1937年盧溝橋事變、尤其是“八一三”淞滬抗戰(zhàn)發(fā)生后，國民政府原有的正常性財政收入已無法應(yīng)付迅速增長的軍政開支?！吧w抗戰(zhàn)建國同時進行，需用既繁，稅收又減，中央與地方同感支絀，不得不舉行新債，以資彌補”^[1]。舉借公債，首先是內(nèi)國公債(以下簡為內(nèi)債),便成為國民政府獲取稅外收入的重要手段。
1937年8月18日，國民政府公布了《救國公債條例》,宣布為“充救國經(jīng)費起見”,自9月1日起發(fā)行公債5億元。這是中日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，國民政府公開發(fā)行的第一筆內(nèi)債，其數(shù)額超出了戰(zhàn)前國民政府所發(fā)行的任何一筆內(nèi)債^[2]。與戰(zhàn)前發(fā)行的內(nèi)債相比，救國公債有如下特點：不僅可用現(xiàn)金，也可以用“有價物品”認購公債；沒有指定具體的還本付息基金，只是籠統(tǒng)地提“由財政部于國庫稅收項下指撥”;強調(diào)對該公債“如有偽造及毀損信用之行為者，由司法機關(guān)依法懲處”^[3]。另外，從公債的募集來看，國民政府于該年8月下旬設(shè)立了“救國公債勸募總會”,以國民政府委員、全國經(jīng)濟委員會常務(wù)委員、中國銀行董事長宋子文任勸募總會會長，國民黨中央執(zhí)行委員會常務(wù)委員陳立夫任副會長。這是自南京國民政府成立以來，為發(fā)行公債成立的第一個全國性官方背景的勸募機構(gòu)。此外，該公債系照票面十足發(fā)行，利率原定為年息2厘，后在正式發(fā)行前宣布改為年息4厘，但仍低于此前南京國民政府所發(fā)行的絕大部分內(nèi)債的利息率^[4]。即便如此，救國公債的認募情況十分踴躍。在公債發(fā)行伊始，中央銀行、中國銀行(包括所屬機構(gòu)及同人)便分別認購2000萬元，交通銀行系統(tǒng)也認購了500萬元。在一年的時間里，救國公債便基本認募完畢。至1938年6月底，解入國庫的救國公債發(fā)售收入為21619.9余萬元，而整個1937財政年度(1937年7月至1938年6月)的各種稅項總收入才41287.9余萬元^[5]。由此可見，救國公債的發(fā)行對抗戰(zhàn)初期國民政府的財政收入具有較大的意義。
抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)之初，中國在舉借外債方面并不順利，舉借內(nèi)債成為較重要的稅外收入手段。在國民政府財政當(dāng)局看來，“戰(zhàn)時彌補國用辦法雖不止一端，而以發(fā)行公債為最普遍之政策”^[6]。在發(fā)行救國公債之后，國民政府又在1938年發(fā)行了國防公債 5億元(實發(fā)49811余萬元)和賑濟公債1億元(實發(fā)2510萬元)。此后，一直到1941年底太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)前，國民政府發(fā)行的法幣公債數(shù)額居高不下：1939 年，發(fā)行建設(shè)公債和軍需公債各6億元；1940年，發(fā)行軍需公債12億元(實發(fā)124,939 余萬元);1941年，發(fā)行建設(shè)公債12億元和軍需公債12億元(實發(fā)118,460萬元)^[7]。這樣，自抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后的四年里，由國民政府發(fā)行的法幣公債總額約為59億元。此外，歷年為臨時周轉(zhuǎn)庫款，另發(fā)行有短期國庫券及國庫證351,395萬元^[8]。
