1914年6月28日，在塞爾維亞首府薩拉熱窩發(fā)生的槍殺奧國皇太子斐迪南事件，成為第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)的導火線。至8月初，歐洲主要列強國家都卷入了戰(zhàn)爭的漩渦。以德、奧為首的同盟國集團和英、法、俄為首的協(xié)約國集團在歐洲相互廝殺，暫時無暇顧及遠東，從而使得列強侵華形勢發(fā)生了重大的變化。日本大隈內(nèi)閣認為這是推行大陸政策的“天祐良機”,遂以英日同盟為幌子，通過對德宣戰(zhàn)，奪取德國在華勢力范圍——山東。
大戰(zhàn)爆發(fā)后，北京政府深恐戰(zhàn)火波及中國。8月6日，袁世凱頒布大總統(tǒng)令，聲明“欲維持遠東之平和與我國所享受之安寧幸福，對于此次歐洲各國戰(zhàn)事，決意嚴守中立”;并嚴令所有各省及沿邊地方軍政民政長官遵守中立條規(guī)，嚴密防范，加意保衛(wèi)各國使館和通商口岸等處各國人民財產(chǎn)教堂等。同一天，北京政府公布《局外中立條規(guī)》,共24條，規(guī)定：各交戰(zhàn)國在中國領(lǐng)土領(lǐng)海內(nèi)不得有占據(jù)及交戰(zhàn)行為，凡中國海陸各處均不得倚之為根據(jù)地，以攻敵人；各交戰(zhàn)國之軍隊軍器及輜重品，均不得由中國領(lǐng)土領(lǐng)海經(jīng)過；各國在北京的使館衛(wèi)隊、北京至山海關(guān)留駐兵隊以及留駐中國各處兵隊不得干涉此次變局之事等①。同時又向美國、日本建議，由中、日、美三國聯(lián)合勸告歐戰(zhàn)各國限制戰(zhàn)區(qū)，勿及遠東，但遭到日本的反對。為了達到出兵山東的目的， 日本正在積極與英、俄交涉。戰(zhàn)爭之初，英國曾對于日本參戰(zhàn)表示擔憂，害怕影響遠東和平和它的商業(yè)利益。日本依據(jù)英日同盟曾兩次對英提出“愿意幫助英國對德作戰(zhàn)”,均遭拒絕。英國向日本說明：如果威海衛(wèi)和香港等地受到德國攻擊，將要求日本援助，否則將盡力避免日本卷入戰(zhàn)爭。沙俄為了確保它在中國的既得利益，認為沒有必要盡力維持同日本的“親善”關(guān)系，不反對日本參戰(zhàn)，但也擔心日本在遠東“自由行動”會損害它的利益，曾向英、法表示，將來可由英、法、日三國分割德國的殖民地，而不贊成日本獨占膠州灣。美國雖主張維持遠東現(xiàn)狀，對日本抱有戒心，卻并不愿為了中國的利益而與日本鬧翻。在此情況下， 日本為了解除各國疑慮，主動與英、俄達成諒解：英、俄在華權(quán)利，日本按約盡力保護；英、俄利權(quán)無關(guān)之中國各地，任日本自由行動，不加干涉。英國在8月4日對德作戰(zhàn)后發(fā)現(xiàn)，在軍事上摧毀德國的亞洲艦隊和占領(lǐng)德國在太平洋上島嶼非常必要，遂轉(zhuǎn)而贊成日本參戰(zhàn)。8月8日， 日本海軍已出現(xiàn)于青島海面。
是時，德國在青島駐軍僅五六千人，自知無力抵抗日本，其駐華使館參贊馬爾參曾與北京外交部非正式討論，試圖將膠州灣直接歸還中國，遭到日本的阻撓和威脅。日本駐華代理公使小幡聞訊后致函北京政府外交部稱：“中國議收回膠灣，此事不向英日咨，直接與德商，必生出日后重大危險。”同時警告中國“速即停止以上之進行”②。軟弱的北京政府只得非正式地向英國征詢由德國直接向中國退還膠州灣的可能性，英國駐華公使回答：“他的政府現(xiàn)在不能承認這樣一個轉(zhuǎn)移?！