與以往兩屆內(nèi)閣一樣，熊內(nèi)閣的生命也非常短促。從1913年9月11日組成，到次年2月12日熊希齡被迫辭職，僅僅存在了五個(gè)月。在這五個(gè)月中，熊氏的“政績(jī)”主要是恭順地副署了袁世凱一切倒行逆施的命令，清除了國(guó)民黨在國(guó)內(nèi)的殘余力量，將第一屆國(guó)會(huì)送終。進(jìn)步黨人的“政績(jī)”,正是他們的恥辱，不僅當(dāng)時(shí)受到輿論的抨擊，后來(lái)也多遭非議。
熊氏在其內(nèi)閣大政方針宣言中所夸下的?？?，如劃清內(nèi)閣和總統(tǒng)府的權(quán)限、廢除省制、整頓財(cái)政、實(shí)行法治、改良教育等等，全都成為空頭支票，沒(méi)有一樁兌現(xiàn)。
以劃清府院權(quán)限來(lái)說(shuō)，民國(guó)成立以來(lái)各省都督、民政長(zhǎng)來(lái)電，習(xí)慣上分府院兩方，其秘密者單致府方，因?yàn)樗麄兌济靼字醒雽?shí)權(quán)在總統(tǒng)府。總統(tǒng)府直接復(fù)電，末尾署“奉諭特達(dá)，公府秘書(shū)廳”字樣，而不經(jīng)國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院僅辦照例公文而已。熊希齡曾建議袁世凱改變這種局面，使責(zé)任內(nèi)閣名實(shí)相符，并曾令各省關(guān)于軍事公文直達(dá)國(guó)務(wù)院。但各省文武官吏置若罔聞，重要電文仍直接呈總統(tǒng)府，根本不把內(nèi)閣放在眼里。熊氏知難而退，只好默認(rèn)既成事實(shí)。
關(guān)于廢除省制問(wèn)題。熊內(nèi)閣原想對(duì)中國(guó)的地方制度大加改革，實(shí)行道縣兩級(jí)制，廢除行省制。袁世凱認(rèn)為他們的想法是書(shū)生之見(jiàn)，表示此事?tīng)砍短?，須要召集各省軍民長(zhǎng)官代表會(huì)議討論。1914年初，袁世凱命令每省派代表二名來(lái)京，召開(kāi)行政會(huì)議。但各省代表尚未到齊，袁就取締了國(guó)民黨，使國(guó)會(huì)名存實(shí)亡。行政會(huì)議變?yōu)檎螘?huì)議，討論的內(nèi)容完全改變。后來(lái)，政治會(huì)議討論廢省問(wèn)題，熊希齡出席說(shuō)明計(jì)劃，大遭反對(duì)，并受到種種揶揄。
司法改革也是紙上談兵。法院獨(dú)立審判，及審判和檢察分立的制度，是從清末司法改良開(kāi)始的，民國(guó)初年仍沿襲。到1913年底，各省成立高等審判廳共十九所，地方廳共一百一十三所，初級(jí)廳一百九十七所，法官多由法政學(xué)堂出身的人擔(dān)任。當(dāng)時(shí)司法方面的弊端仍很?chē)?yán)重，主要是司法不能獨(dú)立。除設(shè)有初級(jí)廳的一百九十七縣之外，全國(guó)近兩千縣都由縣官兼理審判。在設(shè)審判廳的地方，行政官吏干涉司法也視為當(dāng)然。判決案件不得本地行政官吏認(rèn)可，不能定讞。軍警機(jī)關(guān)蔑視法律，擅自捕人，司法機(jī)關(guān)不敢過(guò)問(wèn)。其次是“司法風(fēng)紀(jì)敗壞”。法官有不懂法律，“引用條文悖戾原意者”,“有積案多年不予判決者，有任意轉(zhuǎn)移管轄，使當(dāng)事人疲于奔命者，有設(shè)法阻抑上訴，致含冤莫伸者”。檢察官“有畏避豪強(qiáng)，坐視罪犯，匿不舉發(fā)者，有徇庇故縱者，有架誣敲詐者”。法庭書(shū)記官“有于出狀時(shí)勒索規(guī)費(fèi)者，有濫改供詞者”,甚或有與“律師朋比陰行苞苴，使當(dāng)事人飲恨無(wú)可陳述者”^[1]。
