蔣介石于1931年12月第二次下野后，感到短期之內(nèi)建立個人獨裁統(tǒng)治絕非易事。他退而求其次，便起用過去的政敵汪精衛(wèi)。蔣介石在1932年1月中旬專程從浙江奉化往杭州與汪氏會晤，達(dá)成了權(quán)力分配的協(xié)議，商定組成蔣汪合作的國民政府，由汪負(fù)責(zé)內(nèi)政外交，出面對日折沖樽俎；蔣負(fù)責(zé)軍事，專主“剿共”內(nèi)戰(zhàn)。同年3月18日，蔣就任國民政府軍事委員會委員長，并兼任參謀本部參謀總長。他專任軍事職務(wù)達(dá)數(shù)年之久。在此期間，他既沒有國民黨領(lǐng)袖的名義，也不是政府首腦，但實際上國民黨政權(quán)的全局仍歸他支配。他自己牢固地控制著軍隊，而南京政府的財政資源、黨政要害機(jī)關(guān)等絕大部分也控制在擁蔣派手里。蔣竭力推行“攘外必先安內(nèi)”的政策，繼續(xù)采取各種措施，強(qiáng)化國家機(jī)器，加強(qiáng)對人民的統(tǒng)治和對抗日民主運(yùn)動的鎮(zhèn)壓。
國民政府軍事委員會的建立及其體制演變，有一個發(fā)展變化過程。早在1925年7月國民政府在廣州成立時就設(shè)立了軍事委員會，其職權(quán)是在國民黨的指導(dǎo)、監(jiān)督下，管理、統(tǒng)率國民政府所轄境內(nèi)海陸軍、航空隊及一切關(guān)于軍事的各機(jī)關(guān)。北伐戰(zhàn)爭開始后，又設(shè)國民革命軍總司令部，蔣介石任總司令，規(guī)定軍事委員會內(nèi)各機(jī)關(guān)改隸總司令部。1927年4月18日南京國民政府成立時，為了表示不承認(rèn)武漢國民黨二屆三中全會對軍事委員會的改組，標(biāo)榜南京政府符合法統(tǒng)，聲稱1927年4月21日國民政府軍事委員會從廣州遷進(jìn)南京辦公，當(dāng)時規(guī)定，軍事委員會是國民政府的最高軍事機(jī)關(guān)，負(fù)全國陸海軍編制、統(tǒng)御、教育、經(jīng)理、衛(wèi)生及充實國防之責(zé)。蔣介石經(jīng)歷了第一次下野后，于1928年1月復(fù)任國民革命軍總司令，旋又在其總司令部組織大綱中規(guī)定“國民革命軍總司令得兼任軍事委員會主席”。同年10月蔣介石就任南京國民政府主席，通過國民政府組織法，兼任陸?？哲娍偹玖睿y(tǒng)轄全國武裝部隊。11月7日，國民政府發(fā)布命令：軍事委員會著即裁撤，該會所有一切事務(wù)限于11月10日以前結(jié)束，分別移交軍政部、參謀本部、訓(xùn)練總監(jiān)部、軍事參議院。在蔣介石第二次下野期間，1931年12月下旬國民黨中央四屆一中全會決定對中央政府政治體制進(jìn)行了某些改革。首先，縮小國民政府主席的權(quán)力。全會通過的《關(guān)于中央政制改革案》規(guī)定，“國民政府主席為中華民國元首，對內(nèi)對外代表國民政府，但不負(fù)實際政治責(zé)任，并不兼其他官職”,實際上是虛位元首，會議推舉林森擔(dān)任此職。其次，實行五院分立制。新政制規(guī)定，行政院負(fù)實際行政責(zé)任，五院獨立行使五種治權(quán)，各自對國民黨中央執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)，實行五權(quán)分立。第三，高級官吏任免權(quán)分散行使。這實際上是國民黨統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部權(quán)力的調(diào)整。它有防止和打擊蔣介石繼續(xù)實行個人獨裁的企圖。
1932年1月28日，“一二八”事變發(fā)生。次日，國民黨中央政治會議開會，決定重新設(shè)立軍事委員會。同年3月5日國民黨四屆二中全會稱，這次重設(shè)軍事委員會，“目的在捍御外侮，整理軍事，俟抗日軍事終了，即撤銷之”^[1]。但實際上國民黨當(dāng)局并不履行諾言，軍事委員會成立后，在較長時間內(nèi)，國民黨以“攘外必先安內(nèi)”為基本國策，不把主要精力用于對日作戰(zhàn)，而集中軍事力量“剿共”。當(dāng)年出版的《中國國民黨年鑒》也承認(rèn)：國民黨“于滬戰(zhàn)結(jié)束后，指導(dǎo)國民政府設(shè)置軍事委員會，以蔣中正任委員長，本三分軍事，七分政治之原則，督師剿赤匪”^[2]。