北本┱俅吻笾诿绹Ｍ懊绹艽俪赏诉€租借地”,建議“美國可以向英、德兩國提出這個意圖，為了避免戰(zhàn)爭，德國在膠州的權(quán)利可先讓與美國，再由美國立刻轉(zhuǎn)移給中國”。美國國務(wù)卿立即答復(fù)提出這一請求的北京政府代表、交通總長梁敦彥說：“不能聽從他的要求?！薄斑@樣的辦法只能激起戰(zhàn)爭，而不會避免戰(zhàn)爭?！雹?br>英、美的態(tài)度使日本更加有恃無恐，8月15日，日本政府向德國發(fā)出最后通牒：德國在中、日兩國海面上的軍艦即時撤退或解除武裝；德國政府在9月15日前將膠州灣租借地無條件交付日本官憲，以備將來交還中國，限8月23日正午前答復(fù)。同日，日本向英、美等國聲明：日本目前采取的行動，不是基于任何自私的目的，而是嚴格履行英日同盟的行動；日本并不追求在中國擴大領(lǐng)土或私利，還將謹慎地尊重中國的一切權(quán)利；如果中國發(fā)生內(nèi)亂，日本與英國將合作維持秩序，希望得到美國的合作④。8月19日，美國復(fù)函日本，對日德的是非曲直不表示任何意見，僅依據(jù)1908年的《羅脫—高平協(xié)議》聲明，各國應(yīng)確保中國領(lǐng)土完整及機會均等主義，將來應(yīng)將膠州灣歸還中國，日本派兵至中國應(yīng)與美國取得協(xié)議。前此，英國于17日也將英日商定的戰(zhàn)區(qū)限制自行宣布，說明日本的軍事行動不超出中國海以西之亞洲海岸，除東亞大陸的德國占領(lǐng)地外，不侵犯任何外國領(lǐng)土⑤。
德國對日本的最后通牒并不理睬，日本乃于8月23日正式對德宣戰(zhàn)。日本海軍旋即封鎖了青島港口，與英軍一起向德軍發(fā)動攻擊，同時還秘密要求中國于黃河以南劃出中立外區(qū)域，以便日軍登陸。北京政府外交部答稱：“黃河以南，幾包括山東全省，一有此議，必致中外驚疑，萬不能應(yīng)允?！?月25日，又致電駐日公使與日本政府交涉，表示“日德構(gòu)兵，系為還我膠澳，我茍可暗中給以行軍方便，無不為力”。同時要求日軍縮小戰(zhàn)區(qū)范圍，登陸后“行軍路線宜限在濰縣以東平度一帶離華軍較遠地點，膠濟路由中國盡力保全”。為了顯示對日本的“好意”,北京政府外交部還聲明日軍登岸后，中國軍隊不抵抗，只提出“抗議”,并表示“臨時發(fā)生之事，如先與我商，茍可通融，無不竭力”⑥。盡管袁世凱如此妥協(xié)退讓，但日本卻蠻橫無理。9月2日，日軍第二十八師團二千余人在山東龍口登陸，強占電報局和附近村鎮(zhèn)，斷絕交通，勒派車輛差役，傷斃人命。龍口日軍司令部還張貼告示，公開宣稱：“凡行于交戰(zhàn)地內(nèi)人民，與日軍盡力，如違拿罰”等。致使日軍到達之處，居民聞風逃散，商店一律閉歇，“即日俄戰(zhàn)爭時亦未見有此等行為?！?月3日，又有3 000日軍登陸。
9月3日，北京政府照會各國公使，聲明參照1904年日俄戰(zhàn)爭先例，“在龍口、萊州及接連膠州灣附近各地方，確實為各交戰(zhàn)國軍隊必須行用至少之地點，本政府不負完全中立之責任。此外各處仍悉照業(yè)經(jīng)公布之中立條規(guī)完全施行。但以上所指各地方內(nèi)所有領(lǐng)土行政權(quán)及官民之身命財產(chǎn)，各交戰(zhàn)國仍須尊重”⑦。日本對此置若罔聞，9月10日侵占平度，包圍縣署，勒索供給，并對中國人民宣示五條斬律，其中一條規(guī)定：“如有一人反抗，該村人民盡處斬刑?！雹喙粚⒅袊艘暈楸徽鞣摺?月17日，日軍攻占膠州火車站，將中國警察盡行驅(qū)逐。26日，日軍無視中國所劃之交戰(zhàn)區(qū)，突然侵占濰縣車站。