1909年8月，清廷公布了《資政院章程》全案，對前訂的選舉一章做了很大的修改。原訂院章規(guī)定欽選議員共一百二十五人，由各省諮議局議員互推的所謂民選議員，其名額為諮議局議員總數(shù)的十分之一，當(dāng)有一百六十人以上。這樣，在資政院中民選議員將占多數(shù)。修訂的院章規(guī)定，欽選議員與民選議員各一百人^[1],但資政院總裁副總裁不由議員中推選，而由朝廷另行任命，由此便造成欽選議員略占多數(shù)的事實。對于欽選議員，按原訂院章規(guī)定，各部院衙門官(四品以下，七品以上)占一百人，王公世爵、宗室覺羅總共不超過十五人。而修訂的院章規(guī)定，各部院衙門官只有三十二人，王公世爵、宗室覺羅卻增為四十八人?？梢?，修訂院章已經(jīng)暴露了清廷利用資政院欺騙輿論，力謀鞏固其專制統(tǒng)治的用心。
清廷曾多次申明，設(shè)資政院是“預(yù)立議院基礎(chǔ)”。資產(chǎn)階級立憲派因一時不能爭得即開國會，所以對資政院也寄予相當(dāng)?shù)南Ｍ?，指望這個機構(gòu)能夠給他們提供在一定程度上參與政權(quán)的機會。1907年冬，資政院總裁溥倫訪日，梁啟超趕寫了長達(dá)萬余言的《資政院權(quán)限說帖》,以政聞社總務(wù)員馬良的名義呈給溥倫。這個說帖的中心意思是“欲以國會之組織寓諸資政院”。梁對這篇文章“得意已極”,以為“其巧言如簧，易于動聽”,會使清廷“墮我玄中”^[2]。其實這只是一廂情愿的幻想。清廷絕不肯使資政院成為立憲派分享政權(quán)的地方，它早為資政院的性質(zhì)、使命做了相反的安排。1906年奕劻奏進資政院官制草案時就說明，設(shè)資政院是為了使全國輿論匯歸一處，不經(jīng)資政院，人民的要求便不得上奏。這樣，一則可以化散為整，化囂為靖；二則限制資政院只有建言之權(quán)而無強使政府施行之力，從而使資政院自身當(dāng)全國輿論之沖，而政府反得安行既定政策。也就是說資政院代政府集矢于自身，掩護政府逃避批評和監(jiān)督。
從資政院章程所規(guī)定的職能可以看出，資政院與一般立憲國家的議院性質(zhì)是不同的。章程規(guī)定：資政院不得參議憲法，只能參議預(yù)算、決算、稅法、公債、新定法律及其修改事項等。而對其議決案，政府可持異議，提交資政院復(fù)議。如仍持原案，則資政院總裁與軍機大臣或部院大臣同時分別具奏，請旨裁奪。這樣就會使資政院議而不能決，決而不能行，等于政府對資政院擁有相當(dāng)?shù)姆駴Q權(quán)。章程還規(guī)定，資政院的議決案必須由總裁會同有關(guān)行政大臣具奏請旨，不能單獨具奏。這樣，資政院就沒有一般議院所具有的獨立的立法權(quán)。事實上，清政府在預(yù)備立憲過程中，絕大部分立法，都?xì)w軍機大臣領(lǐng)導(dǎo)的憲政編查館擔(dān)任，甚至在資政院開設(shè)后，也仍然如此。所以資政院并不具備立法機關(guān)的性質(zhì)。這一點，立憲派也看到了。資政院章程一公布，就有人批評它“非驢非馬”。但為了自己的政治需要，立憲派還是竭力把它當(dāng)作議會來對待，想從中多得一些好處。他們在資政院的講壇上，一再宣稱資政院是立法機關(guān)和監(jiān)督行政的機關(guān)，要求軍機大臣上對君主負(fù)責(zé)，下對資政院負(fù)責(zé)，要他們接受資政院議員的質(zhì)問。清廷及其大臣們當(dāng)然絕不肯受制于資政院。于是資政院開院后，便同政府發(fā)生了沖突。
