蔣介石在西安是接受了停止內(nèi)戰(zhàn)、一致抗日條件后才被釋放的。西安事變的和平解決成了國內(nèi)時局轉換的樞紐，持續(xù)了十年的“剿共”內(nèi)戰(zhàn)終于停止，國共兩黨由敵對狀態(tài)開始了合作抗日的談判。
(一)西安談判
蔣介石在西安會晤周恩來時，曾邀周在他回京后去南京，就兩黨合作抗日問題進行談判。蔣回京后，通過在京滬與國民黨當局談判的中共代表潘漢年再次邀周去南京。中共中央認為蔣不講信義，扣押了送他回京的張學良，擔心周去京會成為“張學良第二”,決定“恩來無去南京之必要”,委潘漢年全權在京滬與國民黨當局接洽^[1]。在顧祝同進入西安前一天，蔣在電報中指示他：入城后“對恩來及共黨代表態(tài)度，凡實際問題如經(jīng)費地區(qū)等皆令其仍由楊間接負責處置，不可與之有確切具體之表示，但可多與之說感情話，最好派代表與之接洽。墨兄(顧祝同字墨三——引者)本人不必多與之見面，即使第一次允其見面時，亦須用秘密方式，切勿公布?！?sup>[2]此時的蔣介石迫于形勢既想聯(lián)共，又不敢公開，主要是屈從于日本壓力。西安事變前后，日本多次表示：蔣如聯(lián)共抗日，日本堅決反對。
如前所述，國民黨中央為討論和確定西安事變后的對內(nèi)對外政策，于1937年2月15日至22日在南京召開五屆三中全會。中共中央為推動國民黨政策的轉變和國共第二次合作的實現(xiàn)，于2月10日致電國民黨中央，提出了五項要求和四項保證。這些條件成了兩黨進行團結抗日談判的基礎。
周恩來既不去南京，蔣介石便把在京滬與潘漢年接觸的張沖派去西安，協(xié)助顧祝同與周談判。顧祝同進入西安的第四天(2月11日),顧和張沖與在西安的周恩來舉行首次會談，雙方闡述了各自的立場和要求。張沖要求中共取消蘇維埃政府改為特區(qū)；紅軍改變番號名稱，照國軍編制，由南京派政訓人員及聯(lián)絡員，其他地區(qū)的游擊隊改為民團。周恩來根據(jù)中共中央指示，要求國民黨釋放被捕的共產(chǎn)黨員，并保證不再逮捕，不再破壞中共黨組織。周還保證中共不再組織暴動與沒收地主土地，實行抗日綱領；蘇區(qū)改為特區(qū)，實行民主制度，受國民政府領導；紅軍改為國民革命軍，但軍官不變，政治領導不變；蘇區(qū)和紅軍代表可參加國民大會、國防委員會，目前不參加政府。首次會談結束后，張沖返回南京，出席國民黨五屆三中全會。
2月12日下午，顧祝同與周恩來會談。周把中共中央致國民黨三中全會電給顧看，雙方以此為原則，進行商談，結果如下：
(一)共產(chǎn)黨承認國民黨在全國的領導，停止武裝暴動及沒收土地，故應堅決實行御侮救亡的統(tǒng)一綱領。國民政府允許分期釋放在獄共黨，不再逮捕和破壞，并容許共黨在適當時期公開。
(二)蘇維埃制度取消，現(xiàn)時蘇區(qū)政府改為中華民國特區(qū)，直受國民政府指導，實施普選制，特區(qū)內(nèi)行政人員，由地方選舉，中央任命。
(三)紅軍改編為國民革命軍，接受軍事委員會與蔣之統(tǒng)一指揮和領導，其人員編制餉額補充同國軍待遇，其領導人員由中央及軍委會任命，其政訓工作人員自做^[3],以中央黨派少數(shù)人員任聯(lián)絡，其他各邊區(qū)赤色部隊改為地方團隊。
(四)共黨得派代表參加民國會議討論，軍隊得派代表參加國防會議^[4]。