是日，北京政府外交部照會日本駐華公使，抗議日軍此舉，并指出：“膠澳在東，濰縣在西，非行軍必經(jīng)之路，前經(jīng)聲明濰縣不在戰(zhàn)區(qū)之內(nèi)，已經(jīng)貴政府同意”,要求日軍立即從該車站撤退。但日本駐華公使日置益卻恃強詭辯，稱膠濟路系德國產(chǎn)業(yè)，開戰(zhàn)前后，德人運輸機械，行動自由，中國政府不能禁阻。今濰縣以東劃人交戰(zhàn)區(qū)域，德人獨管理濰西一段，實與日軍有礙。主張“劃清權(quán)限， 日兵按站占領(lǐng)，管理營業(yè)，俟戰(zhàn)后問題解決，必當全行撤退”。日本外相加藤高明也對中國駐日公使陸宗輿表示：日軍不僅占領(lǐng)濰縣，對膠濟全線均將如此行動，要求中國軍隊撤離，否則發(fā)生沖突，日本將認為中國協(xié)助德國。北京政府再次提出抗議，申明膠濟鐵路系華德商辦，按國際公法，“交戰(zhàn)國官產(chǎn)在中立國領(lǐng)土，其他交戰(zhàn)國尚不能侵犯，況中德商辦產(chǎn)業(yè)，安得占據(jù)？”同時指出，日軍此舉顯然“違反協(xié)商，侵犯中立，破壞公法”。日本仍然狡辯，同時日軍繼續(xù)西進。10月5日占領(lǐng)青州，翌日侵占濟南車站，將膠濟全線置于日軍的控制之下。在此期間，北京政府多次抗議，日本政府始終充耳不聞，袁世凱無心進行軍事抵抗，只是為避免與日本發(fā)生沖突，秘密命令沿線中國駐軍撤退。
10月30日，日軍向青島發(fā)起攻擊，德軍不敵，于11月7日投降。至此，德國在中國的勢力范圍全部被日本攫取。日本以戰(zhàn)勝國自居，對青島和膠濟鐵路進行軍事統(tǒng)治，拒不撤兵。1915年1月7日，北京政府照會英、日兩國駐華公使，聲明戰(zhàn)事已終，取消中立區(qū)域，“所有前此本國劃出該區(qū)域之軍隊，如有留在，一律撤退，以符尊重中國中立之意。”然而日本竟指責中國的聲明“獨斷不當”,不予承認，“日本軍隊之行動施設(shè)于必要存留期間，依然存續(xù)，不能因此通告受何等之影響，亦不能同此而受拘束?！雹獗本┱?月16日再次照會日本政府，要求日軍撤退。日本政府理屈詞窮，不再答復(fù)。兩日后，即拋出了醞釀已久的侵華計劃“二十一條”。日本企圖以山東撤軍問題與強迫北京政府接受“二十一條”相聯(lián)系，進一步擴張在中國的侵略勢力。
日本大隈內(nèi)閣此時提出對華“二十一條”,是其長期推行侵華政策的必然結(jié)果。早在明治時期，日本即確定了滅亡中國的大陸政策，此后經(jīng)甲午戰(zhàn)爭和日俄戰(zhàn)爭，不斷實施與推進。日俄戰(zhàn)爭后，俄國向日本轉(zhuǎn)讓了在中國南滿的權(quán)益，日本迫使清政府承認了這種轉(zhuǎn)讓，從而一舉擴大了它在中國東北的侵略勢力。1908年9月，日本在《對外方針政策決定》中，確定了日本在滿洲的“特殊地位”(11)。 1911年10月，日本政府再次確定對華政策時，進一步提出要確立在“中國本部”的優(yōu)勢地位(12)。1913年，日本外務(wù)省政務(wù)局長阿部守太郎起草的《對華外交政策綱領(lǐng)》則將這種侵華政策更加具體化，提出：“關(guān)東州(即遼東半島)租借地，是我國對滿蒙方面利權(quán)的根底活動的重點，……不能預(yù)期到現(xiàn)行期限完了便放棄它”;“南滿洲鐵路，是帝國在滿洲進而在內(nèi)蒙古利權(quán)的根本源流。故，對其本線的全部經(jīng)營，必須以永遠把握的決心，在適當?shù)臅r機重新延長或更新這一權(quán)利，努力支持和發(fā)展我之地位。”進而又稱：“必須在各省推進邦人的和平活動，扶植利益，謀求開拓市場。特別是華中及華南，人口稠密，物資豐富，因而列強競爭激烈，要謹慎周到地推進我之步伐，鞏固地盤”;“福建和我臺灣(當時被日割占)的關(guān)系，更是不容他國覬覦”(13)。這個綱領(lǐng)，實際上已粗略地勾畫出了“二十一條”的輪廓。