針對(duì)上述種種弊政，梁?jiǎn)⒊鞒謹(jǐn)M定各種條例，試圖加以改良，但由于袁世凱抱消極態(tài)度，“致生出無(wú)限之阻力”,“各省幾至全然辦不動(dòng)”。加以有些審判廳因“用人未盡當(dāng)，又系初辦，弊病自不能免，遂貽舊派人口實(shí)，攻擊甚烈”。他們說(shuō)法院的弊政“較舊日州縣衙署且有過(guò)之”^[2]。因此不僅袁世凱“欲盡廢新立法院，恢復(fù)舊制”,就是司法總長(zhǎng)梁氏本人也以為“改革太驟，銳進(jìn)之余，乃生反動(dòng)”,轉(zhuǎn)而“從維持現(xiàn)狀上努力”^[3]了。至于熊內(nèi)閣大政方針宣言所提出的“養(yǎng)成法治國(guó)家”云云，自然更如癡人說(shuō)夢(mèng)了。
熊希齡上任后，對(duì)于整頓稅收和財(cái)政，計(jì)劃最為詳細(xì)，但結(jié)果卻一籌莫展，以致財(cái)政紊亂，國(guó)庫(kù)空虛，政府開(kāi)支幾乎全靠借外債?！案魇〖炔唤訚?jì)中央，反求中央接濟(jì)，請(qǐng)款之文，告急之電，沓來(lái)紛至，積案如山?！弊鳛樨?cái)政總長(zhǎng)的熊氏補(bǔ)瘡剜肉，竭蹶騰挪，終日窮于應(yīng)付。及至1913年底，陸、海軍部及各省都督紛紛電請(qǐng)撥發(fā)軍餉，熊束手無(wú)策，只得請(qǐng)求交通部挪借和交通銀行墊款。但這兩個(gè)單位都在梁士詒的把持下，他們公然拒絕墊付，使內(nèi)閣財(cái)政陷于“萬(wàn)難之境”^[4]。袁世凱從梁士詒處取得五百萬(wàn)元，轉(zhuǎn)交熊希齡，熊“自不勝其難堪矣”^[5],乃決心辭職。
袁世凱挑選熊希齡組閣，并非看重他有什么經(jīng)綸大才，讓他分享統(tǒng)治權(quán)，以施展抱負(fù)，而是企圖利用他為自己攫取更大的權(quán)力。當(dāng)熊副署了解散國(guó)會(huì)的命令以后，袁便立即把內(nèi)閣看作妨礙自己實(shí)行封建獨(dú)裁政治的障礙，不時(shí)抱怨“內(nèi)閣辦事太遲緩”,還說(shuō)：“現(xiàn)制總統(tǒng)、總長(zhǎng)、都督為三級(jí)制，共有三總，殊多滯隔。”進(jìn)步黨人汪榮寶出任駐比利時(shí)公使，辭行時(shí)勸袁說(shuō)：“請(qǐng)勿行總統(tǒng)制，而行總統(tǒng)內(nèi)閣制，以該制實(shí)令總統(tǒng)當(dāng)沖。今日辦事難滿(mǎn)人意，若行此制，殊多不利?！痹q駁道：“不然。往年本行內(nèi)閣制，而只聞?dòng)杏懺?，不聞?dòng)杏戧憽⒂懚?。”袁的決定是無(wú)可挽回的。廢國(guó)務(wù)院事既定，1914年1月24日，安徽都督倪嗣沖首先發(fā)難，通電倡議修改約法，改行總統(tǒng)制，接著各省都督民政長(zhǎng)群起呼應(yīng)。四川胡景伊、陳廷杰通電說(shuō)：“項(xiàng)城袁公，絕世之才，中外具瞻，天人合應(yīng)，允宜屏息退聽(tīng)，縱其展舒。若實(shí)行內(nèi)閣制，俾元首退處無(wú)權(quán)，何異困蛟龍于溝壑，擊麟鳳以鉗鐵?！苯K馮國(guó)璋說(shuō)得更具體：中國(guó)“應(yīng)于世界上總統(tǒng)總理之外，別創(chuàng)一格，總統(tǒng)有權(quán)則取美，解散國(guó)會(huì)則取法，使大總統(tǒng)以無(wú)限權(quán)能展其抱負(fù)”。
