日本帝國(guó)主義的侵略，在中國(guó)不僅造成了嚴(yán)重的民族危機(jī)，而且直接危及到了國(guó)民黨的統(tǒng)治。從1938年起，為應(yīng)付日本全面侵華引起的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國(guó)民政府采取了一系列措施，試圖在遏制日本侵略勢(shì)頭的同時(shí)，維護(hù)國(guó)民黨的統(tǒng)治地位。推行“新縣制”,就是國(guó)民黨強(qiáng)化在基層統(tǒng)治地位、鞏固其專(zhuān)制統(tǒng)治的重要手段和措施。
所謂新縣制，是為了貫徹1938年3月國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)制定的《抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)》而產(chǎn)生的一種新的縣以下地方行政制度。國(guó)民黨人將其解釋為：“新縣制，是改造基層政治機(jī)構(gòu)，完成地方自治，準(zhǔn)備實(shí)行憲政的政治建設(shè)工作，其中心任務(wù)是推進(jìn)地方自治。”^[1]“新縣制”從提出、發(fā)動(dòng)到實(shí)施有一個(gè)過(guò)程。
全面抗戰(zhàn)開(kāi)始后，隨著抗戰(zhàn)的持續(xù)深入，國(guó)民政府發(fā)現(xiàn)僅依靠工商業(yè)的經(jīng)濟(jì)支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，在1938年的國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)上，通過(guò)了《改進(jìn)戰(zhàn)時(shí)縣政機(jī)構(gòu)促進(jìn)抗戰(zhàn)力量案》,指出：“欲求得最后勝利，必須發(fā)動(dòng)全民力量適應(yīng)天然地形，運(yùn)用廣大民眾自衛(wèi)戰(zhàn)，方足致敵死命?！员仨殢目h政上做起?！?sup>[2]1938年4月，為貫徹國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)的各項(xiàng)決議，國(guó)民黨召開(kāi)了五屆四中全會(huì)。在會(huì)上蔣介石作了《改進(jìn)黨務(wù)與調(diào)整黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系》的演講，并創(chuàng)制了《縣以下黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系草圖》。這是“新縣制”出臺(tái)的前奏。1939年6月，蔣介石在中央訓(xùn)練團(tuán)又作了題為《確定縣各級(jí)組織問(wèn)題》的講演。根據(jù)蔣介石的演講精神，國(guó)民政府著手召集研究縣政問(wèn)題的有關(guān)人員，起草了《改進(jìn)縣以下地方組織并確立自治基礎(chǔ)案》。該方案經(jīng)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)、國(guó)防最高委員會(huì)審核修改，定名為《縣各級(jí)組織綱要》(簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》),并送交蔣介石“最后修訂”,由行政院于1939年9月頒布。
國(guó)民政府頒布推行的新縣制《綱要》共十章，即(1)總則；(2)縣政府；(3)縣參議會(huì)；(4)縣財(cái)政；(5)區(qū)；(6)縣(鎮(zhèn));(7)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民代表會(huì)；(8)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政；(9)保甲；(10)附則；凡六十條。其主要內(nèi)容為：“縣為地方自治單位?！卑凑湛h的面積、人口、經(jīng)濟(jì)、文化、交通等狀況分為三等至六等，設(shè)縣長(zhǎng)一人。區(qū)的劃分以15鄉(xiāng)(鎮(zhèn))至30鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為原則，設(shè)區(qū)長(zhǎng)一人，指導(dǎo)員二至五人。