因?yàn)橹袊?guó)在巴黎和會(huì)拒簽對(duì)德和約，也因?yàn)槊绹?guó)國(guó)會(huì)因?yàn)榉N種原因而未批準(zhǔn)和約，加以美、英、法、日之間既爭(zhēng)奪又聯(lián)合的復(fù)雜而微妙的關(guān)系，巴黎和會(huì)實(shí)際未能解決一戰(zhàn)后遠(yuǎn)東及太平洋地區(qū)的國(guó)際關(guān)系調(diào)整問(wèn)題。為此，在遠(yuǎn)東及太平洋地區(qū)有重要利益、并希望主導(dǎo)這一地區(qū)國(guó)際關(guān)系發(fā)展的美國(guó)，于1921年倡議召開(kāi)各關(guān)系國(guó)參加的華盛頓會(huì)議，以解決有關(guān)遠(yuǎn)東及太平洋地區(qū)國(guó)際關(guān)系的各項(xiàng)未決問(wèn)題。
第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，因?yàn)榈聡?guó)戰(zhàn)敗，俄國(guó)發(fā)生革命，法國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)中大傷元?dú)?，德、?蘇俄)、法三國(guó)對(duì)于遠(yuǎn)東事務(wù)和利益的關(guān)注度與爭(zhēng)奪力都大為下降，其中德國(guó)和蘇俄的對(duì)華外交出現(xiàn)了明顯的變化，表現(xiàn)為退出列強(qiáng)在華利益的爭(zhēng)奪，與中國(guó)建立基本平等的關(guān)系。1918年11月，第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束，德國(guó)戰(zhàn)敗，隨后即主動(dòng)向中國(guó)表示，“愿意放棄治外法權(quán)，在處理山東問(wèn)題上也向著中國(guó)”^[1]。雖然中國(guó)在巴黎和會(huì)上受到不公正的待遇，也沒(méi)有在《凡爾賽和約》上簽字，但并沒(méi)有影響中德國(guó)家間關(guān)系的恢復(fù)。1920年7月，德國(guó)派出專門(mén)使節(jié)來(lái)華，于9月與中方開(kāi)始兩國(guó)關(guān)系正常化的談判。雙方的談判集中在若干技術(shù)性問(wèn)題的討論，最終達(dá)成雙方都能接受的協(xié)議。1921年5月20日，德國(guó)政府照會(huì)中國(guó)外交總長(zhǎng)顏惠慶，表示愿意恢復(fù)中德友誼及通商關(guān)系，聲明放棄德國(guó)在山東的一切權(quán)利，取消領(lǐng)事裁判權(quán)。同日，《中德協(xié)約》在北京簽字，雙方?jīng)Q定以德國(guó)聲明文件為根據(jù)，訂立協(xié)約，恢復(fù)友好及商務(wù)關(guān)系，尊重彼此之領(lǐng)土主權(quán)，實(shí)行平等相互之原則，取消德國(guó)的領(lǐng)事裁判權(quán)及協(xié)定關(guān)稅權(quán)。此外，德國(guó)聲明以現(xiàn)款400萬(wàn)元及津浦、湖廣鐵路債券交與中國(guó)政府，作為戰(zhàn)事賠償之一部分，放棄庚子賠款，中國(guó)同意解禁被查封的德國(guó)財(cái)產(chǎn)。1921年7月1日，中德雙方交換批準(zhǔn)書(shū)，《中德協(xié)約》生效，中德恢復(fù)正常關(guān)系^[2]?！吨械聟f(xié)約》在平等基礎(chǔ)上界定了中德關(guān)系，取消了德國(guó)在中國(guó)享有的各種特權(quán)，是近代以來(lái)中國(guó)與西方大國(guó)簽訂的首個(gè)平等條約，也是中國(guó)作為第一次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)勝國(guó)之一應(yīng)享的成果，在近代中外關(guān)系發(fā)展史上具有重要意義(蘇俄對(duì)華關(guān)系的變化詳見(jiàn)下節(jié)),同時(shí)也是民國(guó)時(shí)期的職業(yè)外交家群體審時(shí)度勢(shì)，冷靜觀察內(nèi)外環(huán)境，抓住時(shí)機(jī)，妥為因應(yīng)而得之積極成果。時(shí)人論為：“根據(jù)于此一紙新約，舉凡凡爾賽和約中所規(guī)定之一切權(quán)利，吾國(guó)已安然獲得之，且根據(jù)新約，吾國(guó)得收回其喪失已久之關(guān)稅自主權(quán)及治外法權(quán)，使吾國(guó)國(guó)際地位頓形增高，數(shù)十年來(lái)吾國(guó)外交之足以揚(yáng)眉吐氣者，惟此一事而已?！?sup>[3]