由于各省都督攻擊內(nèi)閣制的調(diào)門(mén)越來(lái)越高，熊內(nèi)閣的命運(yùn)岌岌可危，加以財(cái)政困難，無(wú)法解決，熊希齡見(jiàn)事不可為，悲觀(guān)失望，遂于2月3日在國(guó)務(wù)會(huì)議上提出辭職，9日，他正式上辭呈給袁世凱表示：“到任以來(lái)，眴經(jīng)數(shù)月，黽勉從事，不敢憚勞”,“特是籌維鮮效，擘理多疏”;“上無(wú)以副鈞座殊常之遇，下無(wú)以慰國(guó)民望治之情。內(nèi)疚神明，外慚清議”?！霸偎乃季S，惟有仰懇準(zhǔn)予辭職，另簡(jiǎn)賢能”^[6]。當(dāng)天，袁世凱批準(zhǔn)他“免兼財(cái)政總長(zhǎng)，專(zhuān)任國(guó)務(wù)總理”,由周自齊調(diào)署財(cái)政總長(zhǎng)。熊氏急求擺脫，于12日再上辭呈，堅(jiān)請(qǐng)“另簡(jiǎn)賢員，擔(dān)任國(guó)務(wù)”^[7]。袁世凱當(dāng)予照準(zhǔn)，并派孫寶琦代理國(guó)務(wù)總理。
熊希齡辭職后，梁?jiǎn)⒊?、汪大燮也連上辭呈。像對(duì)待熊氏一樣，袁世凱仍假惺惺地慰留，沒(méi)有照準(zhǔn)。梁?jiǎn)⒊瑧崙嵉卣f(shuō)：“大政方針本出自予一人之手，前之不忍去者，實(shí)待政策之實(shí)行，今已絕望，理應(yīng)辭職?！?sup>[8]2月18日，梁氏再次上書(shū)堅(jiān)辭，袁于20日照準(zhǔn)梁?jiǎn)⒊屯舸筵妻o職，以章宗祥接任司法總長(zhǎng)，以嚴(yán)修接任教育總長(zhǎng)，嚴(yán)未到任前，由蔡儒楷暫行署理。同時(shí)，袁一再派梁士詒、楊士琦等北洋官僚拜訪(fǎng)進(jìn)步黨要人，說(shuō)明盡管將要實(shí)行總統(tǒng)制，仍然渴望與他們一起為國(guó)效力。進(jìn)步黨要人每以能利用北洋官僚沾沾自喜，而今反為北洋官僚所利用，自然滿(mǎn)腹牢騷，怨憤不已，但對(duì)袁世凱仍有幻想，認(rèn)為只要袁氏實(shí)行“開(kāi)明專(zhuān)制”,不愁沒(méi)有回旋余地。所以熊、梁、汪諸人都分別擔(dān)任了新職，參政院成立后，又都出任參政。
熊希齡于3月4日出任全國(guó)煤油督辦，負(fù)責(zé)籌劃探測(cè)和開(kāi)發(fā)煤油礦事宜。熊氏擬定了不少勘查開(kāi)采條例，并延聘外國(guó)技師二十余人，勘查全國(guó)油礦。他又與美孚石油公司簽訂合同，合資開(kāi)采延長(zhǎng)和建昌兩地石油。為了取得袁世凱北洋派的支持，他呈請(qǐng)任命袁的親信袁乃寬(拱衛(wèi)軍軍需處處長(zhǎng))為坐辦。但此種機(jī)構(gòu)一無(wú)資金，二缺人才，所以辦理經(jīng)年，毫無(wú)成效。
在辭掉司法總長(zhǎng)的前一天，即2月19日，梁?jiǎn)⒊呀邮軒胖凭挚偛玫男侣毼弧．?dāng)時(shí)全國(guó)幣制極端混亂，梁氏擬定了整頓幣制計(jì)劃書(shū)，企圖在可能的范圍內(nèi)有所改進(jìn)。但幣制局職權(quán)范圍有限，經(jīng)費(fèi)不足，財(cái)政部又掣肘，經(jīng)營(yíng)數(shù)月，梁氏一無(wú)展布，加上歐戰(zhàn)爆發(fā)，原擬幣制借款變成畫(huà)餅，所以自7月以后，梁就不斷呈請(qǐng)辭職，到12月27日始蒙照準(zhǔn)。接著，幣制局也被裁撤。
汪大燮擔(dān)任參政院副院長(zhǎng)。
經(jīng)楊士琦勸說(shuō)，張謇仍留任農(nóng)商總長(zhǎng)。1914年初，他與美國(guó)公司簽訂了導(dǎo)淮借款，計(jì)劃疏導(dǎo)淮河，因歐戰(zhàn)爆發(fā)，未能兌現(xiàn)。導(dǎo)淮云云，都成紙上談兵。后來(lái)成立全國(guó)水利局，他兼任總裁。正在他想對(duì)水利建設(shè)有一番作為時(shí)，帝制運(yùn)動(dòng)發(fā)生。他知事不可為，便請(qǐng)假回原籍去了。