在國民政府中，政策和機(jī)構(gòu)常因人而設(shè)，因人而易。重設(shè)的軍事委員會，委員長集權(quán)程度較前大為提高，取消了主席與常委共同署名的制度，常委與委員長不是共同領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是輔助關(guān)系。由于國民政府主席不負(fù)實際政治責(zé)任，國民政府委員會毫無實權(quán)，軍事委員會雖直隸國民政府，但國民政府沒有哪個機(jī)構(gòu)，哪位領(lǐng)導(dǎo)人能領(lǐng)導(dǎo)軍事委員會。它實際上只對中央政治會議負(fù)責(zé)，蔣介石擁有全權(quán)。
蔣介石在跌宕起伏的政壇生涯中，更認(rèn)識到控制軍權(quán)的重要性。他于1932年5月1日對天津《大公報》記者發(fā)表談話稱：“從前本人求政治統(tǒng)一太急，又以為其力足以掃除統(tǒng)一障礙，認(rèn)為可先辦成統(tǒng)一，再整頓軍事，以統(tǒng)一軍令。”“軍政為統(tǒng)一政治之基本。本人愿努力治軍，鞏固中央?！?sup>[3]他下決心先抓軍權(quán)，再及黨權(quán)、政權(quán)，最終集黨政軍大權(quán)于一身，實行專制獨裁統(tǒng)治。
1932年6月上旬，蔣介石以軍事委員會的名義頒發(fā)陸軍師暫行編制表，規(guī)定統(tǒng)一各師編制，軍為直轄單位，軍長不兼師長，共編48個軍96個師，形成了一支由蔣直接控制的“中央軍”。為了加強(qiáng)這支正規(guī)化的軍隊，還逐步聘請大批外國軍事顧問，大量購買外國軍火，補(bǔ)充和更新武器裝備，其首要目的是適應(yīng)反共戰(zhàn)爭的需要。1932年6月下旬，蔣介石親自出馬任鄂豫皖三省“剿匪”總司令。其司令部組織大綱規(guī)定：“凡指調(diào)豫、鄂、皖三省剿匪之陸?？哲姡鶜w總司令節(jié)制指揮外，所有該三省黨務(wù)及政務(wù)事宜，由中央特許，統(tǒng)受其指導(dǎo)辦理之?！?sup>[4]
蔣介石主持軍事委員會后，機(jī)構(gòu)迅速擴(kuò)大，內(nèi)除設(shè)辦公廳外，增設(shè)了第一廳、第二廳、第三廳、調(diào)查統(tǒng)計局。1932年8月設(shè)立軍事委員會北平分會，蔣介石兼委員長，處理北方的一切軍事事宜，從此東北軍也歸蔣直接指揮。1934年5月，航空署改組為航空委員會，直隸軍事委員會，蔣兼任委員長。繼又設(shè)立許多派出機(jī)關(guān)，如南昌行營、武漢行營、廣州行營、四川行營、西安行營、武昌行營等。在《南昌行營組織大綱》中規(guī)定，“軍事委員長為處理贛、粵、閩、湘、鄂五省剿匪軍事及監(jiān)督、指揮剿匪區(qū)內(nèi)各省黨、政事務(wù)之便利起見，特設(shè)南昌行營”^[5]。還規(guī)定了嚴(yán)密的組織系統(tǒng)，除設(shè)辦公廳外，有第一、二廳、審核處、訓(xùn)練處、經(jīng)理處、總務(wù)處。在辦公廳內(nèi)又有秘書長室、主任室、侍從室，在主任室內(nèi)再設(shè)人事課、文書課、機(jī)要課、調(diào)查課。軍事委員會把全國各地劃分若干綏靖區(qū)，先后設(shè)有駐豫、駐鄂、駐贛、駐閩、駐陜、駐廣州、駐南寧、駐北平、駐太原、駐豫皖、駐湘、駐貴滇黔、川康、駐甘、冀察等綏靖公署^[6]。各公署“綏靖主任由國民政府特派之，隸屬軍事委員會委員長，并受參謀總長、軍政部長及訓(xùn)練總監(jiān)之指導(dǎo)”^[7]。行營和綏靖公署除負(fù)責(zé)指導(dǎo)軍事外，并干預(yù)甚至控制各地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活。軍事委員會又領(lǐng)導(dǎo)各省和大衛(wèi)戍區(qū)的保安司令部及衛(wèi)戍司令部。各省劃分若干行政區(qū)，設(shè)保安司令，縣設(shè)保安總隊。總之，通過一整套的機(jī)構(gòu)，軍事委員會建立了對全國的軍事統(tǒng)治網(wǎng)，蔣介石成為總攬軍權(quán)的鐵腕人物，從而也控制著國民政府的統(tǒng)治中樞。