一戰(zhàn)結(jié)束后遠(yuǎn)東及太平洋地區(qū)的主要利益競(jìng)爭(zhēng)者是美、英、日三國(guó)，尤其是美、日兩國(guó)，遠(yuǎn)東國(guó)際關(guān)系態(tài)勢(shì)較戰(zhàn)前發(fā)生了重大變化。美、日都可謂一戰(zhàn)的“紅利”獲得者，基本未受到戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，還通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)擴(kuò)大了自身的實(shí)力，但日美在遠(yuǎn)東及太平洋地區(qū)，卻是互為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的矛盾關(guān)系。美國(guó)視“遠(yuǎn)東市場(chǎng)為日美英的未來(lái)的希望”,因其超強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，一向主張實(shí)行自由競(jìng)爭(zhēng)的“門(mén)戶開(kāi)放”政策，以此實(shí)現(xiàn)其國(guó)家利益的最大化，但這與日本追求獨(dú)占性、壟斷性、排他性的大陸政策發(fā)生了尖銳的矛盾和沖突^[4]。日本對(duì)遠(yuǎn)東及太平洋地區(qū)的擴(kuò)張行動(dòng)，不僅不符合美國(guó)希望主導(dǎo)建立的遠(yuǎn)東及太平洋地區(qū)的國(guó)際新秩序，而且已經(jīng)在相當(dāng)程度上影響到美國(guó)的國(guó)家利益。美國(guó)發(fā)起召開(kāi)討論遠(yuǎn)東及太平洋地區(qū)的國(guó)際會(huì)議，主要目的就是遏制日本的擴(kuò)張勢(shì)頭，確保美國(guó)利益的不受影響。而為了達(dá)成此目的，美國(guó)需要拉攏英國(guó)，拆散1902年訂立的英日同盟^[5],以共同應(yīng)付日本在遠(yuǎn)東及太平洋地區(qū)對(duì)美英利益的挑戰(zhàn)。英國(guó)在一戰(zhàn)中雖然也頗受牽連，但畢竟非主戰(zhàn)場(chǎng)，而且瘦死的駱駝比馬大，其在遠(yuǎn)東及太平洋地區(qū)仍有廣泛的利益需要維護(hù)，與美國(guó)又有特殊的關(guān)系，也不愿見(jiàn)到出現(xiàn)日本獨(dú)大的局面，因此也有意結(jié)束英日同盟，對(duì)日本的擴(kuò)張勢(shì)頭予以一定的限制。這樣，就出現(xiàn)了遠(yuǎn)東及太平洋地區(qū)國(guó)際關(guān)系的調(diào)整趨向以及美英聯(lián)手遏制日本的可能性，而這對(duì)中國(guó)在客觀上是有利的。同時(shí)，《凡爾賽和約》將德國(guó)在山東掠奪的權(quán)益轉(zhuǎn)交給日本，激起中國(guó)人民的憤怒，爆發(fā)了大規(guī)模的五四運(yùn)動(dòng)，迫使北京政府拒絕在和約上簽字，山東問(wèn)題懸而未決^[6]。這樣，不僅中日關(guān)系處于緊張之中，而且各國(guó)也存在因?yàn)檫@一問(wèn)題發(fā)生沖突的可能性。如何處理各國(guó)在華權(quán)益，包括山東問(wèn)題，以平衡和維持列強(qiáng)在東方的既得利益，是列強(qiáng)所共同關(guān)心的問(wèn)題。