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的劃分以10保為原則，設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)一人，副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一至二人。保的編制以10甲為原則，不得少于6甲多于15甲。甲的編制以10戶為原則，不得少于6戶多于15戶，設(shè)甲長(zhǎng)一人。同時(shí)，還設(shè)立“民意機(jī)關(guān)”,縣設(shè)參議會(huì)，區(qū)設(shè)委員會(huì)，還有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民代表大會(huì)、保民大會(huì)、戶長(zhǎng)會(huì)議等。根據(jù)《綱要》,新縣制的推行還要相應(yīng)完成下列十四項(xiàng)工作，即(1)編查戶口；(2)規(guī)定地價(jià)；(3)開(kāi)墾荒地；(4)實(shí)行地方造產(chǎn)；(5)整理財(cái)政；(6)健全各級(jí)行政及自治機(jī)構(gòu)；(7)訓(xùn)練民眾；(8)開(kāi)辟省縣鄉(xiāng)交通及電話網(wǎng)；(9)設(shè)立學(xué)校；(10)推行合作；(11)辦理警衛(wèi)；(12)推進(jìn)衛(wèi)生；(13)實(shí)行救恤；(14)厲行新生活，禁絕煙賭，改良風(fēng)俗，養(yǎng)成良好習(xí)慣^[3]。
《綱要》頒布后，國(guó)民政府又制定和頒布了《縣各級(jí)組織綱要實(shí)施原則》,規(guī)定“各省應(yīng)無(wú)分?jǐn)澈笈c前方，一律遵照實(shí)行”,于“三年中一律完成”。由此，“新縣制”作為一項(xiàng)行政改革措施進(jìn)入實(shí)施階段。
國(guó)民黨于抗戰(zhàn)進(jìn)入相持階段后大力推行“新縣制”,實(shí)行縣制改革，具有深刻的歷史背景和現(xiàn)實(shí)需要。第一，國(guó)民黨總結(jié)以往對(duì)地方統(tǒng)治的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是抗戰(zhàn)爆發(fā)后，縣以下基層組織渙散、不健全、號(hào)令不暢，使國(guó)民黨難以有效控制地方，已嚴(yán)重影響了國(guó)民黨戰(zhàn)時(shí)體制的有效運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)，使國(guó)民黨將新縣制視為使其大力加強(qiáng)對(duì)廣大鄉(xiāng)村統(tǒng)治的有效途徑和手段。第二，抗戰(zhàn)爆發(fā)以后，隨著形勢(shì)變化，一些地方軍閥諸如新疆的盛世才、云南的龍?jiān)频榷紨[出了服從中央和抗戰(zhàn)大局的高姿態(tài)，但實(shí)際上地方割據(jù)的狀況并沒(méi)有根本改觀。因此，在蔣介石看來(lái)，實(shí)行新縣制可以從根本上打擊、瓦解地方實(shí)力派的分裂割據(jù)基礎(chǔ)，真正“統(tǒng)一中國(guó)”。第三，國(guó)民政府推行新縣制更為現(xiàn)實(shí)的需要，則為防共、反共的政治目的服務(wù)?！捌咂摺笔伦兒?，國(guó)共兩黨實(shí)現(xiàn)合作，建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，共御外侮。但是，由于國(guó)共兩黨階級(jí)利益根本對(duì)立，在抗戰(zhàn)的主張、戰(zhàn)后的政治意圖等方面也均存在明顯的分歧。因而，作為執(zhí)政黨的國(guó)民黨極力想在抗戰(zhàn)中削弱共產(chǎn)黨，并力圖限制共產(chǎn)黨力量的發(fā)展。然而，隨著抗日戰(zhàn)局發(fā)展，共產(chǎn)黨不僅未被削弱，相反，卻獲得廣大農(nóng)民的熱烈支持，在敵占區(qū)廣大農(nóng)村廣泛建立起抗日根據(jù)地，力量得到迅速發(fā)展，甚至在國(guó)統(tǒng)區(qū)都產(chǎn)生了一定影響。