清朝統(tǒng)治者假借“預(yù)備立憲”的名義，謀求中央集權(quán)，以鞏固其搖搖欲墜的統(tǒng)治。這種反動(dòng)方針不但遭到立憲派的反對(duì)，而且加劇了統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的斗爭(zhēng)。
在“新政”時(shí)期勢(shì)力大為膨脹的袁世凱，對(duì)立憲表現(xiàn)了相當(dāng)積極的姿態(tài)。清廷派遣五大臣出洋考察政治，即是采納他的建議。他還為此籌集了一大筆款項(xiàng)，予以資助。端方等出國(guó)前，曾多次到天津與袁籌商；回國(guó)后，在向朝廷復(fù)命之前，又先與袁磋商促請(qǐng)朝廷宣布立憲以及籌計(jì)推動(dòng)憲政有關(guān)的問(wèn)題，特別是討論了設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣的問(wèn)題。從這時(shí)起，袁世凱便確定以閣揆為目標(biāo)，謀奪清政府大權(quán)。袁世凱的政治野心早就引起過(guò)一些人的懷疑，還在1903年，就有人奏劾他有司馬昭之心。他對(duì)立憲的格外熱衷，更引起一些滿族親貴的猜忌。在官制改革的大臣會(huì)議上，他與鐵良的沖突，是這種矛盾的初次爆發(fā)。
袁世凱是西太后一手提拔起來(lái)的人。他極諳官場(chǎng)權(quán)詐，善觀風(fēng)色，會(huì)博取上峰的歡心；昏庸貪鄙的軍機(jī)首輔奕劻，早被他以大量金錢(qián)所買(mǎi)動(dòng)，對(duì)他言聽(tīng)計(jì)從。這就使他在上面有了靠山。另一方面，在統(tǒng)治集團(tuán)中，袁世凱確有出眾的能力，無(wú)論練兵、斂財(cái)、行政、外交，都有比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，并取得相當(dāng)?shù)某煽?jī)。這又使他在軍政界博得了很大的聲望，于是鉆營(yíng)仕途的人爭(zhēng)相投效，官場(chǎng)名流也樂(lè)與交往?！邦A(yù)備立憲”以后，他最早在天津創(chuàng)辦自治研究所、憲法研究所等新政機(jī)構(gòu)，聚集了相當(dāng)一批知識(shí)分子。在他的心目中，人不分滿漢，只求其為我所用。因此有些漢族官吏對(duì)袁也深懷不滿。這就使統(tǒng)治集團(tuán)的斗爭(zhēng)有時(shí)呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的局面。1907年春夏間爆發(fā)的所謂“丁未政潮”就是一例。
這次政潮是上層統(tǒng)治集團(tuán)的一次短兵相接的斗爭(zhēng)。發(fā)難者是軍機(jī)大臣瞿鴻禨與新任郵傳部尚書(shū)岑春煊。瞿鴻禨(1846—1918)字子玖，湖南善化人。同治十年進(jìn)士，授翰林院庶吉士。庚子事變過(guò)程中，以處理外交、起草詔旨能稱(chēng)西太后之意，受到拔擢，進(jìn)入軍機(jī)處，授第一任外務(wù)部尚書(shū)兼會(huì)辦大臣，1906年授協(xié)辦大學(xué)士，是頗得信任的漢族大臣。他對(duì)立憲并無(wú)熱情，但也不公開(kāi)反對(duì)。對(duì)奕劻、袁世凱互相勾結(jié)、招權(quán)納賄很不滿。