出于穩(wěn)定戰(zhàn)后遠(yuǎn)東局勢以及與蘇聯(lián)爭奪戰(zhàn)略勢力范圍的需要，中國問題占據(jù)著戰(zhàn)后美國遠(yuǎn)東政策的中心位置。對于中國局勢，美國當(dāng)局一直存在著擔(dān)心，即中國可能爆發(fā)西班牙式的內(nèi)戰(zhàn)，從而使蘇聯(lián)和西方都卷進(jìn)去，但范圍更大，危險性也更嚴(yán)重^[1]。而在一場世界大戰(zhàn)之后，再爆發(fā)一場這樣的戰(zhàn)爭，則是美國人十分不愿意見到的，那將使美國處在一個非常為難的處境下。戰(zhàn)后美國對華政策，按艾奇遜的說法，面臨著三種選擇： 1.自中國完全撤出； 2.大規(guī)模軍事干涉，援助國民黨擊敗共產(chǎn)黨； 3.援助國民黨盡可能確立對中國的統(tǒng)治，同時使國共雙方達(dá)成妥協(xié)以避免內(nèi)戰(zhàn)^[2]。第一種選擇，是剛剛成為超級大國，并必然與蘇聯(lián)競爭未來世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的美國所不甘為的；第二種選擇，是剛剛經(jīng)過大戰(zhàn)的美國所不能為的；因此第三種選擇便是美國政策的必然，保持中國在國民黨統(tǒng)治下的“穩(wěn)定”,這樣既可以保持美國在中國的戰(zhàn)略利益，又可避免美蘇可能有的直接對抗。還在戰(zhàn)爭末期美國國務(wù)院的一份文件中，對于美國對華政策的基點便有明確表示，即：我們應(yīng)該負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，援助中國，發(fā)展一個強(qiáng)大、穩(wěn)固和統(tǒng)一的政府，使其成為遠(yuǎn)東穩(wěn)定的主要因素；美國政府關(guān)于中國的長期政策，應(yīng)該建立在這樣的理念上，該地區(qū)的和平與安全有賴于中國成為遠(yuǎn)東的主要穩(wěn)定因素，我們的政策是在政治上促成一個強(qiáng)大、穩(wěn)定和統(tǒng)一的中國，并有一個能夠代表中國人民意愿的政府^[3]。為了達(dá)成這樣的目的，美國不能不在一定程度上積極介入中國的內(nèi)部事務(wù)，前提是并不以武力直接卷入。杜魯門曾經(jīng)表示，擺在我們面前唯一可行的途徑，就是盡力協(xié)助維護(hù)中國的和平，在政治上、經(jīng)濟(jì)上以及有限度地在軍事上，支持蔣委員長，同時避免卷入中國內(nèi)部自相殘殺的戰(zhàn)爭。如同美國輿論的代表《紐約時報》所言，幫助任何一方去進(jìn)行內(nèi)戰(zhàn)，這不是我們的事情，正當(dāng)?shù)氖虑槭俏覀儽仨毨梦覀兊挠绊憗砬蟮脜f(xié)議與和平^[4]。
美國在考慮戰(zhàn)后對華政策時，除了與國民黨的關(guān)系之外，蘇聯(lián)的存在是一個不可回避的重要因素。如同魏德邁在給國務(wù)院的報告中所說，“由于出現(xiàn)了強(qiáng)大的蘇俄，中國成為世界上兩個最大的強(qiáng)國，即蘇聯(lián)和美國的政治、經(jīng)濟(jì)角逐的舞臺。如果中國成為蘇聯(lián)的傀儡國……那么蘇聯(lián)就會在實際上控制歐亞大陸。統(tǒng)治如此廣闊的空間，特別是由一個極權(quán)主義的強(qiáng)國來統(tǒng)治，將會使世界和平受到危害。……如果我們要實現(xiàn)我們有關(guān)中國的政策，那就不能允許俄國取得對它的統(tǒng)治”。