蔣介石把中共1935年后倡導抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線視為紅軍經(jīng)過長征實力削弱后的“乞降”,因而他同中共談判是企圖逼中共交出軍隊，由他收編，起碼也要進一步削弱并控制紅軍。西安談判開始前，蔣于2月8日致電顧祝同，提出與中共談判的原則：“一國之中，決不能有性質(zhì)與精神不同之軍隊也。簡言之，要其共同實行三民主義，不作赤化宣傳之工作，若在此點同意，則其他當易解決。”^[5]他見到顧祝同2月12日與周恩來會談的報告后，16日密電顧祝同，進一步提出削弱和控制紅軍的具體意見：紅軍“中央準編其四團制之師兩師，照中央編制，八團兵力當在一萬五千人。以上之數(shù)，不能再多”。關于干部，“各師之參謀長與師內(nèi)各級之副職，自副師長乃至副排長人員，皆應由中央派充”,“至其他對于政治者待軍事辦法商妥后，再由恩來來京另議可也”^[6]。對蔣的上述企圖，中共堅決反對。在五個多月的談判中，雙方圍繞紅軍改編后保留人數(shù)，三個師之上設不設指揮機構，南京派不派副職和政訓人員等焦點問題，進行了長期的爭論。
國民黨三中全會閉幕后，張沖立即趕回西安。從2月27日到3月4日，他同周恩來多次會談，圍繞上述幾個焦點問題討價還價，至3月4日雙方達成初步協(xié)議。主要內(nèi)容是：
(一)將現(xiàn)有紅軍中之最精壯者，選編為四個步兵師，計容四萬余人，四師(之上)并設某路軍總指揮部。
(二)將現(xiàn)紅軍中精壯者，選編為兩個徒手工兵師，計容兩萬余人，指定工程擔任修筑。
(三)原有紅軍軍委直屬隊，改編為統(tǒng)率四個師的某路軍總指揮部的直屬隊。
(四)原有紅軍的地方部隊，改編為地方民團、保安隊及特別行政區(qū)的警衛(wèi)隊，經(jīng)費另定。
(五)原有紅軍學校保留，辦完這一期后結束^[7]。
3月8日，周恩來、葉劍英同顧祝同、賀衷寒、張沖會談。雙方意見大體趨于一致，委托周恩來將雙方一個月來談判的成果寫成條文，送蔣介石最后決定。周總結整理成三項十五條，其中關于政治方面主要條文是：
(一)中國共產(chǎn)黨承認服從三民主義的國家及國民黨在中國的領導地位，徹底取消暴動政策及沒收地主土地政策，停止赤化運動。要求國民政府分批釋放共產(chǎn)黨，容許共產(chǎn)黨在適當期內(nèi)公開。
(二)取消蘇維埃政府及其制度，現(xiàn)紅軍駐在地區(qū)改為陜甘寧行政區(qū)，執(zhí)行中央統(tǒng)一法令與民選制度，其行政人員經(jīng)民選推薦，請中央任命，行政經(jīng)費請由行政院及省政府規(guī)定之。
(三)紅軍取消，改編為國民革命軍，服從中央軍事委員會及蔣委員長之統(tǒng)一指揮，其編制人員給養(yǎng)及補充，統(tǒng)照國軍同等待遇，其各級人員由自己推選，呈請軍委會任命，政訓工作由中央派人聯(lián)絡。
關于紅軍改編方面的主要條文是：
(一)改編現(xiàn)有紅軍中之最精壯者為三個國防師，計六旅十二團，步兵團及其他直屬之工炮通信輜重等部隊。
(二)在三個國防師上，設某路軍總指揮部，其直屬隊為特務營、工兵營等。
(三)紅軍現(xiàn)有之騎兵三個團及一個騎兵連，共約一千四五百人馬，擬編騎兵一個團。
(四)改編后的經(jīng)費、給養(yǎng)補充，統(tǒng)照國軍同樣待遇，國防師編制表于9日下午可到手^[8]。