抗戰(zhàn)時期若干省政府發(fā)行了地方公債。如山東省政府為“辦理全省土地陳報及試辦地籍圖測量”,于1937年9月1日起發(fā)行整理土地公債250萬元。安徽省政府于1937年10月1日起，發(fā)行完成公路建設(shè)公債200萬元。江西省政府為發(fā)展本省生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)，于1938年1月1日起發(fā)行建設(shè)公債2000萬元；又于1941年9月1日起，發(fā)行建設(shè)公債1500萬元。湖南省政府“為籌辦建設(shè)事業(yè)，充實金融機構(gòu)及應(yīng)付緊急需要等費用”,于1938年7月1日起發(fā)行建設(shè)公債1800萬元。河南省政府為“供應(yīng)緊急要需，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟”,于1938年8月1日起發(fā)行6厘公債500萬元。甘肅省政府“為籌辦建設(shè)事業(yè)”,于1938年8月1日起發(fā)行建設(shè)公債200萬元。福建省政府“為籌辦緊要設(shè)施及建設(shè)事業(yè)”,于1938年10月1日起發(fā)行建設(shè)公債800萬元。1940年1月1日起，福建省政府又為“發(fā)展本省生產(chǎn)建設(shè)”,分三期發(fā)行生產(chǎn)建設(shè)公債2000萬元。浙江省政府“為籌措國防特種用費”,于1938年5月1日起發(fā)行6厘公債1000萬元。廣東省政府為“鞏固本省國防起見”,于1938年3月1日發(fā)行省國防公債1500萬元；復(fù)以“均衡戰(zhàn)時省金庫收入”名義，于1939年發(fā)行短期金庫券480萬元。江蘇省政府“為整理地方財政及調(diào)劑農(nóng)村金融”,自1939年4月15日起發(fā)行地方財政公債800萬元；1940年3月1日起，江蘇省政府又以“整理地方財政及調(diào)劑農(nóng)村金融”名義，發(fā)行江蘇地方財政公債1000萬元。廣西省政府“為調(diào)整1939年度省庫收支”,自1939年5月1日起發(fā)行6厘公債800萬元。湖北省政府“為辦理農(nóng)民貸款，撥繳湘鄂糧食管理處資金，暨增加湖北省銀行資本，謀產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟之發(fā)展”,自1939年7月1日起發(fā)行金融公債800萬元。四川省政府“為辦理交通生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)”,于1939年9月1日起，發(fā)行建設(shè)公債750萬元；于1940年10月1日起，發(fā)行四川省建設(shè)公債750萬元；復(fù)為“整理二十七年五月三十一日以前本省債務(wù)”,于1941年1月1日起，發(fā)行四川省整理債務(wù)公債3500萬元。甘肅省政府為“籌辦水利農(nóng)礦事業(yè)”,于1941年9月1日起發(fā)行公債1500萬元。甘肅省政府于1941年1月和1942年1月分2期發(fā)行了民國30年甘肅省建設(shè)公債共800萬元國幣。四川省政府為“整理二十七年五月三十一日以前本省債務(wù)”,于1941年1月1日起，發(fā)行整理債務(wù)公債3500萬元。安徽省政府為“充實地方銀行資金，調(diào)劑農(nóng)村金融，謀經(jīng)濟之發(fā)展”,于1941年5月1日起發(fā)行公債800萬元。該省另為“完成本省公路”,于1941年5月1日起，發(fā)行公債200萬元^[9]。戰(zhàn)時地方公債條例均由國民政府公布，一般指定以地方財政收入為擔(dān)保，由各地方銀行或中央政府銀行在當(dāng)?shù)刂中胸撠?zé)經(jīng)理還本付息，財政部、審計部以及省政府、省財政廳的代表參加基金保管委員會。絕大部分地方公債以舉辦經(jīng)濟實業(yè)或交通事業(yè)的名義發(fā)行，其使用和償付是各地方財政開支中的重要部分。
