1914年第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，歐洲列強(qiáng)忙于歐洲戰(zhàn)爭(zhēng)，無暇東顧，日本在華勢(shì)力迅速加強(qiáng)。大戰(zhàn)爆發(fā)不久，日本就以參戰(zhàn)為名，出兵中國山東省，占領(lǐng)膠州灣及膠濟(jì)鐵路沿線地區(qū)，奪取了德國在山東省的全部權(quán)益。從帝國主義各國對(duì)華貿(mào)易來看，自1914年起，英、法、俄、德等國對(duì)華輸出普遍下降(其中德國的對(duì)華輸出完全停止),只有日本和美國對(duì)華輸出猛增。美國因參加世界戰(zhàn)爭(zhēng)最遲(1917年4月對(duì)德宣戰(zhàn)),保存了實(shí)力，還有力量與日本抗衡和爭(zhēng)奪。當(dāng)時(shí)美駐華公使芮恩施多次呼吁本國政府加強(qiáng)對(duì)中國的“援助”,以抵制日本在中國的擴(kuò)張^[1]。
1917年初，美國準(zhǔn)備對(duì)德宣戰(zhàn)，并企圖借機(jī)加強(qiáng)它在中國的影響。2月1日，美國政府在宣布與德國斷絕外交關(guān)系之后，命令芮恩施設(shè)法運(yùn)動(dòng)中國政府與美國政府采取一致行動(dòng)^[2]。芮恩施奉命積極開展活動(dòng)，連日拜訪總統(tǒng)黎元洪、總理段祺瑞等，鼓勵(lì)他們與美國聯(lián)合，對(duì)德國采取行動(dòng)。此外，總統(tǒng)府的美籍顧問福開森、英籍顧問莫理循和《遠(yuǎn)東時(shí)報(bào)》編輯唐納德等對(duì)北京政府有影響力的外國人，也被芮恩施動(dòng)員起來，游說政府官員和國會(huì)議員。在芮恩施等人的活動(dòng)下，2月9日，北京政府就德國潛艇封鎖公海一事向德國政府提出了抗議。
日本政府獲悉美國插手中國對(duì)德外交、企圖左右中國政局的動(dòng)向后，迅速改變反對(duì)中國參戰(zhàn)的態(tài)度，轉(zhuǎn)而積極支持中國參戰(zhàn)。2月上旬，中國駐日公使章宗祥奉北京政府命令，就中國向德國潛水艇襲擊公海商船提出抗議一事，征詢?nèi)毡菊庖姟?日，日本外務(wù)大臣本野召見章，表示中國“僅提抗議，于中國地位似非得計(jì)，不如即行宣布斷絕國交，并不必俟抗議回答；至此次抗議，深惜事前未與接洽，現(xiàn)兩國力謀祛除隔閡，深冀中國政府熟考”^[3]。兩天以后，本野再次接見章，表示希望中國與德國斷交之后，“再進(jìn)一步加入聯(lián)合戰(zhàn)團(tuán)”^[4]。13日，本野又派寺內(nèi)首相的親信西原龜三再次赴華。西原赴華的主要使命是以同意中國減緩交付庚子賠款，提高關(guān)稅和提供參戰(zhàn)軍費(fèi)為餌，誘使北京政府立即向德國宣戰(zhàn)。為保證西原完成使命，外務(wù)省并將對(duì)支持中國參戰(zhàn)尚抱懷疑態(tài)度的駐華公使林權(quán)助調(diào)回東京述職^[5]。日本報(bào)紙對(duì)本國政府在中國對(duì)德外交問題上的轉(zhuǎn)變作了如下剖析：“日本人士對(duì)中國放棄中立，向持異說，即贊成與反對(duì)二派是也。反對(duì)者謂，中國參戰(zhàn)，將于和平會(huì)議取一席地，而獲與日本對(duì)等之投票權(quán)，則會(huì)議處分青島等問題時(shí)，日本將不利云。斯說也，杞憂而已。良以和平會(huì)議關(guān)于各國勢(shì)力消長滋大，發(fā)言與投票權(quán)視國之強(qiáng)弱而為輕重。故中國雖獲投票權(quán)，亦不足與日本抗也。即使投票以多數(shù)取決，實(shí)際上尤有借于外交術(shù)，否則仍不能貫徹主張也?！?sup>[6]這個(gè)分析是很透徹的。