資政院內(nèi)雖然民選議員與欽選議員各半，但其活動能力卻相差很懸殊。欽選議員中，除少數(shù)從各部院推選的較年青的官吏，有一定的政治知識和活動能力外，其余的或者是昏庸老朽的貴族，或者是只知持祿保身的官僚。他們對憲政毫無了解，因此無所主張，在議場中不是沉默不語便是隨聲附和。另有少數(shù)頑固派，雖有主張，但自知勢孤力單，礙于院內(nèi)外的輿論，不敢多所表露。而在民選議員方面，情況就大不相同了。他們都是來自各省諮議局的佼佼者，在國會請愿運動中已顯露過鋒芒。其中不少人學(xué)習(xí)過法政，頗有些憲政知識，并且能言善辯。比如江蘇的雷奮、孟昭常，直隸的劉春霖、于邦華，湖南的易宗夔、羅杰，浙江的邵羲，江西的汪龍光，廣西的吳賜齡等，都是早已著名的立憲派骨干分子。由于他們的積極活動，民選議員完全控制了資政院的輿論趨向。這一點頗出乎朝廷的意料。
資政院于1910年10月3日(舊歷九月初一)開院。開院后第一件重大的議案是要求速開國會^[3],另一件重大案件是引起很大轟動的彈劾軍機案。
資政院開院不久，湖南諮議局控告巡撫楊文鼎不經(jīng)諮議局議決即在本省發(fā)行公債，侵奪諮議局的正當(dāng)權(quán)力，要求資政院核辦。資政院經(jīng)審議，認(rèn)為根據(jù)諮議局章程規(guī)定，議決本省公債事項，純屬諮議局職權(quán)范圍內(nèi)的事情。楊文鼎不交諮議局議決擅發(fā)公債，是違背法律侵奪諮議局權(quán)力的嚴(yán)重事件。遂決議據(jù)實上奏。但清廷對這一事件卻做了極不正當(dāng)?shù)奶幹谩?1月8日發(fā)布的上諭只說，楊文鼎未先交諮議局議決，“系屬疏漏”,不承認(rèn)是違法侵權(quán)事件。而且還說，公債現(xiàn)已經(jīng)度支部核準(zhǔn)，仍可照發(fā)。這樣，既不追究楊文鼎違法侵權(quán)的責(zé)任，也不命令楊文鼎將公債案補交諮議局議決，這是對諮議局和資政院的極大輕蔑。立憲派議員對此極為不滿：他們宣稱：過去，一個御史彈劾大臣只要罪情屬實，也要實行處分。資政院作為代表全國輿論的機關(guān)，據(jù)實奏劾一個巡撫，朝廷竟以“疏漏”二字輕輕放過，這是蔑視資政院的表現(xiàn)。議員們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)追究副署諭旨的軍機大臣的責(zé)任。于是紛紛提議要軍機大臣，特別指名要領(lǐng)班軍機大臣奕劻到院接受質(zhì)問。奕劻等人當(dāng)然不肯到院。這時，議員們決定以咨文的形式質(zhì)問軍機大臣，問他們對內(nèi)外行政是否完全負(fù)責(zé)？軍機大臣復(fù)文稱：“此種問題須俟內(nèi)閣成立以后方可解決，現(xiàn)在無從答復(fù)?！?sup>[4]緊接著發(fā)生的事情，更使議員們憤慨。當(dāng)時，云貴總督不經(jīng)諮議局議決，實行鹽斤加價；廣西巡撫無視諮議局意見，反對巡警學(xué)堂限制外籍學(xué)生。為此，云南、廣西兩省諮議局分別呈文請資政院核辦。資政院當(dāng)然支持兩省諮議局的立場，遂將兩案分別議決上奏。結(jié)果，朝廷竟命令將兩案分別交鹽政處和民政部審議。這等于否定資政院對兩案有議決權(quán)，并且儼然把鹽政處、民政部視為資政院的上級機關(guān)。議員們認(rèn)為這是一種侮辱，他們感到不能容忍。在對擬旨的軍機大臣們進行了激烈的抨擊之后，決定上折彈劾。這時，奕劻等人見輿論反應(yīng)強烈，耍了個花招，利用上諭的形式聲明，云南、廣西兩案均準(zhǔn)如資政院所議。