在軍事委員會內(nèi)，蔣介石還設(shè)立了一個特殊機(jī)構(gòu)，即軍事委員長侍從室。它對蔣建立獨裁統(tǒng)治起著特別的作用。正如程思遠(yuǎn)所指出：“蔣當(dāng)總司令，權(quán)力中心就在總司令部；蔣當(dāng)國府主席，權(quán)力中心就在國民政府；現(xiàn)在蔣當(dāng)委員長，權(quán)力中心就轉(zhuǎn)移到他的侍從室。以后蔣的侍從室變成了一個太上內(nèi)閣，凌駕于黨政最高領(lǐng)導(dǎo)之上，‘中正侍秘’、‘中正侍參’的電令，擁有最高無上的權(quán)威?！?sup>[8]
如前所述，蔣介石出任軍事委員會委員長后，以“攘外必先安內(nèi)”為基本國策，集中主要軍事力量繼續(xù)“圍剿”中國工農(nóng)紅軍。先在漢口成立鄂豫皖三省“剿共”總司令部，繼而設(shè)立軍事委員長南昌行營。他在赴鄂、贛指揮部隊時，總要隨身帶幾個親信侍從人員、秘書、副官和臨時抽調(diào)的參謀人員等。這在起初并沒有確定正式名稱和機(jī)構(gòu)，實際上已是侍從室的雛形。接著蔣把侍從秘書、副官、隨行參謀人員及侍衛(wèi)人員等組織在一起，成立侍從室，屬南昌行營編制。在1933年6月20日由國民政府頒布的《軍事委員長南昌行營組織大綱》中，侍從室已正式列入南昌行營的組織系統(tǒng)表內(nèi)^[9]。侍從室的主任先是林蔚，后由晏道剛繼任。其編制為第一組警衛(wèi)，第二組秘書，第三組調(diào)查及記錄，第四組總務(wù)，另附設(shè)侍從參謀若干人^[10]。以后經(jīng)過逐漸擴(kuò)充和發(fā)展，到1936年1月，侍從室改組，稱為“國民政府軍事委員長侍從室”。設(shè)侍從第一和第二兩個處(到抗日戰(zhàn)爭時期增設(shè)第三處)。一處掌軍事，晏道剛、錢大鈞先后任主任；二處掌政治、黨務(wù)，陳布雷為主任。每處下設(shè)三個組。處主任直接對蔣介石負(fù)責(zé)。另外，保衛(wèi)蔣介石駐留和行動安全，由警衛(wèi)大隊和侍一處第三組負(fù)責(zé)，設(shè)侍衛(wèi)長統(tǒng)一指揮這兩個機(jī)構(gòu)的行動，侍衛(wèi)長由錢大鈞兼任。侍從室官兵待遇很特殊，其工資、津貼等遠(yuǎn)在國民政府各機(jī)關(guān)之上。
侍從室設(shè)立之初，工作偏重于軍事方面，1936年1月改組后進(jìn)入一個新的階段。這時蔣介石兼任行政院長，又集黨、政、軍大權(quán)于一身，領(lǐng)導(dǎo)一切，侍從室的職權(quán)也擴(kuò)大到黨、政、財、文，國民政府各院、部、會沒有哪一個機(jī)構(gòu)的職權(quán)有如此全面。蔣介石賦予它的權(quán)力不僅是辦理一些事務(wù)，而是參與策劃機(jī)密要事，掌握高級官員考核任免，擬發(fā)命令文電，實際上凌駕于院、部、會等機(jī)關(guān)之上。概括地說，侍從室一處第二組和二處第四組是侍從室的核心。一處二組為蔣的軍事參謀，掌握范圍包括軍政、軍令、軍訓(xùn)、國防設(shè)計、綏靖、運(yùn)輸、空軍、海軍、軍法、人事、情報等。二處四組是蔣的黨政秘書，主管政治、黨務(wù)、秘書等。后來權(quán)力更加集中，常常包辦行政院業(yè)務(wù)。尤其值得注意的是侍從室在人事方面的特殊作用。侍從二處第五組初為蔣介石儲備行政官員而設(shè)，由陳布雷兼組長，組內(nèi)設(shè)侍從秘書，無定員，無定職，一律上校待遇，備蔣召見咨詢，陸續(xù)派往其他部門工作。后來蔣的權(quán)力膨脹，凡屬國民政府軍事委員會與行政院所屬機(jī)關(guān)、部隊及中央和地方其他行政單位高級軍、政主管官員的任免，都必須蔣親自核定后，才交由主管部門發(fā)布任命?？