第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，日本認為是打破列強在華均勢，擴張在華侵略勢力的好機會。1914年8月，日本政府在參戰(zhàn)的討論會上，就決定以歸還青島作為解決滿蒙懸案的交換條件。所謂滿蒙懸案，是日本自清末以來在中國東北南部和蒙古東部地區(qū)無視中國主權(quán)，不斷擴張侵略勢力而故意制造出來的。日本民間的右翼浪人、軍部、元老也都認為應(yīng)乘歐戰(zhàn)之機擴大日本在華勢力，否則一旦歐戰(zhàn)結(jié)束，有歐美列強掣肘，日本將失去主動機會。所以歐戰(zhàn)爆發(fā)后，他們紛紛將各種對華政策的意見書遞交到外務(wù)省。9、10月間，右翼浪人團體中勢力最強的黑龍會拋出《對支那問題意見書》(即《黑龍會備忘錄》),主張為“使中國自動依賴日本”,應(yīng)不擇手段與中國成立秘密防御同盟，該同盟應(yīng)以日本出兵協(xié)助中國，在南滿及內(nèi)蒙享有特殊地位，取代德國在山東享有一切權(quán)利，租借福建沿海戰(zhàn)略港口，“幫助”中國“改編”軍隊、“建立兵工廠”、“訓練海軍”、“改革財政”、“派遣教育顧問”,監(jiān)督中國與其他國家訂立貸款、租借及割讓領(lǐng)土的協(xié)定，日本應(yīng)向中國提出“在南滿洲及東部蒙古的優(yōu)越權(quán)，將其統(tǒng)治權(quán)委任于日本”,還要求鐵路建筑權(quán)和礦山開采權(quán)等等，企圖借此機會一舉確立東亞霸權(quán)，這已大致提出了“二十一條”的基本內(nèi)容。
日本外務(wù)省也是緊鑼密鼓，積極進行種種侵華的研究與醞釀。8月26日，新任駐華公使日置益即向外務(wù)大臣加藤高明建議，以歸還膠州灣和驅(qū)逐在日本國內(nèi)及日本租界內(nèi)的中國革命黨人出境為條件，提出對華交涉要求：延長旅順租借地和滿鐵、安奉鐵路期限；改善南滿洲和東部內(nèi)蒙古的軍政與內(nèi)政；日本人在南滿洲和東部內(nèi)蒙古有居住和營業(yè)自由，中國政府須提供便利；修筑九江、武昌間以及南昌、撫州、光澤間，福州、廈門間，福州、三都澳間的鐵路，以及南昌、廈門線和南昌、杭州線相連接的鐵路，日本享有優(yōu)先借款權(quán)等。翌日，加藤外相復(fù)電稱：“對所呈報的意見，大體沒有異議”,但“未免時機過早”,“目前應(yīng)暫時觀察形勢的發(fā)展”(14)。11月初，日軍侵占青島，加藤認為交涉的適當時機已經(jīng)到來，乃于11月11日將《對華交涉訓令提案》提交內(nèi)閣會議討論通過，12月2日奏請?zhí)旎逝鷾?，隨即召日置益回國述職，令其辦理，并對“二十一條”提出的理由和日方的立場逐條作了說明。《訓令》明確指出：“二十一條”內(nèi)第一至四號內(nèi)容為“絕對必要的”,日本政府“具有無論如何也要將他貫徹下去的堅強決心”;第五號內(nèi)容則系“勸告中國實行的事項”,“亦應(yīng)盡最大努力使我方的希望得以實現(xiàn)”。為迫使北京政府接受日方要求，“訓令”還規(guī)定了交涉時可給予中國的“引誘”條件和“威壓”條件。前者包括“在一定條件下，將膠州灣歸還中國”;“保證袁大總統(tǒng)及其政府之安全”;“嚴格取締在日本及其保護下之革命黨員、宗社黨員、留學生及不法日本商民及浪人”;“奏請給袁大總統(tǒng)及其政府各部部長授勛”等四項。