很難辦到?！瓣悺⒂诒居兴拊梗幢啬芑ネ钋?sup>[25];“陳固不能與于接洽，于亦豈肯為陳證明”<sup>[26]</sup>,只能由陜西公共團(tuán)體及聞望夙著之紳耆，電述停戰(zhàn)實情以為保證。但事情較繁重，非限期所可能辦到。錢表示，今后如果陜西再有戰(zhàn)事發(fā)生，當(dāng)由他負(fù)責(zé)。他還說：唐紹儀聲稱四十八小時如無滿意答復(fù)，即向外交團(tuán)聲明停止和議，“此系外交界最后宣戰(zhàn)之名詞，同屬國內(nèi)，何必如此，此間無法承認(rèn)”<sup>[27]</sup>。
隨后，北京政府于3月3日發(fā)表了由徐世昌簽署的陜西前線停戰(zhàn)的明令。3月4日，國務(wù)院又發(fā)一訓(xùn)電致前線各將領(lǐng)，令停止剿匪。
3月2日上午，唐紹儀會見朱啟鈐后，得知北京對所提要求迄無復(fù)電答復(fù)，南方代表團(tuán)因已超過四十八小時的期限，遂于下午3時全體齊集愚園路寓所開緊急會議，議決將和議停頓原因通告中外。當(dāng)即擬就《致北京外交團(tuán)電》和《對各省宣言》兩文發(fā)表?！秾Ω魇⌒浴分饕獌?nèi)容有三點：一、陜西問題，不獨不停戰(zhàn)，反而繼續(xù)進(jìn)攻；二、國防軍問題，不獨難望停募裁撤，反而利用國防之名，行增兵之實；三、中日密約問題，北京政府僅寄正文而無附件。其畫龍點睛之語為：“蓋所議者和也，和戰(zhàn)不能并立。今一面言和，一面主戰(zhàn)，此非北京政府謀和之無誠意，即其威信之不能行。有一于此，和必?zé)o幸?！?sup>[28]
這樣，和議開幕不到十天，正式會議不過五次，就因陜西停戰(zhàn)與國防軍停募兩件事橫生梗阻而宣告停頓，致使其他一些帶根本性問題如國會、憲法等，均未及討論。
事情很清楚，和議停頓的責(zé)任主要在北方。如果簡單說北京政府沒有和平誠意，那當(dāng)然不完全符合事實，因為如上所述，徐世昌和錢能訓(xùn)都還是希望和議成功，實現(xiàn)南北的和平統(tǒng)一的。問題的癥結(jié)，就在于段派從中作梗，徐、錢的威令不能行，在一些重大問題上，北京政府并不能獨立地作出決斷。
陜西問題，北京政府先后以徐世昌和國務(wù)院的名義，連續(xù)下了幾道停戰(zhàn)命令，但陳樹藩等北軍將領(lǐng)拒不聽命。其所以如此，就因為他們暗中得到段祺瑞的支持。在和議開始以后，北京段派軍閥還不斷將軍火武器運往陜西，供進(jìn)攻南軍之用。因此，陳樹藩才有恃無恐，不遵令?；稹！蹲至治鲌蟆酚幸黄恼轮赋觯骸氨避娝玖钪`背總統(tǒng)命令，破壞和會約言，決非出于自主，自必由北京有勢之員暗中授意所致。”^[29]關(guān)于南方提出撤換陳樹藩問題，徐世昌對陳原無好感，為了和平，撤換他也是可以同意的。他曾說：“和平會議如主張撤銷，則我當(dāng)將他撤銷。”^[30]但陳樹藩是段派的一名重要藩將，段祺瑞不同意，他是不可能作出這樣的決定的。而段是決不肯屈從南方，按照他們的旨意隨意將自己的重臣予以撤換的。因此，徐世昌和錢能訓(xùn)都奈何陳不得。3月4日，北京政府要求陳樹藩等遵照五條辦法實現(xiàn)?；鹜＝说拿畎l(fā)表后，朱啟鈐和張瑞璣都認(rèn)為太輕，太不嚴(yán)厲，表示不滿意。錢能訓(xùn)則表示“無法嚴(yán)厲”^[31]。熊希齡因陜事致和議中斷，以和平期成會會長名義致電徐世昌，主張撤換陳樹藩。徐復(fù)電說：“撤換陳督，現(xiàn)尚難辦，希商之唐紹儀讓步，暫時勿提?！?sup>[32]
國防軍和參戰(zhàn)借款問題也是如此。一切軍閥都是愛兵如命，他們都懂得“有軍則有權(quán)”的道理。段祺瑞把參戰(zhàn)軍(國防軍)視為命根子，他幾次辭內(nèi)閣總理，但是始終抓住軍權(quán)不放，從不愿意卸去參戰(zhàn)督辦、國防督辦的職務(wù)。因此，要取消或停募國防軍，或者將國防軍移歸陸軍部管轄，段祺瑞是絕不會答應(yīng)的。這實際上是給北京政府出了一道難題。參戰(zhàn)借款原是段內(nèi)閣主持辦的，現(xiàn)在留待錢內(nèi)閣來處理，也有他的為難之處。徐世昌對借外債來打內(nèi)戰(zhàn)，作為進(jìn)攻陜西的張本，并不贊成^[33]。但是要取消參戰(zhàn)借款原約，不但日本未必應(yīng)允，要償付已交付之三百余萬元，就當(dāng)時中國財政狀況來說，也不容易辦到。而參戰(zhàn)借款如一旦取消或是停支，國防軍就無法生存了。因此，北京政府只能維持國防軍和參戰(zhàn)借款的存在，無法滿足南方的要求。為了消除國人特別是南方的擔(dān)心和外國人的懷疑，只好一再聲明，它絕不會用于內(nèi)爭。其實這是一種自欺欺人之談。
北京政府的這種處境，當(dāng)時了解內(nèi)情的人都知道。3月2日，唐紹儀將和議中斷情形電告吳佩孚，吳復(fù)電說：“陜省停戰(zhàn)及國防軍停募兩條，中央延遲多日，迄未正式答復(fù)，并非言和無誠意，系因某黨派從中作梗。東海受困，威信不行，故致停滯。亟應(yīng)共謀良策，破除障礙，以維和局?！?sup>[34]這里所說的某黨派，就是指的段派。其實，唐紹儀自己也明白這一點。在談判中，他曾對朱啟鈐說：“陜軍究竟為誰管轄，其直轄于國務(wù)院，抑直轄于其他政府？”“現(xiàn)在北京政出多門，如最近借入外債一千七百萬，余知實非東海本意，尚有一政府操縱于其間?！?sup>[35]
段派軍閥和安福系政客，本來就不愿意同南方講和，只是為內(nèi)外形勢所迫，才不得不作出讓步；但是要損害自己一派系的根本利益，并讓南方占據(jù)上風(fēng)，成為談判桌上的獲勝者，是他們所絕不答應(yīng)的。徐世昌、錢能訓(xùn)和段祺瑞雖有矛盾和不同，但又有利害一致的地方，也不會犧牲北方去遷就南方。因為如果那樣做，他們本身的地位就會立刻動搖；因而只能以段祺瑞所能容許的某些妥協(xié)讓步去同南方進(jìn)行討價還價。和議是這樣開始的，也將這樣收束。