但是顧祝同、賀衷寒等對周恩來的總結作了重要修改，將“承認”改為“服從”,“要求”改為“請求”;“陜甘寧行政區(qū)”改為“地方行政區(qū)”,分屬各省；取消“民選制度”;將紅軍定員裁減為一師一萬人，共三萬人；將“服從統(tǒng)一指揮”改為“服從一切命令”。3月10日周恩來在會見張沖時得知上述情況后，立即電告中共中央。3月12日，中共中央召開的政治局會議認為：顧、賀在談判中玩弄把戲，企圖讓中共服從蔣的一切命令，把陜甘寧劃成三個蘇區(qū)，縮小紅軍武裝。他們的修改案實際上對紅軍是“收編”,我們絕對不能接受，接受了便是投降，便是服從資產(chǎn)階級的領導，便是無產(chǎn)階級做資產(chǎn)階級尾巴。會后，中共中央電告周恩來：顧、賀所改各點，太不成話，其企圖是使中共放棄獨立性，變成資產(chǎn)階級政黨的附屬品。關于這點，我們必須堅持自己立場，絕對不能遷就，在談判中必須堅持無產(chǎn)階級政黨的立場。3月14日，周恩來向張沖轉達了中共中央關于談判的意見：“顧、賀案完全不能承認”,“談判須重新作起”^[9]。第二天，張沖雖向周恩來宣布顧、賀方案作廢，仍以3月8日方案為談判基礎，但仍堅持改編后紅軍的各級副佐和政訓人員要由南京派遣。對此，周恩來斷然拒絕。
(二)杭州談判
周恩來與顧祝同的談判陷入僵局。3月13日，中共中央書記處電示周恩來：“兩星期后，周去寧與蔣談。”周恩來于3月下旬由西安飛到上海，將中共中央提出的談判條件面交宋美齡，請她轉交蔣介石。這份書面材料分兩部分：第一部分是共產(chǎn)黨方面承認的條件，主要是“擁護三民主義及國民黨在全國的領導地位”;“取消暴動政策及沒收地主土地政策”;“取消蘇維埃政府及其制度”;“紅軍駐在地區(qū)，改為陜甘寧邊區(qū)”;“取消紅軍名義，改編為國民革命軍”;“改編現(xiàn)在紅軍中之最精壯者為三個國防師”,“在三個師上設某路軍總部”。第二部分是要求國民黨方面做到的，主要有：“實現(xiàn)和平統(tǒng)一團結御侮的方針，全國停止剿共”;“實行民權，釋放政治犯”,“容許共產(chǎn)黨在適當時期公開”;“修改國民大會組織法及選舉法”;“各武裝部隊均能派代表參加”;“修改國防會議條例”,“使共產(chǎn)黨亦能參加”;“實行準備對日抗戰(zhàn)工作及改善人民生活的具體方案”^[10]。當時蔣在杭州，周恩來在潘漢年陪同下離滬去杭見蔣。蔣事前已見到中共的談判條件，周當面向他著重說明中共是為了民族解放、民主自由和民生改善的目的而提出上述條件來與國民黨真誠談判的。針對與顧祝同談判中爭執(zhí)的問題，周向蔣特別強調(diào)以下六點：
(一)陜甘寧邊區(qū)須成為整個行政區(qū)，不能分割。
(二)紅軍改編后的人數(shù)須達四萬余人。
(三)三個師上必須設總部。
(四)關于副佐及政訓人員不能派遣。
(五)紅校必須辦完本期。
(六)紅軍防地須增加^[11]。
蔣聽完周的意見后發(fā)表講話，其大意有以下五點：
(一)承認中共有“民族意識革命精神，是新生力量，幾個月來的和平運動影響很好”。他希望中共“檢討過去決定，并堅守新的政策，必能達到成功”。
(二)“承認由于國共分家致十年來革命失敗，造成軍閥割據(jù)、帝國主義者占領中國的局面”,但分家之責，他卻歸過于鮑羅廷。他提出彼此要檢討過去，承認他過去亦有錯誤，其最大失敗，在沒有造出干部，他現(xiàn)在已有轉變。
(三)要中共“不必說與國民黨合作，只說與他合作”。他希望中共“要與他永遠合作，即使他死后也要不生分裂，免得因內(nèi)亂造成英日聯(lián)合瓜分中國”。
(四)要中共“商量一永久合作的辦法”。周說共同綱領是保證合作到底的好方法。蔣要周速回陜向中共中央報告與蔣關系及共同綱領問題。
(五)“關于具體問題”,蔣認為是“小節(jié)，容易解決”。他說，國民大會、國防會議幾個月后開，中共可以參加；陜甘寧“行政區(qū)要整個的”,須中共“推薦一個南京方面的人來做正的，以應付各方，副的以下均歸”中共，并由中共“自己干，他不來干涉”;軍隊人數(shù)，不同中共爭，“總的司令部可以設，他決不來破壞我們部隊，只是聯(lián)絡而已，糧食接濟愿設法，即使永久合作的辦法尚未肯定，他也決不再打”^[12]。