這種局面對(duì)國(guó)民黨對(duì)農(nóng)村的統(tǒng)治構(gòu)成了巨大的威脅。因此，實(shí)行新縣制，隱含的政治意圖就是“通過(guò)新縣制”,“從根本上鏟除共產(chǎn)黨勢(shì)力及其影響”^[4]。第四，國(guó)民政府推行新縣制也有更為直接的經(jīng)濟(jì)原因，這就是動(dòng)員廣大農(nóng)村的人力、物力支持抗戰(zhàn)，挽救瀕于衰落的國(guó)民經(jīng)濟(jì)。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，隨著中國(guó)東南沿海富庶地區(qū)相繼淪陷，對(duì)國(guó)民政府來(lái)說(shuō)，如何籌措巨額的軍費(fèi)和維持國(guó)民政府統(tǒng)治機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)，以支持抗戰(zhàn)和國(guó)民黨的統(tǒng)治地位，已成當(dāng)務(wù)之急。而隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)程，國(guó)統(tǒng)區(qū)財(cái)源日趨枯竭，加之，通貨膨脹已有加劇之勢(shì)，因此，國(guó)民政府不得不調(diào)整財(cái)政收入重心，試圖依靠農(nóng)民來(lái)支撐大局。正如有人所指出的：“要保證抗戰(zhàn)勝利，就要民眾出錢(qián)出糧出力來(lái)支持抗戰(zhàn)”,“為使人民能自動(dòng)起來(lái)辦理如何出錢(qián)出力來(lái)支持抗戰(zhàn)”,“必須實(shí)行新縣制”^[5]?？梢?jiàn)，新縣制已成動(dòng)員農(nóng)民支持抗戰(zhàn)的工具，在法律上和制度上為主要依靠后方農(nóng)民來(lái)提供戰(zhàn)時(shí)財(cái)源的保障。第五，實(shí)行新縣制是為實(shí)行憲政奠定基礎(chǔ)?？箲?zhàn)爆發(fā)后，迫于全國(guó)人民的政治壓力，國(guó)民黨在1938年舉行的臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的《抗戰(zhàn)建國(guó)綱領(lǐng)》中，規(guī)定“加速完成地方自治，為實(shí)行憲政作準(zhǔn)備”。新縣制正是在這一背景下出臺(tái)的，這樣，新縣制的推行就被賦予了特殊的含義，即完成地方自治，為實(shí)行憲政奠定基礎(chǔ)，并被看成是“憲政之能否推行順利，系于縣地方自治之能否完成，則新縣制實(shí)為奠國(guó)家于長(zhǎng)治久安之基石”^[6]。
縱觀抗戰(zhàn)時(shí)期新縣制的實(shí)施，大體上可分為兩個(gè)階段：
第一階段(1939—1942)
國(guó)民政府行政院于1939年10月訓(xùn)令各省頒行《縣各級(jí)組織綱要實(shí)施原則》,次年元旦，通令全國(guó)實(shí)行新縣制。于是，各省分別擬定了實(shí)施計(jì)劃。根據(jù)國(guó)民政府《實(shí)施原則》規(guī)定，1942年應(yīng)為新縣制預(yù)定完成的最后期限。但據(jù)國(guó)民政府主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局報(bào)告，此時(shí)在19個(gè)省的1469個(gè)縣中，只有944個(gè)縣實(shí)行了新縣制(占64%),調(diào)整了1053個(gè)縣政府，建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所25,069個(gè)，保辦公處318,367個(gè)^[7]。另?yè)?jù)國(guó)民政府內(nèi)政部1943年9月編《各省實(shí)施縣各級(jí)組織綱要成績(jī)總報(bào)告提要》,各省實(shí)施概況見(jiàn)下表：

縣各級(jí)組織實(shí)施概況

省別	全國(guó)所轄縣市局?jǐn)?shù)	實(shí)施之縣局?jǐn)?shù) (市及特別區(qū)除外)	因特殊原因尚未 實(shí)施之縣局?jǐn)?shù)
四川	144	137	4
云南	131	112	6
貴州	79	78
湖南	78		76
湖北	72	60	10
廣東	99	66	31
