第一次世界大戰(zhàn)前后中國工業(yè)較為迅速的發(fā)展，使全國工商界欣喜至極。正當大小實業(yè)家們準備進一步擴大投資，興辦更多實業(yè)之際，突如其來的經(jīng)濟蕭條又給了他們當頭一棒，中國近代工業(yè)的發(fā)展再度陷于艱困之境。誠如時人所論：“歐戰(zhàn)既終，險象即生，九、十兩年(即民國九、十年——作者注)實為中國工業(yè)恐慌時代。鐵廠積貨如山，無人過問，至于閉爐停機；紗廠結(jié)賬大都無利；上海數(shù)十年之三大油廠竟同年倒閉；其他工業(yè)亦皆消沉。因歐戰(zhàn)致富之實業(yè)家，營業(yè)失敗重入旋渦者，乃時有所聞，吾國工業(yè)因參戰(zhàn)所得之利能永久存在不為曇花一現(xiàn)者，竊恐甚少也。”^[1]軍閥混戰(zhàn)政局不穩(wěn)、列強對華經(jīng)濟擴張、市場狹小與資金短缺，為中國近代工業(yè)發(fā)展步履維艱的重要原因。
民國成立后，袁世凱時代的北京政府還維持著全國統(tǒng)一的局面，在擬定法規(guī)、勸獎實業(yè)方面，對民族工商業(yè)的發(fā)展起到了促進作用。及至后袁時期，表面的統(tǒng)一也不復存在，各路軍閥亂哄哄你方唱罷我登場，各霸一方，爭權(quán)奪利，根本無心再去顧及工商業(yè)的發(fā)展，更不必說什么扶持了。北京政府主管經(jīng)濟的主要部門——農(nóng)商部，隨著各派軍閥勢力的消長，部長猶如走馬燈般更換。從1916年6月到1927年6月，在11年的時間里先后有十八任總長(包括兼代與暫署),平均任職時間不過七個月有余，其中時間最長者田文烈干了兩年三個月，時間最短者章宗祥只在這個位置上待了二十四天。在這種情況下，何談對經(jīng)濟的長遠規(guī)劃?！皼r農(nóng)商當局，每每牽入政爭漩渦，去留靡定，等職官于傳舍，雖有賢者，亦往往以多種不幸關系，卒之無所建白以去”^[2]。因此，這一時期軟弱無力的中央政府對工商業(yè)的管理，除了“少許官制變更外，竟無政策可言”^[3]。當時人曾一針見血地指出：“今日之中央政府，老氣衰頹，能力薄弱，日浮沉于政治風潮之中，求其澄心靜思，為商人謀一生路，益為必不可能之數(shù)?！?sup>[4]1924年9月1日至15日，北京政府召開全國實業(yè)代表會議，與會代表有來自各省區(qū)商會、農(nóng)會、漁會、礦業(yè)聯(lián)合會以及上海、漢口、天津、廣州等大商埠的實業(yè)界代表八十人，外交、內(nèi)政、財政、交通、農(nóng)商及稅務處派出二十一人，以國務總理顏惠慶為議長，李士偉、穆藕初為副議長。此次會議為1913年全國工商會議后第一次召開有關實業(yè)發(fā)展的會議，會議提出議案一百七十余件，議決者一百五十八件。此次會后，本應在10月召開由各省區(qū)實業(yè)廳長參加的實業(yè)行政會議，但“因近時時局不靖，交通或多困難”,而暫緩舉行。此次會議通過各案，本應提交行政會議，“分別咨詢審核，再為施行”。結(jié)果亦束之高閣。難怪顏惠慶在閉幕詞中說，多年來“內(nèi)因時局之不靖，外受國際之競爭，實業(yè)界所受痛苦更在在皆是。其所以謀救濟而圖改進者，自既殷且切”;“惟言易行難，自古所戒。當此時局艱難，一切政事尤不能不酌分緩急”。他只能寄希望于“即使以一時事實上之阻礙難盡實行者，倘能朝野一心，通力合作，懸的以赴，繼續(xù)努力，自必有能實行之一日”^[5]。不過，顏惠慶言猶在耳，直系政權(quán)就在第二次直奉戰(zhàn)爭中垮了臺，所謂“必有能實行之一日”,終成難有“實行之一日”也。