事實(shí)上日本政府正是這樣做的。它一面積極鼓動(dòng)中國參戰(zhàn)，一面與英、法、俄等國進(jìn)行幕后交易。中國參戰(zhàn)是協(xié)約國所企望的，日本即以此作為交換條件，與英法等國達(dá)成協(xié)議：“保證將來在講和會(huì)議中，援助日本要求割讓德國在山東及赤道以北島嶼之領(lǐng)土權(quán)利?！?sup>[7]當(dāng)美國與日本在中國對(duì)德問題上產(chǎn)生沖突，阻撓中國參戰(zhàn)時(shí)，英國和法國，特別是英國堅(jiān)決支持日本，抵制美國，慫恿北京政府參戰(zhàn)^[8]。北京政府就德國潛艇封鎖公海向德國提出抗議后，美國和日本在中國對(duì)德外交問題上的分歧便很明顯地表現(xiàn)出來。2月10日，美國國務(wù)卿藍(lán)辛指示芮恩施立即向中國方面表示，美國不愿意看到中國參加世界戰(zhàn)爭(zhēng)^[9]。不久，他又進(jìn)一步要芮恩施向中國政府表示，歐洲戰(zhàn)局尚不需要中國參戰(zhàn)；中國政府在與美國政府協(xié)商之前，“不要采取進(jìn)一步的行動(dòng)”^[10]。
美國政府改變支持中國參戰(zhàn)的立場(chǎng)，得到總統(tǒng)黎元洪的支持和響應(yīng)。黎本來就擔(dān)心段祺瑞在參戰(zhàn)的名義下，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)自己和國會(huì)的控制。2月初，芮恩施拜會(huì)黎元洪時(shí)，黎已表露出這種顧慮^[11]。
段祺瑞為解決擴(kuò)充軍隊(duì)等問題的財(cái)源，在日本的支持和慫恿下，決心立即實(shí)行對(duì)德絕交，繼之以宣戰(zhàn)。2月14日，國務(wù)院及外交部合電駐日公使章宗祥說：中國方面已決定，一旦發(fā)生德國潛艇襲擊中立國船只事件，中國即不俟德國回答，對(duì)德絕交，并表示絕交后“需費(fèi)甚巨”,希望聯(lián)合國(指協(xié)約國)準(zhǔn)許中國“酌加關(guān)稅及將庚子賠款緩解或延長年期”^[12]。17日，日本外務(wù)大臣本野對(duì)章宗祥表示，日本對(duì)加稅及緩解賠款兩事贊成^[13]。此時(shí)，西原也抵達(dá)北京，就中國加入?yún)f(xié)約國的條件問題與曹汝霖、汪大燮、陸徵祥等進(jìn)行磋商，并會(huì)見了段祺瑞和特意趕到北京來“研究”對(duì)德外交問題的研究系領(lǐng)袖梁?jiǎn)⒊?sup>[14]。同時(shí)，章宗祥也連日在東京與本野談判中國參戰(zhàn)的條件。3月初，段祺瑞等炮制出《加入?yún)f(xié)約國條件節(jié)略》^[15]。3日，國務(wù)會(huì)議通過向國會(huì)提出的對(duì)德絕交咨文和《加入?yún)f(xié)約國條件節(jié)略》。4日，段親率閣員到總統(tǒng)府，請(qǐng)黎元洪在對(duì)德絕交咨文上蓋印交國會(huì)通過，并將《加入?yún)f(xié)約國條件節(jié)略》發(fā)給章宗祥，與日本政府協(xié)商。但是，黎以事關(guān)重大，還需慎重為辭，拒絕蓋印。段憤怒離去，當(dāng)晚即宣布辭職并離京赴津。這樣就使表面上一度緩和的府院斗爭(zhēng)驟然激化。