然而在這樣做的同時，未來與蘇聯(lián)可能發(fā)生沖突的危險也困擾著美國當(dāng)局，即如魏德邁所言，“如果美國的政策是要在國民黨軍隊統(tǒng)治下使中國和滿洲統(tǒng)一起來，那就必須卷入自相殘殺的戰(zhàn)爭，以至可能卷入對蘇聯(lián)的戰(zhàn)爭，而為實現(xiàn)此項政策，肯定需要增派遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過目前在該戰(zhàn)區(qū)可以動用的更多的美軍”。但是這樣行動帶來的麻煩與困擾，諸如美國軍人駐在海外的代價，中國內(nèi)部斗爭可能引起的困難，美國公眾對美國在軍事上卷入外國內(nèi)部事務(wù)而引起的批評，以及同俄國之間可能產(chǎn)生的麻煩，等等。都不是魏德邁所能決定的，而只能由華盛頓最高當(dāng)局決定^[5]。
11月27日，美國駐華大使赫爾利因其堅決扶蔣政策引起廣泛爭議而突然辭職，杜魯門旋即任命原參謀長聯(lián)席會議主席、五星上將馬歇爾為總統(tǒng)特使，前往調(diào)處中國內(nèi)部沖突。28日，美國國務(wù)院遠(yuǎn)東司擬訂了在華行動方針備忘錄，提出美國應(yīng)幫助國民政府運(yùn)送軍隊北上，收復(fù)滿洲，在國際上繼續(xù)承認(rèn)并支持國民政府，但不進(jìn)行軍事干涉，同時謀求和平解決中國的政治紛爭。美國政府的對華政策，雖然其大框架是確定的，但具體如何執(zhí)行，在政府官員內(nèi)部仍然存在著不同的看法和主張，這又是與中國國內(nèi)政治的發(fā)展密切相關(guān)的。因為當(dāng)時的中國不是一個統(tǒng)一的國家，國共之間的矛盾隨著日本投降而漸趨激烈。這一矛盾的發(fā)展及其解決方式，決定著中國未來的走向，也關(guān)系到美國在中國、遠(yuǎn)東以及世界政治格局中的戰(zhàn)略利益。如何在美國介入中國問題時處理國共矛盾，是美國當(dāng)局不能不考慮的。為了解決這個矛盾，備忘錄又提出美國鼓勵和支持國民政府召開有各方代表參加的會議，以擴(kuò)大政府基礎(chǔ)，結(jié)束國民黨一黨訓(xùn)政，建立一支統(tǒng)一的國家軍隊。這樣的政策包含著顯而易見的內(nèi)在矛盾，即以武力支持蔣介石抗拒共產(chǎn)黨人，而同時又倡導(dǎo)努力在他們之間尋求一種政治上的解決辦法^[6]。馬歇爾來華調(diào)處就是在這樣的矛盾基礎(chǔ)上進(jìn)行的，即一方面謀求國共妥協(xié)，在約束中共的基礎(chǔ)上實現(xiàn)和平，另一方面支持國民黨統(tǒng)一中國，尤其是接收東北，同時鼓勵其進(jìn)行民主改革。馬氏起初并未完全意識到他的使命的艱巨性，而是滿懷信心地出任調(diào)處使命，并且一度取得了成功。
在馬歇爾來華之前，美國高層對他赴中國的任務(wù)進(jìn)行了反復(fù)討論。在支持國民黨的問題上美國決策層其實并無根本的分歧，但在運(yùn)用什么方法上，則意見不一。軍方主張繼續(xù)運(yùn)送國民黨軍隊北上，國務(wù)院認(rèn)為，這將損害馬歇爾的努力，并導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)。麥克阿瑟和魏德邁則建議，美國應(yīng)支持國民黨，但是否運(yùn)送國民黨軍隊的問題可由馬歇爾相機(jī)行事。結(jié)果，這個建議被接受。12月11日，杜魯門和馬歇爾以及國務(wù)卿貝爾納斯討論馬歇爾此行的目的。貝爾納斯說明了美國應(yīng)在中國采取的政策，即美國將為國民政府繼續(xù)運(yùn)送軍隊去華北和滿洲，但目前不必將此通知蔣介石，以便馬歇爾可以利用這種不確定性，對國共雙方施加影響，以達(dá)到美國結(jié)束中國內(nèi)部沖突，建立統(tǒng)一政府的目的。