在中國這樣地域遼闊、人口眾多、現(xiàn)代經(jīng)濟基礎薄弱、而又深受傳統(tǒng)文化影響的后發(fā)展國家，近代以來面臨著由傳統(tǒng)經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的艱難過程，外有強勢外國資本的壓迫，內(nèi)有封建經(jīng)濟和文化傳統(tǒng)的積淀，在列強環(huán)伺、國力衰頹，既不能對外擴張，又沒有充足資本和統(tǒng)一市場的情況下，僅僅依靠自發(fā)自生的發(fā)展路徑，中國難以實現(xiàn)由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，所以政府在確立經(jīng)濟法制、開拓商品市場、保護內(nèi)外投資、引導生產(chǎn)發(fā)展、調(diào)節(jié)市場秩序等方面的責任和作用是不可缺少的。而事實表明，北京政府的弱勢地位及其政策導向，不能承擔導引中國經(jīng)濟現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的歷史責任。北京政府無法維護中國國家的政治獨立與經(jīng)濟主權(quán)，無法改變中國對列強的政治經(jīng)濟依附地位，而在促進經(jīng)濟發(fā)展的具體政策措施方面，北京政府在多數(shù)情況下也無能無力制定合適的政策并督導進行，對于經(jīng)濟發(fā)展只能采取放任自流的態(tài)度。誠如時人所論，袁世凱之后的北京政府，對于工商實業(yè)除了“少許官制變更外，竟無政策可言”;“今日之中央政府，老氣衰頹，能力薄弱，日浮沉于政治風潮之中，求其澄心靜思，為商人謀一生路，益為必不可能之數(shù)”^[6]。
中央政府無心也無力關心工商業(yè)的發(fā)展，各地軍閥更是把工商業(yè)視為財源。民國年間，戰(zhàn)亂不已，軍隊眾多，軍費浩大，從中央到地方，為了應付軍費開支，無不濫征各種苛捐雜稅，成為工商業(yè)發(fā)展的嚴重阻礙。當時一般國貨的落地稅率為3%,但每過一關要抽2%的厘金，貨物自出廠到運銷各地，所過又何止十關，再加上其他各種巧立名目的捐稅，各種稅負總值往往已占到貨品價值的一半。這種稅卡林立、市場四分五裂的局面，極不利于經(jīng)濟的發(fā)展。如四川成都與重慶間相隔僅四百余公里，永久稅卡卻有近二十處，每擔物品收稅18元，加上臨時收稅，要超過20元，已經(jīng)超過該擔物品的原值^[7]?！拔羧哲婈牐饔蟹绤^(qū)，已屬弊習，今尤變本加厲，一地而駐數(shù)種之兵，一地而供數(shù)種軍之餉?；蛞栽卸愂諡椴蛔愣鲈O特別捐稅，或此軍已收于前，彼軍又收于后?；蚋骶偷卦O立關卡……障礙交通，妨害商旅，莫此為甚”^[8]。如此盤剝之下，國貨與洋貨相比，自然失去了競爭力。軍閥混戰(zhàn)，更給工商業(yè)帶來直接禍害。戰(zhàn)爭一起，交通阻塞，軍隊所到之處，籌款、拉伕，敲詐勒索，無所不為。如時人所論，“各省被兵害之區(qū)，皆聚匪之地，其直接、間接所受之損失，不可縷計。軍民長官煌煌先令，對于所部曰保衛(wèi)地方，對于土匪曰盡力剿辦，究其實際，匪則燒殺奸淫，綁票勒贖，兵則勒捐借餉，占住民居，派役拉車，藉端敲索。兵匪交乘，民何以堪”^[9]。河南與安徽為小麥主產(chǎn)地之一，兩地所產(chǎn)小麥本可從津浦路直運上海，供應面粉工業(yè)所需的原料，但如從蚌埠起運，每擔運費二兩，且時間無保證，長者竟達一年之久。而越太平洋而來的美國小麥，每擔運費不過四錢，以至“商人欲求鐵路貨車運輸原料小麥，此乃絕無僅有之事”^[10]。江西萍鄉(xiāng)煤礦在戰(zhàn)亂中屢次受擾，最長一次交通斷絕達八十天之多。僅此兩例，可知軍閥混戰(zhàn)帶給中國工業(yè)發(fā)展何等沉重的負擔，更不必提那些赤裸裸的敲詐勒索了。