由于學(xué)問(wèn)、地位和威望的關(guān)系，言官與報(bào)界對(duì)瞿氏較為禮敬；對(duì)奕、袁之流卻時(shí)常加以攻擊。為此，奕、袁對(duì)瞿氏已懷疑忌，而瞿氏圓滑的政治手段，更增加了奕劻、袁世凱等人的嫉視。岑春煊(1861—1933)字云階，廣西西林人，原是甘肅布政使，以庚子護(hù)駕有功，被西太后一再重用，歷任陜西巡撫、山西巡撫、四川總督、署兩廣總督。在粵督任三年，以奏劾屬官太多，有“官屠”之稱(chēng)。1906年9月調(diào)云貴總督，1907年3月又調(diào)任四川總督，均未赴任，得瞿鴻禨援引，從上海北上入京覲見(jiàn)，5月3日授為郵傳部尚書(shū)。瞿鴻禨打算與岑春煊等聯(lián)合，打擊奕劻、袁世凱。先是，瞿在西太后面前表示對(duì)奕劻不滿，而岑剛一上任便參劾郵傳部左侍郎朱寶奎，說(shuō)他“聲名狼藉，操守平?！?詔準(zhǔn)革職。朱是奕劻、袁世凱所任用的。于是斗爭(zhēng)便從此引發(fā)。緊接著，5月7日，御史趙啟霖奏劾段芝貴夤緣無(wú)恥，買(mǎi)天津歌妓楊翠喜獻(xiàn)給奕劻之子載振，并曾以十萬(wàn)金為奕劻祝壽，因而得署黑龍江巡撫之職。事情一揭穿，輿論嘩然，段芝貴、載振都感到十分狼狽。不數(shù)日，宣布撤去段的布政使銜，撤銷(xiāo)署理黑撫的任命。載振自請(qǐng)辭去農(nóng)工商部尚書(shū)，亦詔準(zhǔn)。這是對(duì)奕、袁的一次嚴(yán)重打擊，權(quán)勢(shì)和聲名都受到相當(dāng)?shù)膿p失。他們當(dāng)然不會(huì)默然忍受，當(dāng)即開(kāi)始部署反擊。他們首先借口兩廣不寧，建議把岑春煊外放兩廣總督。岑氏郁郁出京，滯留上海。而當(dāng)他決定往粵赴任時(shí)，又以暗結(jié)康、梁的嫌疑將其開(kāi)缺，被逐出政治舞臺(tái)。岑春煊出京后，瞿鴻禨已漸孤立，奕劻奏請(qǐng)把與瞿有聯(lián)結(jié)的林紹年罷出軍機(jī)處。經(jīng)瞿再三力爭(zhēng)得以留任。接著，奕劻與袁世凱直接向瞿鴻禨開(kāi)刀。他們收買(mǎi)瞿氏家奴，搜得瞿與某報(bào)館的信函，然后便賄買(mǎi)善于搖筆弄舌的惲毓鼎，立上彈章，攻擊瞿氏暗通報(bào)館，授意言官，陰結(jié)外援，懷私挾詐，請(qǐng)予罷斥。奕劻還密奏瞿圖謀推翻戊戌成案，要求“歸政”,這是最觸西太后忌諱的。西太后不等徹查復(fù)勘，便于6月17日下令將瞿鴻禨開(kāi)缺。這次政潮既包含了漢族官吏之間的矛盾，也表現(xiàn)了滿、漢之間的矛盾和斗爭(zhēng)，但顯然滿漢矛盾起著支配作用。瞿鴻禨、岑春煊兩人是漢族官吏中較有能力和影響的人物，去掉他們，保住奕劻，穩(wěn)定了滿族權(quán)貴的統(tǒng)治。袁世凱因?yàn)榫o緊拉住奕劻，所以不曾受到直接的打擊。但政潮結(jié)束還不到兩個(gè)月，清廷便把袁世凱和另一個(gè)聲望素著、做了湖廣總督近二十年的張之洞同時(shí)調(diào)入軍機(jī)處。對(duì)于漢族官吏來(lái)說(shuō)，由擁有實(shí)權(quán)的重要督臣內(nèi)調(diào)中央，通常是明升暗降的辦法，在庚子以后更是如此。在清末，重要的督撫，尤其是直督、江督、鄂督等，不但握有一方軍、政、財(cái)權(quán)，而且辦理相當(dāng)一部分對(duì)外交涉，可得外人的奧援，他們對(duì)朝廷的政策擁有很大的發(fā)言權(quán)。而軍機(jī)大臣的地位，基本上是承旨辦事，其影響決策的力量，有時(shí)反不如有勢(shì)力的督臣。