戰(zhàn)時各項公債除了利率較低外，一般均十足發(fā)行，以一般國民為主要對象；償還期較長，最短的15年，最長的達30年。另外，戰(zhàn)前國民政府所發(fā)內(nèi)債之擔(dān)保主要是關(guān)稅(占85%)和鹽稅(占11%),戰(zhàn)時關(guān)稅和鹽稅收入銳減，列入公債基金的有所得稅、統(tǒng)稅、煙酒稅、國營事業(yè)和建設(shè)事業(yè)余利等財政收入項目。
除了法幣內(nèi)債外，國民政府還公開發(fā)行了其他種類的內(nèi)債。
1938年，國民政府發(fā)行了“民國二十七年金公債”,這是抗戰(zhàn)時期第一筆非法幣內(nèi)債。舉借定額分別為關(guān)金1億元、英金1000萬鎊、美金5000萬元，并分別印制債票。發(fā)行該項金公債的直接目的，是收換民間和海外僑胞所持的金類、外幣、外匯及國外有價證券。國民政府規(guī)定：如以生金、金制品、金幣等繳購者，按每一關(guān)金合純金 60.1866公毫的比率發(fā)給關(guān)金債票；如以國外有價債券繳購者，按當(dāng)時售價發(fā)給英鎊債票或美金債票；以關(guān)金、英鎊、美金之外的其他外幣、外匯、國外有價債券繳購者，可按當(dāng)時市價，任擇一種或數(shù)種債票。該公債年息5厘，期限15年，自1939年起還本，以鹽余為償付基金。規(guī)定還本付息時即以債票種類分別付給關(guān)金、英鎊和美金。該項公債在國內(nèi)委托中央、中國、交通三行募集，在海外則由中國銀行負責(zé)勸募與推銷，另由中行委托華僑、中興、廣東、東亞等銀行的海外機構(gòu)代為勸募。各銀行勸募該公債，可得勸募債額0.25%的手續(xù)費。對踴躍承購的個人和團體，則予以獎勵^[10]。該金公債的實際發(fā)售額分別為關(guān)金99,000,110元、英金9,132,340鎊、美金48,151,630元^[11],發(fā)行是成功的。
此后國民政府又于1940年發(fā)行建設(shè)金公債(發(fā)行定額為英金1000萬鎊、美金5000萬元，實際發(fā)售9,874,994英鎊、45,989,550美元),1941年發(fā)行滇緬鐵路金公債(定額與實發(fā)額都是1000萬美元)^[12]。如果加上1938年金公債實際發(fā)售額，那么至太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)前，國民政府公開發(fā)售的非法幣公債共達關(guān)金99,000,110元、英金19,007,334英鎊、美金104,141,180美元。而在同一時期，國民政府從英國方面借得的債款約為1800萬英鎊，從美國方面借得債款約為1.7億美元。還應(yīng)當(dāng)指出，這一時期英美政府向中方提供的債款種類是商業(yè)信貸和平準(zhǔn)基金借款，前一類只能用于購買貨物，平準(zhǔn)基金借款固然提供外匯現(xiàn)匯，但其使用僅限于維持法幣匯價，且置于外方的嚴(yán)格監(jiān)控之下。由此可見，非法幣公債的發(fā)行，使國民政府得以獲得巨額可自由支配的外匯，其財政意義頗為重要。