后者包括“將出征山東之軍隊留駐現(xiàn)地，顯示我國威力，以使其感到我方之軍事威脅”,“煽動革命黨和宗社黨，顯示顛覆袁總統(tǒng)之氣勢，以威脅之”等。但日置益認為“各項引誘條件其效力極其薄弱”,而威壓條件“在實行上均會遇到極為困難景況”,進而提出留駐山東日軍，必要時可占領(lǐng)津浦路北段；在談判時煽惑革命黨及宗社黨“造成反抗局勢”;利用北京政府的財政困難，以支付預(yù)付金及借款等方式，“接濟袁政府燃眉之急”;擬用一二百萬之金錢收買袁世凱左右人物；操縱新聞及其他方面等(15)。 12月15日，日置益回到北京后，即秘密著手從事交涉準備。
1915年1月18日下午3時，日置益偕參贊小幡、書記官高尾在曹汝霖的安排下，于懷仁堂晉見袁世凱，當面遞交日文“二十一條”,并逐條說明主旨及日本的立場。他還威脅說：“日本人咸疑袁總統(tǒng)一向反對日本”,“日本輿論激昂，民間有人士倡援助革命黨推翻袁政府之議”,“今次如能承允所提條款，則可證明日華親善， 日本政府對袁總統(tǒng)亦可遇事相助”,“中國政府萬一遷延遲疑，恐將發(fā)生不虞的事態(tài)”,“萬一今后內(nèi)閣更迭，新閣所提條款必將比今次更進一層”;最后要求袁世凱“絕對保密，盡速答復(fù)”(16)。兩日后，日置益又將另一份條款，附有翻譯漢文，遞交北京政府外交部，作為正式交涉的根據(jù)。
“二十一條”共分五號，主要內(nèi)容是：
第一號，關(guān)于山東省四款：一、 日本政府擬向德國政府協(xié)定之所有德國關(guān)于山東省依據(jù)條約或其他關(guān)系對中國政府享有一切權(quán)力利益讓與等項處分，中國政府概行承認；二、凡山東省內(nèi)并沿海一帶土地及各島嶼，無論以何名目，概不讓與或租借與他國；三、日本建造由煙臺或龍口接連膠濟路線之鐵路；四、中國政府從速自開山東省內(nèi)各主要城市作為商埠。
第二號，關(guān)于日本在南滿、東蒙權(quán)益七款：一、兩訂約國互相約定，將旅順、大連租借期限并南滿洲及安奉兩鐵路期限，均展至九十九年為期；二、日本臣民在南滿洲及東部內(nèi)蒙古營造商工業(yè)應(yīng)用房廠，或為耕作，可得其須要土地之租借權(quán)和所有權(quán)；三、日本臣民得在南滿洲及東部內(nèi)蒙古任便居住往來，并經(jīng)營商工業(yè)各項生意；四、中國政府允將南滿洲及東部內(nèi)蒙古各礦開采權(quán)，許與日本臣民；五、中國政府如準許他國在南滿洲及東部蒙古建造鐵路或以該地區(qū)課稅作抵押他國借款時，應(yīng)先經(jīng)日本政府同意而后辦理；六、如中國政府在南滿洲及東部內(nèi)蒙古聘用政治、財政、軍事各顧問教習，必須先向日本商議；七、中國政府允將吉長鐵路管理經(jīng)營事宜委任日本政府，其年限自本約畫押之日起，以九十九年為限。
第三號，關(guān)于漢冶萍公司二款：一、俟將來機會相當，將漢冶萍公司作為兩國合辦事業(yè)，未經(jīng)日本政府之同意，所有該公司一切權(quán)力產(chǎn)業(yè)，中國政府不得自行處分，亦不得使該公司任意處分；二、所有屬于漢冶萍公司各礦之附近礦山，如未經(jīng)該公司同意，一概不準該公司以外之人開采。
第四號，關(guān)于“切實保全中國領(lǐng)土”一款：中國政府允準，所有中國沿岸港灣及島嶼，概不讓與或租與他國。