段祺瑞出走天津后，黎元洪本想借機(jī)改組內(nèi)閣。5日，他請(qǐng)徐世昌、王士珍和趕到北京來磋商外交問題的副總統(tǒng)馮國璋一起到總統(tǒng)府議事。黎元洪請(qǐng)徐世昌和王士珍分別出任總理和陸軍總長，但徐、王二人連連作揖，敬謝不敏。馮國璋則自請(qǐng)赴津勸段祺瑞復(fù)職。6日，北洋系各省當(dāng)局又相繼打來電報(bào)，挽留段“力任艱難”。黎元洪害怕激出事變，只得請(qǐng)馮國璋赴津勸段復(fù)職。馮臨行前與黎商訂了段復(fù)職的條件：一、內(nèi)閣確定的外交方針，總統(tǒng)不再加以反對(duì)；二、內(nèi)閣擬定的命令，總統(tǒng)不得拒絕蓋印；三、內(nèi)閣訓(xùn)示各駐外使節(jié)、督軍、省長，總統(tǒng)不得干預(yù)^[16]。段祺瑞見黎元洪已暫時(shí)屈服，當(dāng)晚返京。次日，段密電各省及駐外公使，聲稱內(nèi)閣對(duì)德外交方針已獲總統(tǒng)贊同，各省“切勿再生異議”^[17]。
當(dāng)時(shí)，對(duì)德外交問題成為國內(nèi)輿論的主題。孫中山自開始即主張中國保持中立立場(chǎng)。2月，他口授要點(diǎn)，由朱執(zhí)信執(zhí)筆，撰成《中國存亡問題》一書，以朱執(zhí)信名義發(fā)行。此書的要點(diǎn)是，中國為救亡圖存，不應(yīng)參戰(zhàn)；加入?yún)f(xié)約國的條件可自外交斗爭(zhēng)取得，而不必參戰(zhàn)；中國、美國和日本三國應(yīng)當(dāng)友好親善。孫中山的主張?jiān)趪鴷?huì)得到丙辰俱樂部和韜園系的堅(jiān)決支持。
研究系在對(duì)德參戰(zhàn)問題上完全追隨段祺瑞，主張絕對(duì)“加入”^[18]。兩年前曾預(yù)言德國必勝的梁?jiǎn)⒊@時(shí)也變?yōu)榉e極的對(duì)德宣戰(zhàn)論者。梁在這個(gè)問題上的轉(zhuǎn)變，固然是看到德國失敗的跡象已逐漸顯露，更主要的是，他想借外交問題達(dá)到壓迫反對(duì)派的目的。3月7日，他在給段祺瑞的信中說，對(duì)德國“早絕一日，則德人及國內(nèi)搗亂分子即少一部分活動(dòng)余地”^[19]。
商榷系各派雖多持反對(duì)參戰(zhàn)態(tài)度，但各派反對(duì)段內(nèi)閣對(duì)德方針的程度又有所不同。丙辰俱樂部和韜園系不僅反對(duì)向德國宣戰(zhàn)，而且反對(duì)對(duì)德絕交，益友社和政學(xué)會(huì)則主張對(duì)德問題可做到絕交為止。由于益友社和政學(xué)會(huì)投了贊成票，3月10日、11日，眾參兩院分別通過對(duì)德絕交案。
北京政府宣布對(duì)德絕交后，參戰(zhàn)問題成為府院和國會(huì)兩派斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)。當(dāng)時(shí)國會(huì)內(nèi)外，朝野上下形成很強(qiáng)烈的反對(duì)參戰(zhàn)的輿論。對(duì)德絕交前，孫中山曾電參眾兩院，堅(jiān)決反對(duì)參戰(zhàn)^[20]。14日，上海商界聯(lián)合會(huì)通電反對(duì)向德宣戰(zhàn)，廣州、武漢商會(huì)繼起響應(yīng)^[21]。當(dāng)段祺瑞邀梁?jiǎn)⒊娇偨y(tǒng)府逼迫黎元洪表態(tài)贊同參戰(zhàn)時(shí)，黎便以社會(huì)輿論不贊成反駁他們^[22]。使段祺瑞感到棘手的，不僅僅有孫中山和國民黨議員以及其他名流^[23]掀起的反對(duì)參戰(zhàn)的強(qiáng)大輿論，而且北洋各省的督軍也多不理解段祺瑞參戰(zhàn)的用心，對(duì)這一問題態(tài)度消極。由于有上述障礙，所以盡管日本一再逼迫中國迅速加入?yún)f(xié)約國對(duì)德宣戰(zhàn)，而段祺瑞一時(shí)卻無法實(shí)現(xiàn)參戰(zhàn)的意圖。他還需要說服各省的北洋督軍。