總計上述法幣公債、短期國庫券及國庫證、三項金公債，抗戰(zhàn)爆發(fā)四年里國民政府發(fā)行內(nèi)債共達國幣1,015,284.12萬元。如果連同戰(zhàn)前發(fā)行的內(nèi)債，截至1941年6月底國民政府所欠內(nèi)債本金共合國幣13,183,796,200元^[13]。
國民政府舉借的100余億元的內(nèi)債，具有什么財政意義呢？據(jù)統(tǒng)計，1937年至1941年國民政府財政總支出約為213.48億元^[14]。也就是說，國民政府財政實際支出總額的46.7%是通過舉借內(nèi)債得以實現(xiàn)的。
另外，在太平洋戰(zhàn)爭之前，國民政府還開始發(fā)行了實物公債，即1941年9月的糧食庫券，這是戰(zhàn)前所沒有過的特殊形態(tài)的內(nèi)債。當(dāng)年4月召開的國民黨五屆八中全會曾提出了“加強公債募集與發(fā)行田賦之實物庫券雙方并進”的方法，其直接目的是為了把握糧源，特別是保證軍糧的供應(yīng)。這一次發(fā)行的糧食庫券分為稻谷和小麥兩類，券面分為1市升、2市升、5市升、1市斗、5市斗、1市石、5市石、10市石、100市石九種。根據(jù)收購糧食的數(shù)量，分別省區(qū)發(fā)行；年利息率為5厘，以實物計算。其期限，規(guī)定自1943年起分五年償還，即隨同券面額按年抵繳各該省田賦應(yīng)征之實物^[15]。根據(jù)這一規(guī)定，國民政府并不準(zhǔn)備以貨幣或?qū)嵨飪斶€，所以，該糧食庫券實際上是提前征收的田賦。
舉借內(nèi)債固然對解決抗戰(zhàn)初期的財政困難起到了重要作用，但戰(zhàn)時所需軍用物品及交通、經(jīng)濟事業(yè)各種器材，多須自國外輸入，往往需要以外匯支付。此外，法幣匯價的維持，同樣需要為數(shù)不小的外匯匯兌或平準(zhǔn)基金。所以，在舉借內(nèi)債的同時，國民政府還舉借了多筆外債。
自抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)到太平洋戰(zhàn)爭前，國民政府舉借外債的基本情況如下。
(一)蘇聯(lián)。共達成三項易貨借款，總額2.5億美元，其中前二次借款各5000萬美元，均在1938年達成，年利息率3%,期限為5年。第三次借款1.5億美元于1939年達成，年利息率3%,期限10年^[16]。中方均以向蘇聯(lián)出售農(nóng)礦產(chǎn)品的方式償付借款的本息。至1941年6月，共動用173,175,809美元^[17]。所動支的款額均由國民政府軍事委員會向蘇方購買軍用品。1941年6月蘇德戰(zhàn)爭爆發(fā)后，蘇聯(lián)方面停止向中方交貨。
(二)英國。于1939年和1941年分別達成平準(zhǔn)基金借款各500萬英鎊，年利息率分別為2.75%和1.5%,用于維持中國法幣匯價的穩(wěn)定。又于1939年3月達成購車信用借款18.8萬英鎊，年利率5.5%,清償期限為1939年6月起的48個月^[18]。同年8月達成購料信用借款285.9萬英鎊，年利率5%,清償期限十四年^[19]。1941年6月又達成英鎊區(qū)購料信用借款500萬英鎊，年利率為3.5%,清償期限為自1946年10月31日起的十四年半，但中方可隨時提前清償。根據(jù)借款合同的規(guī)定，為了迅捷撥付到期本息，中方準(zhǔn)備向英方出售豬鬃、茶葉、生絲、銻及其他產(chǎn)品^[20]。