袁世凱離開(kāi)他經(jīng)營(yíng)多年的直隸總督兼北洋大臣的重要職位，當(dāng)上軍機(jī)大臣兼外務(wù)部尚書(shū)，一段時(shí)間無(wú)所建樹(shù)。但這個(gè)政治野心家是不肯寂寞的，他企圖在外交上謀發(fā)展，借帝國(guó)主義的撐腰加強(qiáng)自己的地位。當(dāng)時(shí)日、美兩國(guó)在侵略中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)中，矛盾日益尖銳。日本離中國(guó)很近，對(duì)中國(guó)威脅最大，所以不少士大夫有聯(lián)美對(duì)日的想法。美國(guó)為其自己的侵略利益打算，自然很愿與中國(guó)的權(quán)勢(shì)人物拉關(guān)系。袁世凱鑒于這種形勢(shì)，于1908年7月，奏派他的心腹唐紹儀，以感謝退還庚子賠款專(zhuān)使的名義赴美商談，企圖聯(lián)美抵制日本。但是，情報(bào)靈通的日本政府，在唐紹儀出發(fā)時(shí)，已經(jīng)探悉袁世凱的意圖。唐紹儀路經(jīng)日本時(shí)，日本政府熱情招待，設(shè)法款留，同時(shí)卻指派其駐美大使高平與美國(guó)談判妥協(xié)辦法。等唐紹儀抵美時(shí)，日美已達(dá)成“羅托—高平協(xié)定”,雙方在侵略中國(guó)的問(wèn)題上暫時(shí)妥協(xié)。唐紹儀真正成了“感謝專(zhuān)使”,此外別無(wú)所事。袁世凱的外交失敗，是他政治生涯中一次不尋常的挫折。
正在這時(shí)，震動(dòng)清朝整個(gè)政局的大變故發(fā)生了。1908年11月15日，掌政近五十年的西太后死了，受她壓抑、禁錮的光緒帝先她一天死去。這就造成了一時(shí)無(wú)法填補(bǔ)的權(quán)力真空。光緒無(wú)子，入承帝位的是醇親王載灃(1883—1952)的三歲幼子溥儀，而載灃以攝政王的身份執(zhí)掌朝政。這位年僅二十五歲的親王，既無(wú)經(jīng)驗(yàn)，又無(wú)魄力，但頭腦中卻牢記一條祖訓(xùn)，即不能重用漢人。而且，他是光緒帝載湉的胞弟，對(duì)袁世凱久懷疑忌，一旦大權(quán)在握，再也不能容忍袁世凱盤(pán)踞要津。但究竟如何處分袁世凱，載灃等人還是頗費(fèi)躊躇。按他本來(lái)的愿望，是要重懲袁世凱及其黨羽的。但以袁在北洋經(jīng)營(yíng)有年，根株四布，背后又有外國(guó)人，處治不當(dāng)在內(nèi)政外交方面，都可能引起問(wèn)題。后經(jīng)張之洞等人婉說(shuō)，載灃以大局利害攸關(guān)，不得不改為從輕發(fā)落，于1909年1月2日，以足疾為借口，令袁世凱開(kāi)缺“回籍養(yǎng)疴”。隨后，他的幾個(gè)重要黨羽如唐紹儀、趙秉鈞、陳璧等也相繼受到貶斥。