杭州會談后，周恩來3月30日到上海，4月初經(jīng)西安回到延安。中共中央政治局會議聽取周匯報后認為，同蔣談判結果尚好，決定在抗日救國十大綱領和國民黨“一大”宣言基礎上起草民族統(tǒng)一戰(zhàn)線綱領，并提議在此綱領基礎上成立民族革命聯(lián)盟，吸收國共兩黨及贊成此綱領的各黨派及政治團體參加，共同推舉蔣介石為領袖。周恩來在延安出席中共中央政治局會議期間，4月9日致電蔣介石說：“歸膚施后述及先生合作誠意，均極興奮，現(xiàn)黨中正開會計議綱領及如何與先生永久合作問題”,并表示會后將再次南下晤蔣^[13]。5月下旬，國民黨方面派以涂思宗為團長的中央考察團前往陜北蘇區(qū)，對共產(chǎn)黨、紅軍、地方政權以及群眾運動進行考察，看共產(chǎn)黨對與國民黨合作抗日有無誠意，以及紅軍部隊有無改編準備。考察完陜北后，又前往隴東蘇區(qū)考察。
(三)廬山談判
周恩來攜帶中共中央起草的《御侮救亡、復興中國的民族統(tǒng)一綱領》于4月26日從延安飛到西安，繼續(xù)同顧祝同、張沖談判。6月4日，周恩來到廬山晤蔣，從8日到15日同蔣多次談判。周將中共中央提出的“民族統(tǒng)一綱領”交給蔣。這個綱領有五十二條，主要內(nèi)容是：爭取民族獨立，反對日本帝國主義；實現(xiàn)民權，保障人民自由；實現(xiàn)民生幸福，建立國防經(jīng)濟。
本來是蔣介石在杭州讓中共研究與他永久合作的綱領與辦法，如今他把周恩來交給他的綱領拋在一邊，又提出成立“國民革命同盟會”的主張，其辦法是：“(1)成立國民革命同盟會，由蔣指定國民黨的干部若干人，共產(chǎn)黨推出同等數(shù)量之干部合組之，蔣為主席，有最后決定之權。(2)兩黨對外一切行動與宣傳，統(tǒng)由同盟會議討論決定，然后執(zhí)行。關于綱領問題，亦由同盟會加以討論。(3)同盟會在進行順利后，將來視情況許可，擴大為國共兩黨分子合組之黨。(4)同盟會在進行順利后，可與第三國際發(fā)生代替共黨關系，并由此堅定聯(lián)俄政策，形成民族國家之聯(lián)合?！?sup>[14]顯然，蔣是企圖利用“國民革命同盟會”這個組織，把共產(chǎn)黨溶合到國民黨中去，從而取消共產(chǎn)黨的獨立性，一切言論和行動聽他指揮，因為他在這個組織里有最后決定權。
蔣雖表示紅軍仍可改編為三個師，四五萬人，但推翻了在三個師上設總指揮部的承諾，改為“三個師以上設政治訓練處指揮之”,提出“請毛先生、朱先生出來做事”^[15],離開紅軍部隊。蔣還提出，陜甘寧邊區(qū)政府“由南京派正的長官(可由中共推薦中央方面的人),邊區(qū)自己推舉副的，可由林伯渠擔任”;各地紅軍游擊隊，“由共方派人聯(lián)絡，經(jīng)調(diào)查后實行編遣，其首領須離開”;國民大會，共產(chǎn)黨員可參加，“但不以共產(chǎn)黨名義出席”^[16]。
周恩來向蔣表示：成立國民革命同盟會，事關重大，待請示中共中央后再作答復；關于紅軍的“指揮與人事問題”,他表示“都不能同意”。圍繞這些問題，周“與蔣爭論很久不能解決”,“經(jīng)宋子文、宋美齡、張沖往返磋商，仍不能解決”。面對這種僵局，周恩來離開廬山返回延安，聲明：“不能解決時，要張沖進蘇區(qū)來談判?！?sup>[17]