這個上諭一發(fā)表，有的議員態(tài)度變軟，主張取消彈劾案。但多數(shù)議員反對。他們強調(diào)，兩次上諭出爾反爾，互相矛盾，是由擬旨的軍機大臣不負(fù)責(zé)任造成的；而且數(shù)年來內(nèi)政外交危機日益嚴(yán)重，也都是由軍機大臣不負(fù)責(zé)任所造成的?！败姍C大臣不負(fù)責(zé)任，就不可不彈劾”^[5],“若是不彈劾軍機大臣，就是資政院不負(fù)責(zé)任”^[6]。當(dāng)時，欽選議員陸宗輿發(fā)言說，軍機大臣是乾隆以來舊制相沿下來的，非責(zé)任內(nèi)閣可比。所以，不應(yīng)以國會對內(nèi)閣的關(guān)系來比例資政院與軍機大臣的關(guān)系。他主張“還是不要輕用這個彈劾權(quán)的好”^[7]。他的發(fā)言遭到民選議員的強烈反駁。最后，仍決議上折彈劾軍機大臣。劾折于12月18日奏上。該折首先批評軍機大臣在資政院開院以后始終不到院宣布行政方針；而當(dāng)詢問其對內(nèi)外行政是否完全負(fù)責(zé)時，竟回稱“無從答復(fù)”。這是極不負(fù)責(zé)任的表示。然后譴責(zé)這些大臣“受祿則唯恐其或后，受責(zé)則唯恐其獨先”,只知“持祿保位，背公營私”;“徒有參予政務(wù)之名，毫無輔弼行政之實”。劾折還著重強調(diào)，在內(nèi)外危機日益嚴(yán)重的情況下，軍機大臣如此不負(fù)責(zé)任，是十分危險的事情，要求朝廷“明降諭旨，將軍機大臣必應(yīng)擔(dān)負(fù)責(zé)任之處宣示天下”^[8]。最后并提出盡速組織責(zé)任內(nèi)閣的要求。資政院敢于如此嚴(yán)厲地譴責(zé)朝廷所信任的大臣，并提出以責(zé)任內(nèi)閣代替軍機處的要求，這在當(dāng)時的最高統(tǒng)治者看來，未免過于放肆！當(dāng)即降諭訓(xùn)斥資政院，宣稱：“設(shè)官制祿及黜陟百司之權(quán)為朝廷大權(quán)……軍機大臣負(fù)責(zé)任與不負(fù)責(zé)任暨設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣事宜，朝廷自有權(quán)衡，非該院總裁等所得擅預(yù)，所請著毋庸議。”^[9]這篇上諭的詞氣與其說是嚴(yán)厲，還不如說是輕薄。它完全不顧體面，把自己放在與資政院互相爭權(quán)的地位上。而且“非……所得擅預(yù)”云云，是把資政院章程明文規(guī)定的建言的權(quán)力都否定了。這次諭旨破例地沒有軍機大臣副署，由攝政王一人獨署，而攝政王是代表皇帝的，這無異是以皇帝直接與資政院相對待，暴露出清朝統(tǒng)治者在設(shè)法維持自己的專制統(tǒng)治方面，已到了沒有回旋余地的窘境。同日，軍機大臣全體提請辭職，載灃溫語慰留。這樣就更增加了議員們的憤懣。在第二天的資政院會議上，立憲派強烈地譴責(zé)軍機大臣，說他們“平日將君主大權(quán)四字附會欺哄皇上，遇事便抬出君主大權(quán)，使旁人一句話也不能說”^[10]。如此下去只能有兩個前途：“一個是積極的專制，甚么資政院、甚么國會、甚么立憲，都可以不要”;另一個就是逼得“人民沒有別的法子，只好拿出他的暴動的手段出來”^[11]。立憲派于憤慨之中，看出了清廷假立憲的用心，也感到了革命危機來臨的征兆。但是，基于立憲派的軟弱天性，盡管感到屈辱、憤懣，卻仍不敢超越合法斗爭的范圍，甚至連多次提出的請旨解散資政院這一提議，也不敢付諸實施。