袁世凱被罷斥之后，軍機(jī)處只剩下張之洞與鹿傳霖兩個(gè)資格較老的漢族大吏。漢族官員的勢(shì)力被削弱了。鹿傳霖年老志衰，無(wú)所主張。張之洞面對(duì)褊狹、忌刻的載灃等一小撮滿洲貴族，也毫無(wú)辦法。他在用人行政方面曾有所建議，但屢遭拒絕，以致這個(gè)對(duì)清朝“公忠體國(guó)、夙著勤勞”的忠實(shí)臣仆，也不禁感到寒心，于1909年10月以憂病死。其遺詩(shī)有“君民末世自乖離”之句，反映出清朝末年統(tǒng)治集團(tuán)中尖銳的矛盾。張之洞死后，戴鴻慈補(bǔ)入軍機(jī)處，但僅半年就死了。1910年8月，鹿傳霖也病死。袁世凱開(kāi)缺后軍機(jī)處是滿三漢二，鹿傳霖死后變成滿三漢一了。這樣就更加突出了滿漢矛盾在統(tǒng)治集團(tuán)的內(nèi)部斗爭(zhēng)中所占據(jù)的主導(dǎo)地位。當(dāng)西太后在世時(shí)，主要靠她“駕馭群僚”的手段來(lái)保持滿洲貴族的統(tǒng)治權(quán)，但她也還要照顧到滿漢官員的一定比例。到載灃當(dāng)政，他竟想用赤裸裸的皇族集權(quán)的辦法，來(lái)確保滿洲貴族的地位，結(jié)果只是更孤立了自己。
在排擠和斥逐漢族官吏的同時(shí)，載灃特別致力把軍權(quán)集中到自己的手里。庚子事變后，他曾作為“謝罪專(zhuān)使”前往德國(guó)^[1]。德皇威廉在召見(jiàn)時(shí)，曾向載灃介紹德國(guó)立憲的經(jīng)驗(yàn)。威廉特別向他強(qiáng)調(diào)，最重要的是皇室必須掌握軍權(quán)。這一點(diǎn)，給他留下了非常深刻的印象。所以，他一上臺(tái)，立即著手訓(xùn)練一支由他親自統(tǒng)帥的一萬(wàn)二千人的禁衛(wèi)軍。派他的弟弟載濤和皇族成員毓朗充當(dāng)訓(xùn)練禁衛(wèi)軍大臣。1909年2月，又著手興復(fù)海軍，成立籌辦海軍事務(wù)處，完全由皇族成員主持其事。是年7月15日，特發(fā)上諭，明定皇帝為全國(guó)陸海軍大元帥，在溥儀親政前，由攝政王代行大元帥職權(quán)。同一天，任命他的弟弟載洵為籌辦海軍大臣。決定增設(shè)軍咨處(后改稱(chēng)軍咨府)作為贊助大元帥的最高軍事參謀機(jī)構(gòu)，以載濤和毓朗為管理軍咨處事務(wù)大臣。依據(jù)章程，該處是“贊助皇上通籌全國(guó)陸海軍事宜之所，凡關(guān)涉國(guó)防用兵一切命令、計(jì)劃”,均由該處“擬案奏請(qǐng)欽裁后，飭下陸海軍部欽遵辦理”^[2]。而且軍咨處還對(duì)各鎮(zhèn)新軍的指揮、參謀、訓(xùn)練人員的任免擁有審定權(quán)?？梢?jiàn)其權(quán)力還在陸軍部、海軍部之上。通過(guò)這一系列步驟，載灃把最高軍事權(quán)力通通集中到皇室手里。但是，這只不過(guò)是在法律手續(xù)上把軍權(quán)集中到皇室手里；在實(shí)際上，這個(gè)皇室一統(tǒng)軍權(quán)的計(jì)劃，遇到了地方督撫的頑強(qiáng)抵抗。
1910年春，軍咨處通咨各省督撫，擬派參謀官到各省督理軍務(wù)。督撫們明白這是謀奪他們的軍權(quán)，紛紛表示反對(duì)。當(dāng)時(shí)海軍處也曾下令，要各兵艦未得海軍處命令，不準(zhǔn)擅離原駐地。這當(dāng)然也是針對(duì)督撫而發(fā)。自甲午戰(zhàn)敗海軍崩潰后，海軍系統(tǒng)不復(fù)存在，所剩少許小型艦船多在內(nèi)河，由當(dāng)?shù)囟綋嵴{(diào)度、指揮。海軍處企圖剝奪督撫的這項(xiàng)權(quán)力，不能不遇到強(qiáng)烈抗議。兩江總督張人駿、湖廣總督瑞澂致電質(zhì)問(wèn)海軍處：督撫不能命令管下的兵艦，何以綏靖地方？