歐戰(zhàn)結(jié)束后，列強卷土重來，經(jīng)濟擴張的勢頭更勝以往。鋪天蓋地的商品傾銷，使原本有所擴張的國內(nèi)市場再度縮小。與國貨相比，洋貨質(zhì)高價低，競爭力處于絕對優(yōu)勢。北京政府不思保護民族工商業(yè)，不平等條約所賦予的特權(quán)更使洋貨處于壓倒國貨的優(yōu)勢地位。洋貨入口只需交納7.5%的關稅與子口稅，由于進口物價的上漲，實際稅率較名義稅率為低，最低的年份只有3%左右(1921),稅負重重的國貨自然無力與之抗衡。曾有人就國產(chǎn)與進口食糖的價格兩相比較后，不無辛酸地說，國產(chǎn)食糖“陸運有厘金之惡稅，海運又課二重之關稅，與日本之糖相較，成本乃相懸殊。就令有愛國心者，亦未必能常食貴糖而不食賤糖”^[11]。隨著列強資本輸出的擴大，在華外資廠礦越來越多，它們規(guī)模大，設備好，享有一系列特權(quán)，因而對中國工業(yè)的發(fā)展更具威脅。南洋兄弟煙草公司在給北京政府財政部的信中就曾抱怨說：“今則外商煙廠林立于內(nèi)地，就地行銷，俱無征稅，……敝公司煙草既納進口正稅，復納子口半稅、雜捐、附加等稅，負擔既重，成本加多，雖出品優(yōu)美，誠難與外貨競賣?！?sup>[12]頗具競爭實力的山西保晉煤礦，噸煤成本為2.021元，稅捐1.731元，占成本的85.7%,而英商開灤煤礦，噸煤成本為1.5元，稅捐只有0.2675元，僅占成本的17.8%。在這種情況下，外資企業(yè)的勢力日漸擴張，華資工商業(yè)的發(fā)展日趨艱難。
以往中國工業(yè)發(fā)展過程中的老問題這一時期仍然存在。列強的大量商品輸入擠占了民族工商業(yè)的市場，余下有限的市場容量又因為軍閥混戰(zhàn)、土地占有不均、水旱災荒連年發(fā)生而導致的農(nóng)村蕭條，農(nóng)民購買力有限而大受影響。因為軍閥割據(jù)，國內(nèi)幣制不一，且各地濫發(fā)通貨，無法形成統(tǒng)一的國內(nèi)市場?！俺鍪∫徊剑缏漠惏?，旅行已不勝其難，營業(yè)更為棘手”^[13]。這種四分五裂的市場狀況對民族工業(yè)的發(fā)展極其不利。更嚴重的是資金缺乏。歐戰(zhàn)前后一時的高額工業(yè)利潤促使社會閑置資金流向工業(yè)，而工業(yè)蕭條剛一露頭，利潤的下降立即導致這些資金的流出。雖然20年以后中國現(xiàn)代銀行業(yè)頗為繁榮，但它們多出于投機心理，擔心對工業(yè)的放款有去無回，操作較為謹慎，數(shù)量不能滿足需要，已放出的貸款利率也較高，在經(jīng)濟不景氣的情況下，對接受貸款者反而形成壓力。為了得到周轉(zhuǎn)和投資資金，一些廠家不得不轉(zhuǎn)而求助于錢莊，然錢莊放款利率奇高，期限又很短，幾近于高利貸，致使“廠商辛苦經(jīng)營，謀償銀行錢莊欠款之子金猶虞不足。日積月累，母子相乘，只有出于售廠之一法”^[14]。向外資借貸，更是飲鴆止渴。1917年—1931年間，由于向外資借貸無力償還，華商紗廠被外國債權(quán)人吞并了十八家，紗錠共76萬枚，占1922年華商紗廠紗錠總數(shù)的一半^[15]。工業(yè)資金的缺乏，并不完全是社會資金缺乏造成的，根本原因還在于工業(yè)經(jīng)營要擔風險，利潤得不到保證，因而大量資金流向商業(yè)、金融業(yè)與公債的投機，對原本缺乏資金的工業(yè)更是雪上加霜。當時人就說，“資本非不充也，無法律以擁護之，致使信用墮落。城市之資財，寄于外人；鄉(xiāng)里之現(xiàn)金，藏于地窖。轉(zhuǎn)令外人長袖善舞，而以重息折扣，剝奪吾人之脂膏”^[16]。