第五號，關(guān)于“日本愿望”七款：一、在中國中央政府，須聘用有力之日本人充當政治、財政、軍事等項顧問；二、所有在中國內(nèi)地所設(shè)日本醫(yī)院、寺院、學校等，概允其土地所有權(quán)；三、須將必要地方之警察作為中日合辦，或在此等地方之警察署內(nèi)須聘用多數(shù)日本人，以資全面籌劃改良中國警察機關(guān)；四、由日本采辦一定數(shù)量之軍械(譬如在中國政府所需軍械之半數(shù)以上),或在中國設(shè)立日中合辦之軍械廠，聘用日本技師，并采買日本材料；五、允將接連武昌與九江、南昌之鐵路，及南昌至杭州、南昌至潮州各鐵路之建筑權(quán)，許與日本國；六、福建省內(nèi)籌辦鐵路、開礦及整頓?？?船廠在內(nèi)),如需外國資本時，先向日本協(xié)商；七、允認日本人在中國有布教之權(quán)(17)。
以上諸條涉及政治、經(jīng)濟、軍事、文化各方面，嚴重損害了中國的主權(quán)，充分暴露了日本欲將中國淪為其保護國的罪惡目的。袁世凱聽完日置益的陳述后“殊為失望”,但未敢斷然拒絕，只是說“本件應(yīng)與外交總長會商”。另據(jù)其秘書夏壽田云：“日置益辭出后，項城極怒，當即疾聲令余，所有關(guān)于帝制之事一概停止?！?18)當晚，袁世凱召開會議，討論應(yīng)對的方法。出席者有外交總長孫寶琦、次長曹汝霖、稅務(wù)督辦梁士詒、國務(wù)卿徐世昌、陸軍總長段祺瑞等。次日至21日又連續(xù)開會，政事堂左丞楊士琦、右丞錢能訓諸人也參加進來。綜合會議討論意見，大略為：一、探求日本政府真意何在，為決定對策的最重要基礎(chǔ)；二、日本雖要求對條款內(nèi)容絕對保密，但早晚終不免泄露，一旦外泄，內(nèi)政上恐引起困難。再者日本提出如此重大要求，當已與第三國有所默契，真相未明以前，外泄更虞召速禍；三、日本所提條款，其苛刻程度，幾可與當年對待朝鮮比擬。今形勢既難完全拒絕，如何使關(guān)系主權(quán)各項，避免與議?；诖朔N意見，袁世凱決定延宕時間，盡速試探日本真意，并預(yù)作了一些部署(19@,主要有：一、讓孫寶琦稱病辭職，派陸徵祥接任外交總長，以新外長須對案件加以研究為借口拖延時間。二、袁于1月19日召見其日本軍事顧問坂西利八郎，有意表示憤慨地說：“日本竟以亡國奴視中國，中國絕不作高麗第二?！苯枰栽囂饺毡镜膽B(tài)度。坂西立即報告日置益。同日，曹汝霖赴日使館與日置益晤談，表示“二十一條”“真令人感到難以承受”。日則說：此次要求各款，均經(jīng)日本政府深思熟慮，有堅強決心，以期必成(20)。三、派日本顧問有賀長雄回國活動，企圖利用日本元老派與現(xiàn)政府當權(quán)者在對華政策上的不一致，改變?nèi)毡驹谀承﹩栴}上的強硬態(tài)度。四、利用中外報界透露日本要求內(nèi)容，用以鼓動輿論，向日本方面施加壓力。同時密電馮國璋聯(lián)合十九省將軍發(fā)表通電，表示拒絕日本要求，不惜一戰(zhàn)，以增強自己談判的力量。五、爭取國際上的外交支持，派顧維鈞和美、英駐華使館保持密切接觸，不斷向美、英駐華使節(jié)通報交涉情況，企圖利用列強的干涉迫使日本作出讓步。
日本提出“二十一條”的消息一經(jīng)透露，立即激起全國各階層人民的無比憤怒，痛斥日本的強盜行徑，號召人民奮起自救的呼聲響徹全國，反日愛國團如雨后春筍般出現(xiàn)，抵制日貨運動也勃然興起。在日本的要挾下，袁世凱一再下令禁止抵制日貨，但反日愛國運動沖破重重阻力，聲勢越來越大，“二十一條”交涉的正式談判，就是在舉國一致反對的聲浪中開始的。