在對中國兩大黨的態(tài)度上，如果中共不合作，美國將全力支持國民黨，然而如果國民黨不合作，美國怎么辦？貝爾納斯主張，可以通知蔣美國將不再為他運(yùn)兵，也不會給予進(jìn)一步的援助。馬歇爾不贊成貝氏的意見，他傾向于即便蔣不讓步，美國也應(yīng)繼續(xù)支持蔣，并幫助他運(yùn)兵。最后，杜魯門明確授權(quán)給馬歇爾，無論蔣讓步與否，都應(yīng)繼續(xù)支持蔣介石^[7]。他們討論的結(jié)果是，美國對華政策的目標(biāo)是建立一個在蔣領(lǐng)導(dǎo)下的統(tǒng)一的親美的中國，為此應(yīng)成立一個以蔣為首的聯(lián)合政府，既使中共處于從屬地位，又防止俄國在廣泛程度上插手中國事務(wù)^[8]。實際上，無論是馬歇爾還是軍方，對國民黨政權(quán)戰(zhàn)勝共產(chǎn)黨和武力統(tǒng)一中國的前景并不樂觀，而恰恰是這種擔(dān)心，使他們主張支持國民黨，以保證美國在中國的戰(zhàn)略利益。在這種方針之下，馬歇爾在中國可以用來壓蔣讓步的手段十分有限，他一方面要壓國民黨讓步，另一方面又必須支持國民黨，這種內(nèi)在矛盾很難解決。一旦蔣介石摸清了美國的底牌，馬氏的活動余地就相當(dāng)有限了。不幸的是，以后的形勢發(fā)展，恰恰是向著這個方面進(jìn)行的。
12月15日，杜魯門給馬歇爾一份指示，內(nèi)稱：他和國務(wù)卿切望以和平民主的方法達(dá)成中國的統(tǒng)一，我希望你作為我的特使，以適當(dāng)而可行的方式運(yùn)用美國影響達(dá)成這一目的。你可以以最坦率的方式告訴蔣介石和其他中國領(lǐng)導(dǎo)人，關(guān)于中國希望在經(jīng)濟(jì)方面得到貸款和技術(shù)援助以及軍事援助方面，一個不統(tǒng)一的、并為內(nèi)部沖突所分裂的中國，實際上不可能被認(rèn)為是按既定方針接受美國援助的合適地區(qū)。就在這同時，國務(wù)卿貝爾納斯根據(jù)和杜魯門及馬歇爾討論的結(jié)果，致送陸軍部備忘錄，要求陸軍部指示魏德邁，幫助國民政府運(yùn)送軍隊前往滿洲，作好運(yùn)送軍隊去華北的部署，在不妨礙商談或協(xié)商失敗時，可由馬歇爾決定付諸實施^[9]。美國對華政策這種目的與手段之間的矛盾，注定馬歇爾的使命很難成功。也在15日，杜魯門發(fā)表公開聲明，闡明了美國對華政策的原則、手段和目的(見上目),戰(zhàn)后美國對華政策進(jìn)入了一個新階段。
蔣介石對美國將對中國采取什么樣的政策是非常敏感的。當(dāng)他得知報載美國有意派艾奇遜和謝偉思等人為麥克阿瑟的政治顧問，協(xié)助決定美國遠(yuǎn)東政策時，在尚未證實消息是否可靠的情況下，便交給赫爾利一份備忘錄轉(zhuǎn)呈杜魯門，指艾、謝兩人“均曾發(fā)表對于中國中央政府確實不利之意見，并明顯表示擁護(hù)共產(chǎn)黨之政策”,對美國表示了不滿^[10]。實際艾、謝兩人只駐東京，處理有關(guān)對日占領(lǐng)問題，并無來華之意。所以，蔣極力邀請支持國民黨的赫爾利回任駐華大使，但赫爾利因為自己的主張得不到有力的支持而辭職，使蔣頗為失望。對馬歇爾來華的消息，國民黨喜憂參半，喜的是美國派出如此高級別的特使，表明其對中國問題的重視，而國民黨作為執(zhí)政黨，自然獲利多多；憂的是對馬歇爾態(tài)度把握不定，擔(dān)心其有對國民黨不利之言行。得知馬氏來華消息后，《中央日報》發(fā)表社論，一面對馬氏來華表示歡迎，一面又對赫氏辭職表示婉惜，希望“中美合作更加密切化”,馬帥“本其素具的抱負(fù)，卓絕的才能”,必能執(zhí)行杜魯門總統(tǒng)的政策^[11],可謂反映了國民黨當(dāng)局的真實心態(tài)。中國駐美大使魏道明在與馬氏會見時也表示，“此時美對遠(yuǎn)東態(tài)度，必須明朗，切實協(xié)助，當(dāng)不僅使遠(yuǎn)東形勢改進(jìn)，可望由此打破世界僵局”^[12]。所謂“明朗”,“不為浮言所動”,實際即希望美國能夠堅定地支持國民黨統(tǒng)一中國。