當(dāng)資政院行將閉會時，通過兩項重要議案：一是宣統(tǒng)三年的預(yù)算案，一是新刑律。這兩項決議案的命運也很不佳。新刑律，資政院沒有來得及全部審議完畢，只議決了總則部分。但清廷根據(jù)憲政編查館奏請，以“不可緩行”為詞，降諭將新刑律總則、分則全部予以公布。對于預(yù)算案，1911年1月28日上諭竟稱“若實有窒礙難行之處，準(zhǔn)由京外各衙門將實用不敷各款繕呈詳細(xì)表冊，敘明確當(dāng)理由，徑行具奏，候旨辦理”^[12]。這樣，各種官僚機構(gòu)，就可以完全無視資政院議決的預(yù)算案，而隨意自行請旨增加經(jīng)費。
既然資政院議決的預(yù)算案，督撫部臣可以請旨更改；而資政院沒有完全議決的刑律又可以徑予公布，資政院便成了毫無作用的一件裝飾品。梁啟超說：“政府之視資政院，固不值一錢”^[13],這倒是不容置疑的確論。
可是，盡管資政院被貶到如此地步，守舊大臣仍視為可憎的障礙物，必欲去之而后快。有的滿洲貴族，只是看了民選議員們在會場上那樣高談闊論，就感到不可容忍，說他們跟“拳匪”一樣。有人極力鼓吹資政院妨礙行政，必須改定院章。在這種氣氛下，資政院閉會不久，權(quán)臣即以溥倫、沈家本^[14]不能威懾議員，奏請撤換。改以世續(xù)、李家駒為資政院正副總裁。
1911年三四月間，隨著國內(nèi)外緊張情況的出現(xiàn)，立憲派議員提出召開資政院臨時會的要求。但世續(xù)、李家駒秉承攝政王載灃及奕劻等人的意旨，再三阻攔。后來在一百多議員簽名要求之下，不得不代為上奏。清廷于5月17日拒絕了資政院議員召集臨時會的要求。清廷不但不允許召集臨時會，而且迫不及待地命令資政院正副總裁會同內(nèi)閣總理大臣，著手修改院章，對本已微小得可憐的資政院權(quán)力還要再加削奪。在修改院章過程中，完全不許議員參與，而且僅以七日之期即匆匆改定出奏。從所修訂的主要內(nèi)容可以看出，內(nèi)閣大臣與各省督撫更加鞏固了自己的地位。比如，原院章規(guī)定，各省諮議局與督撫異議事件，或此省與彼省諮議局爭議事件，均由資政院復(fù)議。議決后，由總裁、副總裁具奏，請旨裁奪。修訂的院章把這一條改為，上述異議或爭議事件，其屬于行政問題者，須呈送內(nèi)閣核辦。其他由資政院核辦者，議決后，總裁、副總裁必須咨會國務(wù)大臣共同具奏，請旨裁奪。顯然是大大削弱了資政院的地位和權(quán)力，相反地，卻加強了內(nèi)閣的地位和權(quán)力。尤其明顯的是，原院章還有一條規(guī)定：各省督撫如有侵權(quán)違法事件，諮議局可呈請資政院核辦；資政院可據(jù)情奏陳，請旨裁奪。在這次修改中，竟把這一條干脆刪掉了。另一個重要修改是關(guān)于資政院召集臨時會議的規(guī)定。原院章規(guī)定：在資政院常會閉會時期，“遇有緊要事件，由行政各衙門或總裁副總裁之協(xié)議，或議員過半數(shù)之陳請，均得奏明恭候特旨召集”^[15]臨時會。經(jīng)修改把這一條中的“或議員過半數(shù)之陳請”一句刪掉，這就取消了議員自行要求召集臨時會的權(quán)力。
清廷一再壓抑資政院，并通過修改院章進一步削奪其本來已極有限的權(quán)力，終于使立憲派看到，他們想通過資政院分享統(tǒng)治權(quán)的愿望是完全落空了。但是，立憲派議員利用資政院的講壇尖銳地批評了朝廷失政，并且彈劾了軍機大臣，甚至還公然發(fā)泄了對朝廷諭旨的不滿，這在相當(dāng)程度上打擊了清朝專制政府的威信。資政院會議也進一步暴露了清政府的欺騙性和立憲派的軟弱性，對革命派和各階層人民起了很大的教育作用。