傊虖氖以O(shè)立后經(jīng)過發(fā)展演變，由軍事委員會委員長的侍從辦事機(jī)構(gòu)，逐漸變成蔣介石獨裁統(tǒng)治的“內(nèi)廷”。正如深知內(nèi)情者指出，“侍從室就像封建皇帝的內(nèi)務(wù)府或內(nèi)書房”,不同的是侍從室管得寬，黨、政、財、文樣樣都管^[11]。此外，1932年4月1日，在國民政府軍事委員會內(nèi)設(shè)立了調(diào)查統(tǒng)計局(簡稱軍統(tǒng)局),將CC系特務(wù)組織和復(fù)興社特務(wù)處集中于軍統(tǒng)局，局長先是賀耀組，1935年4月起由陳立夫繼任。軍統(tǒng)局的設(shè)立也使蔣介石能更得力地使用這一支特殊力量。
毛澤東曾說：“蔣介石代替孫中山，創(chuàng)造了國民黨的全盛的軍事時代。他看軍隊如生命……創(chuàng)造了一個龐大的‘中央軍’。有軍則有權(quán)，戰(zhàn)爭解決一切，這個基點，他是抓得很緊的?！?sup>[12]為了抓住軍隊，蔣特別注重掌握軍校。他早已將黃埔軍校遷入南京并改為中央軍校，其官邸就設(shè)在軍校校園的中心(黃埔路)。蔣介石長期兼任中央軍校和其他多所軍事政治學(xué)校的校長。這就使大多軍官及縣長以上的官吏都成了蔣的門生，成為蔣家王朝的基干力量。
蔣介石又懂得，單有軍權(quán)尚不足以確保其穩(wěn)固地位，只有通過重稅、外國貸款獲得大宗財源，或得到大城市的實業(yè)家、商人、銀行家等的財政金融支持，才能支持軍隊，保持權(quán)力。因而，南京政府建立后，長期由宋子文、孔祥熙這兩位蔣的親戚和其他江浙籍實業(yè)家、銀行家掌管財政。在行政院中，汪精衛(wèi)任院長，宋子文則為副院長兼財政部長，這就保證了軍事委員會有充足的財力為保障。蔣介石不斷提出大宗軍火的訂單，交由宋子文、孔祥熙向德、美、英、意等國訂購，從中獲取高額的傭金，有的年份高達(dá)數(shù)千萬元。這也為蔣、宋、孔等提供聚斂財富的重要來源。1935年4月，蔣介石以國民政府名義在原來為籌措“剿共”經(jīng)費(fèi)而建立起來的豫、鄂、皖贛四省農(nóng)民銀行的基礎(chǔ)上加入250萬元官股，改稱中國農(nóng)民銀行，蔣任理事長，不久也準(zhǔn)其發(fā)行鈔票，加入法幣系統(tǒng)。這個銀行后來成為陳果夫、陳立夫所控制的CC系金融資本的核心。同時，又設(shè)立以經(jīng)營進(jìn)出口軍火為主的中央信托局和從事儲蓄、匯兌的郵政儲金匯業(yè)局，形成了以“四行二局”為中心的金融壟斷體系。蔣介石等還將軍事委員會的勢力逐漸延伸到工業(yè)及經(jīng)濟(jì)范圍。1932年11月，成立國防設(shè)計委員會，隸屬于國民政府參謀本部，會址設(shè)于南京。1935年4月易名為資源委員會，隸屬于軍委會。該會起初負(fù)責(zé)統(tǒng)制全國鎢、銻等戰(zhàn)略產(chǎn)品運(yùn)銷事宜，1936年起在湖南、江西等地籌建中央鋼鐵廠、中央機(jī)器制造廠、中央電工器材廠、湘潭煤礦、龍溪河水電廠等二十余家重工業(yè)廠礦。這樣，蔣介石掌握的軍事力量就有了比較堅實的經(jīng)濟(jì)后盾。
蔣介石與汪精衛(wèi)聯(lián)合組成中央政府以后，胡漢民處于在野地位，南京政府形成蔣汪雙頭政治，從形式上看，蔣主軍，汪主政，但實際上只有主軍的蔣介石才能指揮國民政府全局，并且逐漸趨向蔣的個人獨裁。蔣汪之間既勾結(jié)又爭奪，關(guān)系時有變化，這是南京政府內(nèi)爭的主要表現(xiàn)。在強(qiáng)大的擁蔣派制約下，汪的地位風(fēng)雨飄搖，幾次提出辭職，經(jīng)蔣出面周旋才繼續(xù)留任。稍后，汪企圖通過對日外交途徑，逐步攫取權(quán)力，逼蔣讓步，雖一度得手，成為日本最信賴的外交對手，卻引起主張抗日的親歐美派人士的憤怒，激起廣大民眾的強(qiáng)烈反對。1935年11月1日，在國民黨四屆六中全會開幕式上，汪精衛(wèi)遇刺后，南京政權(quán)再次完全由蔣介石所把持，他又集國民黨黨政軍最高權(quán)力于一身(詳后)。