由于上述原因，自1922年起，中國工業(yè)在經(jīng)過前此相對高速的發(fā)展階段后，轉(zhuǎn)而進入緩進與停滯時期，尤以前一階段發(fā)展較快的部門為甚。中國工業(yè)的支柱部門棉紡織業(yè)首當其沖，1922年起紡紗已無利可圖，次年更轉(zhuǎn)為虧損，一包紗要虧十幾兩，以致“每紗一箱，須虧一箱之本；每紡一日，須負一日之累”^[17]。1923年、1924年，申新各廠虧損高達131萬元，許多在建廠高潮中開工的紗廠，剛投產(chǎn)即面臨虧損倒閉的風險。從1923年到1931年，華商紗廠新建擴建二十五家，同期出售、停工、出租者則多達五十二家^[18]。聶云臺集資280萬開張的大中華紗廠，開業(yè)不久即售予他人。曾經(jīng)占據(jù)中國棉紡織工業(yè)重要位置的大生紗廠第一、二廠，因負債額大大超過資本額，不得不在1925年被債權(quán)人接管。加之此時國內(nèi)棉花生產(chǎn)減產(chǎn)，出口增加，形成花貴紗賤之局面，更加重了棉紡織業(yè)的困難。為了挽救棉紡織業(yè)的困境，上海華商紗廠聯(lián)合會破天荒地在1922年12月議決，自12月18日起，三個月內(nèi)停車四分之一，到期如仍不景氣，再行續(xù)停四分之一。同時要求政府禁止原棉出口，豁免花紗稅厘，以保障原料來源及利潤，但并無結(jié)果。
歐戰(zhàn)前后發(fā)展極為迅速的面粉工業(yè)，此時也到了“盛極而衰時期”?！俺隹谥蹪u少，外粉又復侵銷”,“原料缺乏，價格騰貴，而制成面粉為洋粉所牽制，不能隨麥價俱增。營業(yè)困難情形，為從來所未有”^[19]。面粉進口，1921年尚只有76萬擔，次年即猛增近四倍，達到361萬擔。1924年更達到創(chuàng)紀錄的668萬擔，值3020萬關兩^[20]。中國面粉大量出超的景況猶如曇花一現(xiàn)，1923年起出口每年均不足百萬關兩，還不到進口數(shù)的二三十分之一。面粉巨子榮氏兄弟于1925年9月向同業(yè)提出，面粉進口，“因外僑食品關系，例不征稅，迨進口后，運銷內(nèi)地，在在免厘。年來麥價昂貴，交通阻梗，粉廠獲利殊難；推銷外洋，則稅則繁苛，如運往日本，每包征收洋七角；……外粉輸入則通行無阻，華粉輸出則例須稽征，稅則至不平等，莫此為甚”。因此，榮氏兄弟建議同業(yè)向政府要求采取優(yōu)惠及保護政策，“洋貨進口一律征稅，外僑食品不得除外”;“洋粉進口，如須運往內(nèi)地，一律征收落地稅。”但亦未見下文^[21]。
雖然經(jīng)過大戰(zhàn)前后較為迅速的發(fā)展，中國工業(yè)的一些固有弱點仍未得到根本改觀，其中最重要的就是發(fā)展不平衡。首先是輕重工業(yè)發(fā)展的不平衡。輕工業(yè)因投資少，見效快，市場大，發(fā)展相對較快，重工業(yè)則遠遠落后于輕工業(yè)的發(fā)展，從而無法形成相對獨立和完整的工業(yè)體系。以最為薄弱的機械工業(yè)論，多數(shù)廠家為修理、裝配廠，規(guī)模小，平均每廠只有工人二十五人；設備簡陋，平均每廠使用機床不到六臺，使用五臺機床以下的工廠占總數(shù)的74%;還有近三分之一的工廠使用人力^[22]。經(jīng)濟蕭條開始后，為棉紡織業(yè)服務而開辦的機器廠家紛紛倒閉，其中還包括像上海中國鐵工廠這樣擁有幾十萬資本與幾百名工人的大廠。其次是輕工業(yè)內(nèi)部發(fā)展的不平衡。棉紡業(yè)發(fā)展迅速，織布業(yè)雖有發(fā)展，但仍趕不上需求，每年進口的棉布都在六七千萬關兩左右，大致與戰(zhàn)前持平或略有下降，仍居中國進口物品前列，同時也顯示輕工業(yè)的發(fā)展還處于低附加值的初級制成品階段。第三是地區(qū)發(fā)展的不平衡，主要工業(yè)集中在沿江沿海的大城市，尤以上海、天津、武漢、無錫等地為發(fā)達。1922年，上海、天津、武漢、無錫、南通、青島六城市擁有紗錠120萬枚，占全國總數(shù)的五分之四，其中上海一地即占42%^[23]。廣大內(nèi)地工業(yè)發(fā)展則極為落后，極端的如云南、貴州、青海，遲至1919年尚無一家注冊工廠。第四是大小發(fā)展的不平衡。由于資金短缺，中國工業(yè)向來以中小企業(yè)為主，1912年萬元資本以下的小公司占公司總數(shù)的一半以上，1920年仍占近三分之一。資本百萬元以上的大企業(yè)，1920年只有五十七家，只占工廠總數(shù)的3%左右^[24]。相比較而言，外資棉紡織廠的規(guī)模一般要比華資企業(yè)大一倍左右，機器廠規(guī)模的懸殊則更大。小企業(yè)本小利薄，抵御各種風浪襲擊的能力更差，一有風吹草動，只能關門了事。此外，中國工商企業(yè)自身管理水平的落后，設備的陳舊，缺乏政府的有力支持等等弱點，幾乎是其一出世就打下的印記，也不可能在短短幾年內(nèi)根本改變。