(三)美國。于1939年2月達成桐油借款2500萬美元，年利率4.5%(后減至4%),清償期限不得超過1944年1月1日，規(guī)定中方在國內(nèi)收購?fù)┯?，分五年運美銷售，以收入之半數(shù)償付借款^[21]。于1940年4月達成華錫借款2000萬元，年利率4%,清償期限七年，中方在七年期限內(nèi)向美方運售滇錫共4萬噸，其收入提成作為還本付息基金^[22]。1940年10月達成鎢砂借款2500萬美元，年利率4%,清償期限五年，規(guī)定中方在償付期內(nèi)向美方運售不少于1000噸的鎢砂，其收益首先提作償付基金^[23]。1941年2月，中美之間又達成了金屬借款5000萬美元，年利率4%,清償期限七年，規(guī)定中方在償付期內(nèi)向美方運售不少于1400噸的鎢砂、銻、錫，其收益首先提作償付基金^[24]。上述總額達1.2億美元的四項借款，均屬于信用借款，債權(quán)方都是代表美國政府的華盛頓進出口銀行；各項借款均不得在美國直接購買 1939年美國中立法案規(guī)定的軍械、軍火或軍用品。另外，1941年4月中美之間達成了平準(zhǔn)基金借款5000萬美元，年利率為1.5%,使用借款期限初定至當(dāng)年6月30日，后經(jīng)雙方洽商延長一年；該借款系由美國財政部直接供給，協(xié)定未規(guī)定中方須提供何種經(jīng)濟擔(dān)保，也沒有規(guī)定借款動用部分的清償期限。該借款規(guī)定只能用于在中國維持法幣對美元的匯價。另外，中國國民政府和中央銀行必須撥付2000萬美元加入該平準(zhǔn)基金^[25]。
(四)法國。于1939年10月達成南鎮(zhèn)鐵路借款合同，法方為中國修筑湘桂鐵路南鎮(zhèn)段提供材料和工款共1.8億法郎，與中國建設(shè)銀公司共同提供工程需款14.4萬英鎊(其中法方占49%)。借款年利率7%,清償期限十五年，中方如果提前清償，須在6個月前通知法方并支付2.5%的酬金；國民政府以普通鹽余、廣西礦稅、其他國稅收入以及南鎮(zhèn)鐵路之產(chǎn)業(yè)、收入作為擔(dān)保^[26]。1939年12月，中法又達成敘昆鐵路借款，法方為修筑敘府-昆明鐵路向中方提供材料及設(shè)備，價額以4.8億法郎為限；年利率7%,清償期限十五年；國民政府以普通鹽余、其他政府收入以及敘昆鐵路產(chǎn)業(yè)、收入作擔(dān)保^[27]。
法國的兩項借款，約合1500萬美元，遠少于蘇、英、美各國的借款額。但是法方所要求并為中方所同意的抵押擔(dān)保條件，以及在工程技術(shù)、財務(wù)和其他特權(quán)方面所獲得的中方的讓步，卻是整個抗戰(zhàn)時期中國外債問題中的特例。
除了上述向蘇、英、美、法四國的各項借款外，在抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后的四年里，國民政府還因自國外購買機械和軍用品積欠有相當(dāng)數(shù)額的外債，計：英金704,866.45鎊，美金2,437,937.18元，法金5,126,743.38法郎，港幣199,760元，關(guān)金195,215.23金單位。連同戰(zhàn)前所借外債，結(jié)至1941年6月底，所欠外債本金約合國幣1,244,035,651元^[28]。
國民政府一方面大量發(fā)行內(nèi)債和積極舉借外債，另一方面不得不支付以往積欠的內(nèi)外債的本息。償付本息負擔(dān)最重的，是以關(guān)、鹽稅擔(dān)保的債務(wù)。按理，關(guān)、鹽稅收入比較穩(wěn)定，一直被視作債務(wù)的“確實擔(dān)保”。自抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中國關(guān)稅、鹽稅多為日本方面劫持，收入驟短。至1938年底，戰(zhàn)區(qū)關(guān)稅遭日本劫持約達國幣1.5億元以上。為了維護債務(wù)信用，國民政府起初由中央銀行墊付到期內(nèi)外債的本息。據(jù)統(tǒng)計，從 1937年9月到1938年12月，僅墊付以關(guān)稅擔(dān)保的各內(nèi)外債之本息，就達1.75億元，占1937年度財政實收總額的42.4%^[29]。當(dāng)時無論從財政收支還是從外匯儲備來看，都不可能繼續(xù)墊付以關(guān)鹽稅擔(dān)保的內(nèi)外債的本息了。