周恩來于6月18日到達延安，向中共中央?yún)R報與蔣談判情況。在日本侵略者發(fā)動全面侵華戰(zhàn)爭前夕，為顧全大局，中共中央決定對蔣做出重大讓步，在6月25日寫成的與國民黨談判新方案中確定：“原則上同意組織國民革命同盟會，但要求先確定共同綱領”,同意“以蔣為主席，承認其依據(jù)綱領有最后決定之權”。“關于同盟會將來發(fā)展之趨勢與第三國際關系問題，我們可不加反對(不使之成為合作之障礙),但目前應著重保持共黨之獨立組織及政治宣傳和討論之自由”,力圖使同盟會“成為政治上兩黨合作的最高黨團”。新方案確定：中共準備7月中旬發(fā)表國共合作宣言；之后，“如蔣同意設立總的軍事指揮部，紅軍即待其名義發(fā)表后改編，否則即于‘八一’自行宣布改編”,“編三個正規(guī)師，共四萬五千人”;陜甘寧邊區(qū)準備7月實行民主選舉，向蔣推薦南京方面的張繼、宋子文、于右任中的一人任邊區(qū)行政長官，林伯渠為副長官；各游擊區(qū)“原則上一律停止沒收土地及建立蘇維埃政權，取消紅軍名義，改以抗日義勇隊名義出現(xiàn)”;力爭朱德“為紅軍改編后的指揮人”,毛澤東原則上“不拒絕出外做事，但非至適當時機托故不去”;不放棄“國民大會民主選舉的基本原則”,“我們應聯(lián)合各民眾政治團體”;周恩來再去見蔣時“加上博古、林伯渠、董必武”^[18]。
6月26日，南京方面電邀周恩來再上廬山與蔣繼續(xù)談判。7月4日，周與博古、林伯渠攜帶“中共中央關于國共合作宣言”到達西安，7日飛抵上海。就在這天夜里，日本侵略者在北平西南郊的盧溝橋發(fā)動事變。中共中央7月14日向南京當局表示：愿在蔣指揮下努力抗敵，紅軍主力準備隨時出動抗日，已令各軍十天內(nèi)準備完畢，待令出動，并同意擔任平綏線國防。
7月中旬周恩來等再上廬山，將中共中央起草的國共合作宣言交給蔣。7月14日，蔣通過張沖告訴周恩來：紅軍改編后各師直屬行營，政治機關只管聯(lián)絡，無權指揮。第二天，周給蔣寫信，指出他的上述意見與上次在廬山所談“出入甚大，不僅事難做通”,而且“恐礙此后各事之進行”。17日，周恩來、博古、林伯渠同蔣介石、邵力子、張沖會談。周建議蔣以中共中央提出的國共合作宣言為兩黨合作的政治基礎，并迅速發(fā)動全國抗戰(zhàn)。18日，周恩來通過宋美齡將要解決的十二個具體問題交給蔣，但蔣仍堅持紅軍改編后不設統(tǒng)一的軍事指揮機關，三個師直屬行營管理，三個師的參謀長由南京派遣；政治主任只能轉達人事、指揮，并具體提出由周恩來任政治主任，毛澤東任副主任。周恩來當即表示蔣的上述意見，中共決不接受。
周恩來等根據(jù)中共中央指示“采取蔣不讓步不再與之談判之方針”,離開廬山，飛赴上海，7月28日回到延安。中共中央決定，紅軍主力集中三原迅速改編，設三個師，共4.5萬人，上設總指揮部，朱德為總指揮，彭德懷為副總指揮；并設政治部，任弼時為主任，鄧小平為副主任。另編地方保安隊一萬人，高崗為司令員，蕭勁光為副司令員。
(四)南京談判
8月1日，張沖奉命電告延安：蔣邀毛澤東、朱德、周恩來即來南京，共商國防問題。8月6日，周恩來、朱德到達西安，會同在西安的葉劍英于8月9日飛抵南京，出席國民黨當局召開的國防會議。
8月12日，周恩來、朱德、葉劍英與張沖、邵力子、康澤舉行會談。國民黨方面由康澤出面對中共中央不久前提出的國共合作宣言提出許多無理要求：不提民主，取消對民族民權民生三條的解釋；不提與國民黨獲得諒解，共赴國難等。周恩來、朱德當即嚴辭批駁，并要求將中共的意見報告蔣介石。
8月13日，日軍進攻上海，淞滬戰(zhàn)役爆發(fā)。國共兩黨談判長期拖延不決的局面迅速改觀，僵持已久的紅軍改編后的指揮和人事問題獲得解決。18日，蔣介石同意發(fā)表紅軍改編為國民革命軍第八路軍，任命朱德、彭德懷為正、副總指揮，并于22日公開發(fā)表。9月22日中央社公布中共中央關于國共合作宣言，蔣介石也發(fā)表談話，在事實上承認了中共的合法地位。國共兩黨第二次合作正式開始。