12月17日，馬歇爾抵達(dá)北平。21日，馬歇爾在南京與蔣介石首次正式會見，蔣首先告馬：“中國所以不能統(tǒng)一，乃由中共擁兵割據(jù)，仰承蘇聯(lián)鼻息，其同意和談乃在爭取時間，政府必須迅速收復(fù)華北，方能促使中共言和?！瘪R歇爾則表示：“中美關(guān)系友好，惟美國人民不愿干涉他國內(nèi)政，此種情緒相當(dāng)強(qiáng)烈，足以左右杜魯門總統(tǒng)之行動，是以今后對中國援助，將視國共雙方能否互相讓步，達(dá)成協(xié)議而定。”^[13]于此可見，蔣企圖拉馬歇爾站在國民黨一方，但馬氏初來乍到，態(tài)度謹(jǐn)慎，雙方立場尚有一定距離。不久，蔣便慨嘆“彼對我國內(nèi)情形及中共陰謀并無了解，終將誤大事也”^[14]。
中共對馬歇爾來華抱謹(jǐn)慎的歡迎態(tài)度。中共當(dāng)時對國際問題的看法是，“目前世界的中心問題是美蘇之爭，反映在中國便是蔣共之爭。美國政府對華政策是盡力扶蔣、打共、反蘇，而蔣之政策則在打共時企圖中立蘇，在反蘇時又必望連上共。故蘇聯(lián)目前對華政策在形式上乃不得不與中共隔離，在對美斗爭時有時中立蔣，在對蔣時亦常不聯(lián)系美。因此，我們目前在以對蔣斗爭為中心時，一方面固應(yīng)表示與蘇聯(lián)無關(guān)，另方面有時(甚至只是形式上的)也可中立美國，以減少我們一時或某一種程度的困難”^[15]。這種“中立美國”的政策，即爭取美國在國共斗爭中保持中立，只要美國保持中立，實際則有利于緩解其對中共的壓力，而于國民黨不利。當(dāng)時中共甚至有讓英國和蘇聯(lián)也參加調(diào)停的考慮，在劉少奇代中共中央所擬致重慶代表團(tuán)的指示中認(rèn)為：“中國從來就是依靠幾個國家相互牽制來保持獨(dú)立的，所謂以夷制夷政策，如果中國只被一個強(qiáng)國把持則早已滅亡?！焙鷨棠菊J(rèn)為，“這個設(shè)想雖然沒有實現(xiàn)，但是它反映出黨中央當(dāng)時的一個策略思想，就是要運(yùn)用國際力量的相互制衡來保持我們黨的獨(dú)立地位，在國際國內(nèi)的斗爭中取得更大的回旋余地”^[16]。中共的對美政策，隨著美國政策的變化而變化，基點是“對其錯誤政策必給以適當(dāng)批評；對其武裝干涉中國內(nèi)政必給以嚴(yán)正抗議；對其武裝進(jìn)攻必給以堅決抵抗”^[17]。當(dāng)馬歇爾來華之初，一方面被中共認(rèn)為是美國“重新考慮其政策”的某種契機(jī)(因為馬氏來華是反共的赫爾利辭職后的產(chǎn)物),寄希望于美國可能對其對華政策作一些修正；另一方面，馬歇爾來華已是既成事實，中共希望能夠有利于至少不妨礙自己的既定政策。在周恩來與馬歇爾的首次會見中，周態(tài)度熱情地表示：“我們的政策是和羅斯?？偨y(tǒng)的政策相同的，即用民主的方法解決國內(nèi)的一切問題。杜魯門總統(tǒng)的聲明是很好的，而且是和羅斯?？偨y(tǒng)的政策相一致的。我們對其中的主要論點是同意的?！?sup>[18]因此，當(dāng)國民黨提議馬歇爾參加國共談判后，周恩來認(rèn)為，“國際過問國共談判已在開始”,“我如完全拒絕馬歇爾參加國共談判，我將處于不利地位”,只有如此，才能迅速達(dá)成停戰(zhàn)。中共中央予以同意^[19]。唯其如此，在馬歇爾初到中國的一段時間中，中共與他維持著還算良好的關(guān)系。