1939年1月15日，國民政府財政部宣布：把以關(guān)稅作擔(dān)保的債賠各款改為攤存辦法，“嗣后對于海關(guān)擔(dān)保各項長期債務(wù)，凡在戰(zhàn)前訂借而尚未清償者，當(dāng)就戰(zhàn)區(qū)外各關(guān)稅收比例應(yīng)攤之?dāng)?shù)，按期撥交中央銀行?？畲鎯ΑＮ┐隧棓偞孓k法，原系應(yīng)付目前非常情勢之臨時措置，如戰(zhàn)區(qū)各關(guān)將已存欠繳之應(yīng)攤債賠款及嗣后稅收應(yīng)攤之?dāng)?shù)額如數(shù)照舊解交總稅務(wù)司時，政府自當(dāng)仍即同時照舊撥付債賠款基金，以恢復(fù)戰(zhàn)前原狀也”^[30]。具體地說，就是把每月海關(guān)擔(dān)保各項債務(wù)之?dāng)?shù)額，按照各關(guān)所在地劃分為戰(zhàn)區(qū)(即日占區(qū))及非戰(zhàn)區(qū)(即國統(tǒng)區(qū))兩部分，各以上個月每區(qū)收入數(shù)目比照全國關(guān)稅收入總數(shù)，定為各該區(qū)本月份應(yīng)攤債額之標(biāo)準(zhǔn)；國民政府停止支付海關(guān)擔(dān)保各債的本息，但把國統(tǒng)區(qū)各關(guān)應(yīng)承擔(dān)的份額存入中央銀行備付，恢復(fù)支付的條件，是日占區(qū)各關(guān)將其以前欠繳之款(即至1938年底的1.75億元國幣)補齊并每月向總稅務(wù)司照舊解款。具體而言，當(dāng)時在關(guān)稅擔(dān)保項下的長期債務(wù)本額約合國幣25億元，其中外幣借款約為6億元，庚子賠款約1億元，國幣借款約18億元；而1939年內(nèi)每月償付數(shù)，外幣借款項下約合400萬元國幣，庚子賠款項下約合國幣300萬元，國幣借款項下約合1100萬元，亦即每月應(yīng)付之?dāng)?shù)約等于國幣1800萬元^[31]。
同年3月，國民政府又宣布：“鑒于日方干涉鹽稅收入范圍益廣”,決定停付以鹽稅擔(dān)保各債本息，采用與關(guān)稅擔(dān)保外債同樣的攤存方法^[32]。
國民政府宣布停付本息、采用攤存辦法的，有以關(guān)稅擔(dān)保的英德續(xù)借款、善后借款、庚子賠款，以及民國二十五年統(tǒng)一公債、民國二十五年復(fù)興公債、民國十七年金融長期公債三項內(nèi)債；以鹽稅作擔(dān)保的有湖廣鐵路借款、克利斯浦借款、美國芝加哥大陸商業(yè)銀行借款、英國費克斯馬可尼公司借款、美國太平洋拓業(yè)公司借款等五項外債。
但是，國民政府規(guī)定上述三項內(nèi)國公債照常抽簽，中簽債票和到期息票，可由中央、中國、交通、中國農(nóng)民四家政府銀行貼現(xiàn)^[33]。至于以某關(guān)附加捐稅，或某省鹽稅及附稅擔(dān)保的內(nèi)債，如疏浚河北省海河工程公債，辟浚廣東省港河工程公債，玉萍鐵路公債，二十六年整理廣西金融公債，均不在攤存之列。這樣，國內(nèi)債權(quán)人的利益實際所受到的影響并不大。此外，對于中法南鎮(zhèn)鐵路借款和1938年的金公債，雖然擔(dān)保中都涉及鹽余，但系抗戰(zhàn)爆發(fā)后舉借的，國民政府均由國庫另行撥付，予以維持。這樣，有利于在戰(zhàn)時繼續(xù)舉借內(nèi)外新債。