廣西	100		99
江西	84	69	4
福建	68		64
河南	111	67	44
安徽	62	38	24
西康	48	13	35
陜西	93	34	9
甘肅	72	66	4
青海	20	11	9
浙江	77		76
總計(jì)	1337	1106	210(115)

資料來(lái)源：錢(qián)端升等著：《民國(guó)政制史》(下),第336—338頁(yè)。
上表所列實(shí)施情形與國(guó)民政府所規(guī)定的期限，以及各省上報(bào)國(guó)民政府的實(shí)施計(jì)劃都有相當(dāng)?shù)木嚯x，更何況還存在不少虛假的成分。以受?chē)?guó)民政府表彰的四川省為例，由于四川是陪都所在地，具有示范作用，所以蔣介石十分重視，曾一度兼任省主席職務(wù)，他要求四川省先于其他省完成新縣制。由上表所列情況來(lái)看，在四川省上報(bào)的成績(jī)中，該省所屬144個(gè)縣市局中，實(shí)行新縣制者為137個(gè)，尚未實(shí)施者有4個(gè)。但是，實(shí)際情形遠(yuǎn)非如此，時(shí)至1942年底，大多數(shù)項(xiàng)目并沒(méi)有完成。峨嵋等數(shù)十個(gè)縣鄉(xiāng)公所尚未成立^[8]。財(cái)政管理、土地測(cè)量、地價(jià)稅等方面的工作，均未展開(kāi)。新縣制中地方自治財(cái)政的完成，主要是以地政工作完成為基礎(chǔ)的，此項(xiàng)基本工作沒(méi)有展開(kāi)，其他工作均無(wú)從談起^[9]。既然像四川這樣的省份在新縣制的實(shí)行中都存在嚴(yán)重的問(wèn)題，其他如西康、陜西、青海就更成問(wèn)題。因此，新縣制的推行到1942年遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，大多還只是紙上談兵。鑒于上述情況，1942年11月國(guó)民黨五屆中央執(zhí)行委員會(huì)第十次會(huì)議，只得詳細(xì)“規(guī)定縣政中心工作及分期推行地方自治事業(yè)之程限”,嚴(yán)令各省縣“務(wù)須在1945年底完成新縣制”^[10]。
第二階段(1942—1945)
1942年11月國(guó)民黨五屆十中全會(huì)結(jié)束后，在國(guó)民黨中央政府的督促下，各省繼續(xù)推行新縣制。1943年11月7日國(guó)民政府總結(jié)各省推行“新縣制”情況如下：“先后辦理實(shí)施者，即有四川、西康、云南、貴州、廣西、廣東、福建、浙江、江蘇、安徽、湖南、湖北、山西、陜西、甘肅、寧夏、青海、山東、綏遠(yuǎn)等二十一省(其中江蘇、山東、山西、綏遠(yuǎn)情形特殊，雖有計(jì)劃，但未能盡付實(shí)施)?！?sup>[11]據(jù)國(guó)民政府主計(jì)處統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字：1944年底，全國(guó)1362個(gè)縣局(縣級(jí)管理局)中，已有1107個(gè)實(shí)施了新縣制，占81.2%,調(diào)整區(qū)署1266個(gè)，建保辦公處343,823個(gè)^[12]。
和上階段一樣，上述數(shù)字并不真實(shí)，弄虛作假的成分居多。實(shí)際上，就連上一階段國(guó)民政府褒獎(jiǎng)的所謂實(shí)行新縣制的模范縣浙江、四川、湖南等省也未完成。例如，浙江在1942年底已上報(bào)完成，但經(jīng)內(nèi)政部考核發(fā)現(xiàn)“虛假成分頗多”^[13]。不得已浙江省只得重?cái)M《新縣制三年實(shí)施計(jì)劃》,后干脆以“本省環(huán)境特殊”為由，上報(bào)內(nèi)政部不但“近期難以完成”,“即使再過(guò)五年，仍不能全部完成”^[14]。湖南省則直到1945年底，仍上報(bào)該省新縣制“根本沒(méi)有推行”^[15]。再以這一階段新縣制推行的重點(diǎn)——建立健全各級(jí)民意機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，作為“新縣制典范”的四川，到1944年底，所屬137縣的縣參議會(huì)“均未成立”,而根據(jù)國(guó)民黨1943年9月五屆十一中全會(huì)規(guī)定，1943年底“縣以下各級(jí)民意機(jī)關(guān)一律完成”。期限與實(shí)際相差甚遠(yuǎn)。1944年5月國(guó)民黨五屆十二中全會(huì)再次規(guī)定“限于民國(guó)三十四年底以前，各縣市民意機(jī)關(guān)一律完成”^[16]。但直至1945年5月，“各地民意機(jī)關(guān)迄未建立”^[17]。