當(dāng)時(shí)各地民變蠭起，有名的長(zhǎng)沙暴動(dòng)、萊陽(yáng)民變都發(fā)生在這一年，朝廷和督撫都有日夕不安之感。督撫以綏靖責(zé)任相要挾，載洵不敢肆行無(wú)忌。但是既然爭(zhēng)奪軍權(quán)的矛盾已經(jīng)暴露，再想掩蓋也掩蓋不了。載灃等不會(huì)改變皇室集中軍權(quán)的宗旨，各督撫也不肯放棄固有的軍權(quán)。所以斗爭(zhēng)繼續(xù)發(fā)展。1910年12月，朝廷發(fā)渝將相沿已久的督撫所兼陸軍部(前兵部)尚書(shū)或侍郎銜，均予撤銷(xiāo)。1911年1月8日，由東三省總督錫良領(lǐng)銜各督撫聯(lián)奏，除要求維護(hù)督撫固有的用人行政等項(xiàng)權(quán)力外，特別提出，在各省警察完備之前，所有各省防營(yíng)從緩裁撤，明確歸督撫調(diào)用，以別于陸軍?；首鍍?nèi)閣成立后，軍咨府再次提出要派員到各省管理督練公所。河南巡撫寶棻致電各省督撫，提議聯(lián)銜電駁。云貴總督李經(jīng)羲單銜致電軍咨府，聲稱(chēng)：如果實(shí)行軍咨使監(jiān)視各省軍務(wù)，不受督撫節(jié)制，則督撫可一律裁撤。不然，則李某先不承認(rèn)，態(tài)度十分強(qiáng)硬。接著，兩江總督、兩廣總督、陜甘總督及山東、河南、陜西、安徽、江西、貴州等巡撫聯(lián)銜電駁，使軍咨府的計(jì)劃又一次被挫敗。載灃等人不能不顧忌到，全國(guó)人心不穩(wěn)，倘各督撫對(duì)中央消極反抗，則形勢(shì)必更加危險(xiǎn)。所以他指示毓朗等要本著“內(nèi)外和衷共濟(jì)”的精神妥議辦法，不可操切。實(shí)際上，載灃將全部軍權(quán)集中于皇室的計(jì)劃，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。
載灃一意孤行的皇室集權(quán)政策，不但激起了督撫的不滿，加劇了滿漢之間的矛盾，而且使上層滿族權(quán)貴內(nèi)部也發(fā)生了利害沖突。
載灃雖然既無(wú)政治思想，又無(wú)政治經(jīng)驗(yàn)，但由于攬權(quán)心切，用人行政往往不與大臣商量，獨(dú)斷獨(dú)行，致使奕劻頗為不滿。他們兩人素來(lái)關(guān)系就不和諧。奕劻秉政多年，聲名狼藉，又過(guò)于依信袁世凱，西太后在世時(shí)對(duì)他已有不滿。1907年讓載灃進(jìn)入軍機(jī)處，就有牽制他的意思。西太后死后，載灃把袁世凱罷斥，等于砍掉了奕劻的臂膀。奕劻雖對(duì)載灃兄弟不滿，但也無(wú)力反抗。1910年2月，御史江春霖奏劾奕劻，列舉了很多劣跡，并涉及奕劻所援引的許多官吏。載灃一面以“莠言亂政”的罪名，命江春霖回原衙門(mén)行走；一面卻破例將“亂政”的劾折發(fā)抄，使奕劻的劣跡公布于世。對(duì)此，奕劻忿忿不已。這樣，在清朝統(tǒng)治的最后一段時(shí)期，由載灃一家兄弟，再加上一個(gè)毓朗，構(gòu)成最高統(tǒng)治權(quán)力的中心，由此形成一個(gè)極端反動(dòng)的所謂“少壯親貴集團(tuán)”。載灃之流的集權(quán)和獨(dú)裁，激起多數(shù)督撫的反對(duì)，和大批滿漢官員的不滿。在革命危機(jī)愈來(lái)愈迫近的情況下，有些封疆大吏竟屢次要求辭職；許多朝廷大員也敷衍公事，不肯負(fù)責(zé)。清朝廷陷于十分孤立的地位。