因此，當(dāng)1921年7月8日，美國(guó)向英、法、意、日等國(guó)提議在華盛頓召開(kāi)有關(guān)遠(yuǎn)東及太平洋問(wèn)題的國(guó)際會(huì)議時(shí)，各國(guó)均表同意，惟有日本擔(dān)心“造成美國(guó)對(duì)華發(fā)展之基礎(chǔ)，而將日本之對(duì)華進(jìn)展，給以強(qiáng)制之清算”,希望會(huì)議避免討論“既成事實(shí)”(即山東問(wèn)題),而只討論與軍備有關(guān)的問(wèn)題^[7]。實(shí)際上是不希望會(huì)議干涉日本在華的既得利益。但日本此時(shí)的實(shí)力還不足與英美公開(kāi)抗衡，其后幾經(jīng)折沖，日本終在7月27日同意參加會(huì)議，但仍表示“凡問(wèn)題之關(guān)于任何特殊國(guó)家者，或已成為既定事實(shí)者，當(dāng)審慎免除其加入”。由于日本的堅(jiān)持，美國(guó)在會(huì)前即與日本達(dá)成妥協(xié)，會(huì)議將不提出違背參加國(guó)利益及非關(guān)國(guó)際問(wèn)題之議題，山東等問(wèn)題先由日本與關(guān)系國(guó)商議后再行解決。隨后，荷蘭、比利時(shí)、葡萄牙亦被邀參加。中國(guó)問(wèn)題是華盛頓會(huì)議將要討論的中心議題之一，中國(guó)自然也在被邀之列。由此最后形成了討論遠(yuǎn)東及太平洋問(wèn)題的九國(guó)會(huì)議^[8]。
1921年7月12日，美國(guó)駐華臨時(shí)代辦芮德克致函外交總長(zhǎng)顏惠慶，詢問(wèn)中國(guó)愿否參加華盛頓會(huì)議。7月18日，顏惠慶會(huì)見(jiàn)芮德克，表示“此次會(huì)議無(wú)論研究限制軍備或決定太平洋問(wèn)題，或系一會(huì)抑或二會(huì)，本國(guó)皆樂(lè)愿參與”。8月13日，芮德克將美國(guó)總統(tǒng)哈定的正式邀請(qǐng)轉(zhuǎn)致中國(guó)政府。16日，北京政府復(fù)文接受邀請(qǐng)并表示愿與各國(guó)平等與會(huì)^[9]。接著，中國(guó)外交部設(shè)立以外交總長(zhǎng)顏惠慶為首的“太平洋會(huì)議籌備處”,籌備赴會(huì)事宜。北京政府派駐美公使施肇基、駐英公使顧維鈞、大理院院長(zhǎng)王寵惠為參加會(huì)議的全權(quán)代表，施肇基為首席代表，前外交總長(zhǎng)梁如浩和前財(cái)政總長(zhǎng)周自齊為高等顧問(wèn)，駐古巴公使刁作謙為秘書(shū)長(zhǎng)，代表團(tuán)全部成員包括代表、顧問(wèn)、咨議、委員、秘書(shū)、隨員、譯員、書(shū)記等共143人，規(guī)模相當(dāng)龐大，也可知北京政府對(duì)此之重視^[10]。南方以孫中山為大總統(tǒng)的廣州軍政府聲明不承認(rèn)北京政府派遣代表的資格。孫中山公開(kāi)聲明北京政府“以道德言，以法律言，均無(wú)發(fā)言之余地，更無(wú)派遣代表之資格”。因此，“將來(lái)華盛頓會(huì)議，茍非本政府所派之代表列席與會(huì)，則關(guān)于中國(guó)之議決案，概不承認(rèn)，亦不發(fā)生效力”^[11]。同時(shí)，孫中山還派廣州政府駐美代表馬素向美國(guó)國(guó)務(wù)院遞交公文，轉(zhuǎn)達(dá)此意^[12]。為了對(duì)外表示團(tuán)結(jié)一致，北京政府又加派廣州政府外交次長(zhǎng)伍朝樞為全權(quán)代表，但被其拒絕^[13]。
華盛頓會(huì)議召開(kāi)及中國(guó)將參會(huì)的消息傳出后，中國(guó)社會(huì)各界產(chǎn)生了新的希冀。樂(lè)觀者認(rèn)為，既然美國(guó)對(duì)凡爾賽和約也不滿意，此次會(huì)議又由美國(guó)發(fā)起，“會(huì)議性質(zhì)又含有限制日本對(duì)華侵略之意，則于會(huì)議場(chǎng)中，美人必能贊助我國(guó)伸其歷年之積憤，不特失之于巴黎和會(huì)者可收之于華盛頓會(huì)議；舉凡有損我國(guó)獨(dú)立主權(quán)，如治外法權(quán)、領(lǐng)事裁判權(quán)、關(guān)稅行政、列國(guó)在華駐兵及設(shè)租界等事皆可由是而取消，并繼之以退還庚子賠款焉”。