上述事實(shí)說(shuō)明，第二階段國(guó)民政府推行新縣制的努力仍然很不理想。如果說(shuō)第一階段各省為應(yīng)付差事，虛報(bào)成績(jī)弄虛作假的話，那么第二階段中，各省仍然存在上述情況，所不同的是有些省干脆上報(bào)中央，借口“環(huán)境特殊”或“人力、財(cái)力、物力條件過(guò)差”,一再推延新縣制完成的期限，使國(guó)民政府視為“全國(guó)上下之中心工作”的新縣制的完成遙遙無(wú)期。國(guó)民政府也深知新縣制的推行存在很大問(wèn)題，1945年5月，國(guó)民黨第六次全國(guó)代表大會(huì)在回顧了新縣制推行六年來(lái)的情況后就指出：“政府對(duì)于新縣制之實(shí)施及建立各級(jí)民意機(jī)構(gòu)，六年來(lái)督策進(jìn)行，雖多效力，但課其實(shí)效，則地方自治仍未能完成，……實(shí)為訓(xùn)政時(shí)期無(wú)可諱言之缺陷”^[18]。實(shí)際上等于承認(rèn)新縣制基本上未達(dá)預(yù)期目標(biāo)。于是，國(guó)民黨“六大”只得決議于抗戰(zhàn)勝利后繼續(xù)推行新縣制，以奠定憲政基礎(chǔ)。這是以后的事了。
抗戰(zhàn)時(shí)期尤其在后期，國(guó)民政府試圖將新縣制作為理想化的基層統(tǒng)治制度，推行全國(guó)。但是，實(shí)際的推行效果并不理想，“除在陪都重慶附近的地區(qū)外，它基本上仍是一紙計(jì)劃^[19]。造成這種結(jié)局的因素很多：第一，國(guó)民黨的集權(quán)統(tǒng)治與地方自治之間存在矛盾。一方面，國(guó)民政府要真正調(diào)動(dòng)起億萬(wàn)民眾的抗日積極性，真正實(shí)行“訓(xùn)政”,以為日后“憲政”奠基，就必須真正實(shí)行它一直提倡的“地方自治”;另一方面，面對(duì)戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)的衰微，中共力量的強(qiáng)大，地方勢(shì)力的抵制，國(guó)民黨又感到不能削弱集權(quán)。這一對(duì)矛盾貫穿于新縣制推行的全過(guò)程，而國(guó)民政府始終未能找到有效的解決辦法。在實(shí)際的推行中，這一對(duì)矛盾演化的結(jié)果是國(guó)民政府一步步走向其反面，由提倡自治到背棄自治，由“自治”到“官治”,日益暴露出其獨(dú)裁專(zhuān)制的本質(zhì)，也決定了新縣制失敗的命運(yùn)。第二，人才缺乏。據(jù)行政院估計(jì)，“要推動(dòng)全國(guó)縣政工作，政府須訓(xùn)練11,187,336名行政人員”^[20]。當(dāng)時(shí)根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。由于缺乏推行新縣制的人才，致使大批土豪劣紳、魚(yú)肉鄉(xiāng)民之鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)趁機(jī)參與其內(nèi)，各地鄉(xiāng)村政權(quán)仍基本上為土劣所掌握，這在人員上就決定了新縣制無(wú)法推行。第三，經(jīng)費(fèi)缺乏。推行新縣制除需要大量興辦行政事務(wù)機(jī)構(gòu)外，還有相配套的十四項(xiàng)自治事項(xiàng)需要辦理。這在客觀上就需要大量的經(jīng)費(fèi)支援。據(jù)估算，在原有1.722萬(wàn)余萬(wàn)元之外，需要再增撥5.89萬(wàn)余萬(wàn)元，“倘將各地自治機(jī)關(guān)所舉辦的事業(yè)費(fèi)一并加入，那么，數(shù)額之巨大當(dāng)更令人驚駭”^[21]。如此巨額的經(jīng)費(fèi)，國(guó)民政府根本無(wú)法支付。再加上通貨膨脹的因素，結(jié)果，無(wú)力承擔(dān)的國(guó)民政府只得大力削減地方政府的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，甚至克扣停發(fā)。