從1922年起，中國工業(yè)的發(fā)展與前一階段相比，速度趨緩，許多部門停滯不前，進入相對蕭條時期。但對這種蕭條的程度似也不宜過于夸大。應該看到，即使是1922年以后，也不是所有工業(yè)部門都停滯不前，有的部門保持了原有態(tài)勢，有的部門還有所發(fā)展。棉紡織業(yè)盡管受影響較大，但1925年紗錠總數(shù)仍達到187萬枚，布機11,121臺，分別比1921年增長了50%和91%^[25]。上海棉紡、繅絲、面粉、卷煙四大工業(yè)部門的企業(yè)總數(shù)，1921年為109家，1924年增長為132家，1927年更達到315家，增長了近兩倍^[26]。1921年—1926年，中國近代工業(yè)的年平均增長率仍達到8%^[27],主要原因有兩點：一是中國工業(yè)經(jīng)過幾年的較快發(fā)展，實力有所增加，對各種困難的抵御能力也隨之增強。一些大企業(yè)集團資力較為雄厚，暫時的虧本可以通過各種方法消化，最后仍能扭虧為盈。如榮家企業(yè)的面粉廠，1922年虧本50萬元，但這只占榮家企業(yè)系統(tǒng)固定資產(chǎn)總值的2.5%。經(jīng)過一番努力，次年即轉(zhuǎn)虧為盈，1924年的盈余又達到了86萬元^[28]。大企業(yè)集團還借此時機兼并弱小企業(yè)，擴大自身實力，這種分化改組本身也是工業(yè)發(fā)展進步與活力的表現(xiàn)。二是此起彼伏的反帝愛國運動以及隨之而來的抵制外貨運動對民族工商業(yè)的發(fā)展大有裨益，擴大了民族工商業(yè)的市場。1925年工業(yè)生產(chǎn)的短時高漲，“雖為時不久，然關系甚巨”,而這與當年五卅運動后抵制英日貨的運動是緊密聯(lián)系的。仍以榮家企業(yè)為例，申新各廠1925年的紗產(chǎn)量比1922年增長20.7%,布產(chǎn)量則大增1.7倍，福新各廠的盈余達到了244萬兩^[29]。更突出的事例是卷煙工業(yè)，1924年上海華商煙廠為十六家，次年猛增到五十二家，最大的南洋兄弟煙草公司1924年的銷售額為2521萬元，次年一躍為3646萬元，增長了45%^[30]。因為“國人提倡用國貨，熱度日高。我公司近來銷場過大，供不給求。各局索貨萬分急迫，各處正當團體以我無貨應市，責備不堪”^[31]。就連庫存霉煙都一銷而空。它的最大對手英美煙草公司，經(jīng)此打擊后，直到1927年的銷售都未能恢復到1924年的水平。
總體而言，中國工業(yè)在民國成立后始終保持著上升態(tài)勢，速度有快有慢，也有過停滯與困難，但畢竟還是在發(fā)展。據(jù)估計，1920年前后，中國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值約為219億元，其中近代工業(yè)產(chǎn)值約為10.66億元，占總產(chǎn)值的4.87%,工場手工業(yè)產(chǎn)值12.95億元，占總產(chǎn)值的5.91%,兩者合計23.61億元，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的10.78%,比清末民初提高了一倍左右，而制成品的出口已占出口總額的39.5%,超過了農(nóng)產(chǎn)品的出口額^[32]。這或可作為中國近代工業(yè)在北京政府時期發(fā)展的大致總結(jié)。