悲觀者則以巴黎和會(huì)為例，認(rèn)為此次大會(huì)“實(shí)權(quán)則握于英美日三強(qiáng)之手，雖法意兩強(qiáng)尚不能為有力之主張，更遑論積弱之我國(guó)。故吾惟拱手以待三強(qiáng)之宰割，或列國(guó)共同管理之實(shí)現(xiàn)而已”^[14]。剛剛成立不久的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)袖的陳獨(dú)秀，鑒于上次巴黎和會(huì)給國(guó)人的教訓(xùn)，明確提出華盛頓會(huì)議“乃是討論列強(qiáng)間尤其是美日間如何均分及防護(hù)在遠(yuǎn)東的利益，免得列強(qiáng)間因利害沖突而決裂”;“并不是列強(qiáng)間都忽然發(fā)生慈悲心，愿意拋棄帝國(guó)主義經(jīng)濟(jì)的及政治的侵略，來(lái)討論怎樣解放、幫助遠(yuǎn)東諸弱小民族”;因此，中國(guó)“若不急謀劇烈的反抗，遲早不免要受列強(qiáng)分管或共管的命運(yùn)”^[15]。但無(wú)論是樂(lè)觀、期望，還是疑慮、憂心，各方人士對(duì)華盛頓會(huì)議的關(guān)注，還是反映出中國(guó)人對(duì)國(guó)家命運(yùn)的關(guān)切，各界人士組織的“后援會(huì)”、“同志會(huì)”、“研究社”、“討論會(huì)”、“外交協(xié)會(huì)”等等一時(shí)蜂起，以至“各界團(tuán)體之專為研究太平洋會(huì)議問(wèn)題而設(shè)者，殆更仆難數(shù)”^[16]。國(guó)人要求的基本目標(biāo)是一致的，大體為廢除一切不平等條約，歸還青島等中國(guó)領(lǐng)土，取消領(lǐng)事裁判權(quán)、歸還在華租界，“主張公理，希望世界同胞，尊重中國(guó)主權(quán)和民意”^[17]。其中又以北京各團(tuán)體國(guó)民外交聯(lián)合會(huì)于11月7日通過(guò)的《對(duì)于華盛頓會(huì)議中國(guó)提案之意見(jiàn)》表述得最為明確而具體：一、廢除1915年5月25日之中日條約及換文；二、日本在膠澳及山東省內(nèi)占據(jù)之土地、鐵路、礦山及一切財(cái)產(chǎn)應(yīng)無(wú)條件交還中國(guó)；三、各國(guó)聲明廢除在中國(guó)勢(shì)力范圍之協(xié)定，所有特殊權(quán)利、讓與權(quán)、優(yōu)先權(quán)概撤銷(xiāo)之；四、各國(guó)未經(jīng)中國(guó)同意不得關(guān)于中國(guó)有所協(xié)定，凡類(lèi)似此項(xiàng)性質(zhì)之協(xié)定，中國(guó)概不承認(rèn)；五、收回各國(guó)在中國(guó)境內(nèi)單獨(dú)經(jīng)管之鐵路(如南滿鐵路等);六、恢復(fù)關(guān)稅自由。他們同時(shí)還提出了“希望要件”:一、提前退還租界地；二、限期廢除領(lǐng)事裁判權(quán)；三、撤退外國(guó)在華駐屯之軍警^[18]。出于對(duì)會(huì)議討論事項(xiàng)的關(guān)切和對(duì)北京政府的不信任，全國(guó)商會(huì)聯(lián)合會(huì)、教育聯(lián)合會(huì)還在1921年10月12日于上海召開(kāi)全國(guó)十七省區(qū)代表會(huì)議，推舉余日章、蔣夢(mèng)麟為民眾代表赴美，宣傳中國(guó)對(duì)會(huì)議的要求和民眾的意愿。如顧維鈞所言：“舉國(guó)上下，憂國(guó)憂民者莫不翹首以待，盼望華盛頓會(huì)議能解救中國(guó)時(shí)局，帶來(lái)和平，使國(guó)家能以得到發(fā)展?？偠灾?，這次會(huì)議實(shí)為各方所重視，中國(guó)尤其對(duì)會(huì)議結(jié)果寄予極大希望。”^[19]美國(guó)駐華公使舒爾曼亦表示，他感到“一種強(qiáng)大的民族意識(shí)，一種有進(jìn)取精神的愛(ài)國(guó)主義正在激動(dòng)著中國(guó)的領(lǐng)袖人物和年青一代”^[20]。