由于沒(méi)有經(jīng)費(fèi)的支持，就造成地方政府缺乏推行新縣制的積極性，新縣制所要舉辦的地方自治事業(yè)自然就成了紙上談兵。第四，地方勢(shì)力的抵制。國(guó)民政府推行新縣制，自然要觸動(dòng)鄉(xiāng)村中的傳統(tǒng)封建勢(shì)力的利益，這部分勢(shì)力當(dāng)然不會(huì)甘心，于是以各種方式侵蝕和破壞新縣制。同時(shí)，割據(jù)一方的地方軍閥也洞悉蔣介石推行新縣制，意在削弱他們的統(tǒng)治基礎(chǔ)，因此，在明里暗里更是積極反對(duì)。山西閻錫山始終抵制中央勢(shì)力的侵入，“換湯不換藥地實(shí)行新縣制”。西康劉文輝一再用軟硬方法反對(duì)新縣制。云南龍?jiān)破鸪醺蔷芙^推行新縣制，后雖實(shí)施，但目的卻在鞏固自己的統(tǒng)治。此外，戰(zhàn)時(shí)的特殊環(huán)境，也對(duì)新縣制的推行帶來(lái)相當(dāng)?shù)挠绊?。以地方自治的?shí)施而言，正如四川省第三行政專(zhuān)員公署專(zhuān)員沈鵬所言：“實(shí)施地方自治是當(dāng)前縣府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所之惟一主要任務(wù)，但事實(shí)上今日縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所無(wú)暇可辦自治工作，全部時(shí)間為行政工作(即上級(jí)委辦事項(xiàng))占去，征兵、征工、征糧、募債，均是他們之‘重頭戲’,整日整夜終無(wú)演盡之時(shí)?！?sup>[22]凡此種種，都給推行新縣制帶來(lái)了很大的阻力，致使新縣制成為抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府推行政治制度改革的一大陷阱。上述原因，使新縣制的推行，雖然熱鬧了一陣子，但終究是虎頭蛇尾，在各種因素的制約下，沒(méi)有取得多大成效。
總之，國(guó)民黨推行新縣制，總體上是為加強(qiáng)以保甲制為基礎(chǔ)的國(guó)民黨基層統(tǒng)治。正如有人所指出的，它“把政治統(tǒng)治、思想控制、軍事約束、經(jīng)濟(jì)盤(pán)剝緊密結(jié)合在一起”,以“便于征兵、抽稅，加強(qiáng)國(guó)民黨統(tǒng)治思想灌輸，防范共產(chǎn)黨爭(zhēng)取群眾”^[23]。它既著眼于艱難時(shí)局應(yīng)付戰(zhàn)局，更著眼于使抗戰(zhàn)的勝利變?yōu)閲?guó)民黨的勝利。當(dāng)然，這里需要指出的是，盡管新縣制的推行加重了民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)了思想禁錮與對(duì)人身自由的束縛，但作為戰(zhàn)時(shí)的一項(xiàng)重要應(yīng)對(duì)措施，國(guó)民政府確實(shí)希望通過(guò)新縣制的推行，改良基層政權(quán)，使民眾的負(fù)擔(dān)平均一點(diǎn)，更好發(fā)揮民眾(包括士紳、其他有產(chǎn)者以及一般民眾等)的積極性來(lái)有效完成攤籌派募、征丁等任務(wù)，是有利于整個(gè)中華民族抗日大局的，它在一定程度上更廣泛地動(dòng)員廣大鄉(xiāng)村的人力、物力、財(cái)力來(lái)支持日益艱苦的抗戰(zhàn)，使得國(guó)民政府日漸枯竭的財(cái)源、兵源、物資有了保障，部分緩解了通貨膨脹的壓力，這種積極意義應(yīng)該予以肯定。
行政三聯(lián)制和新縣制的推行，說(shuō)明國(guó)民政府在日益嚴(yán)重的民族危機(jī)和挑戰(zhàn)面前，已意識(shí)到加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)的重要性。但由于這種制度上的建設(shè)是以加強(qiáng)國(guó)民黨集權(quán)統(tǒng)治為前提和目的的，其局限性也是顯而易見(jiàn)的。隨著戰(zhàn)局的演變和國(guó)民黨的日益反動(dòng)和腐朽，上述努力最終都走向失敗，這都是加強(qiáng)和實(shí)行一黨獨(dú)裁專(zhuān)制統(tǒng)治的必然結(jié)果。