中日交涉會議完全采取秘密的形式，自2月2日起，每周舉行二三次，至4月26日，共有二十五次之多。日方代表為駐華公使日置益、參贊小幡酉吉、書記官高尾亨；中方代表為外交總長陸徵祥、次長曹汝霖、秘書施履本，實際交涉事宜均由袁世凱親自主持。交涉一開始，日置益即蠻橫地提出：日本政府只要對某號某條表示“是否同意”,并說日本國內(nèi)議論紛紛，“有主張吞并滿洲者，有主張分割中國者”,而日本政府則對“二十一條”認為穩(wěn)妥(21)。對北京政府進行赤裸裸的威脅。袁世凱鑒于全國人民反日情緒高漲，不敢完全屈服，遂主張逐條審議，并于2月9日提出第一次修正案，對“二十一條”要求的第一、二、三號作了若干修改，對第四號則主張由“中國政府自行宣言”,對第五號表示“礙難商議”。日方卻“堅稱非將第五號同議不可”,致使會議暫告停頓。同時，日本政府以換防為名，增派軍隊到大連、青島及塘沽等地，制造緊張空氣，以武力支持日置益在北京的交涉。
袁世凱在全國反對“二十一條”交涉輿論的壓力下，既“不敢輕言讓步，自喪國權(quán)”,又不敢得罪日方“加速危機”,只得請有賀長雄拜會日本政府要人及元老，“奔走說情”;同時披露“二十一條”內(nèi)容于國際輿論，企圖利用美、英等國來牽制日本。原來， 日本在提出“二十一條”時，僅將一至四號內(nèi)容通知美、英、俄、法等國，故意隱瞞了第五號內(nèi)容。二十一條全文為中外所知后，歐美列強對日本損害他們在華的侵略權(quán)益一致不滿，紛紛予以抨擊。日本政府見陰謀暴露，事態(tài)嚴重，只好表示可以“減輕要求”,同意將第五號內(nèi)容暫予擱置，而與中方恢復(fù)談判。3月8日，第七次會議后，日置益又在訪晤曹汝霖時恫嚇說：“若于數(shù)日內(nèi)無滿意之承認，恐生不測之事?！?22)3月17日，日置益在安定門墜馬傷足，不能行動，本應(yīng)停止談判或另換代表，卻要挾中方代表去日本駐華使館談判。袁世凱惟恐談判破裂，竟不顧民族尊嚴，惟命是從，指使陸徵祥、曹汝霖到日置益床前設(shè)桌會談。盡管北京政府一再退讓，但仍不能滿足日本的奢望。
4月26日，日方提出《最后修正案》共二十四條，內(nèi)容與原要求大致相同，僅將若干條文改用換文方式，表面上似乎減輕了嚴重性，實質(zhì)上依然如故，同時揚言“系最后修正，務(wù)請同意”,并稱中方如全體同意，日本亦“以交還膠澳預(yù)為聲明”。北京政府認為該修正案“比較初次提案，固有部分讓步”,但仍有一些條款“與中國主權(quán)、其他列強之條約上權(quán)利以及機會均等主義均相抵觸”,特別是第五號各款仍包含在該修正案中，僅將若干條文改為換文或中方自行聲明之形式，表示不能接受(23)。據(jù)此，北京政府又作成修正案，于5月1日提交日置益，并“解釋中國難復(fù)行退讓之苦衷”(24)。日置益反責北京政府沒有誠意，不惜以最后手段相迫。5月6日，北京政府“決定再讓步方針”,以挽危機，但日本政府卻下達了動員令，宣布關(guān)東實行戒嚴，山東、奉天日軍已為作戰(zhàn)之預(yù)備，艦隊游弋渤海，日商紛紛回國。5月7日下午3時，日置益將最后通牒及附件“覺書解釋”送交北京政府，宣稱除第五號各項允許以后再行協(xié)商外，限四十八小時完全應(yīng)允，否則“將執(zhí)認為必要之手段”(25),大有戰(zhàn)事一觸即發(fā)之勢。
在對日交涉的過程中，袁世凱始終對歐美列強抱有幻想，希望他們從中干預(yù)日本在華的擴張，但這種幻想很快就被擊得粉碎。英國雖然不滿日本的行動，但見其取消了在長江流域內(nèi)修筑鐵路的要求以后，立即改變了態(tài)度。5月8日，英國駐華公使朱爾典約見陸徵祥，稱“日本因各國忙于歐戰(zhàn)，不遑東顧，提出最后通牒，意在挑釁，并非恫嚇”;“設(shè)若開釁，不堪設(shè)想，我與袁總統(tǒng)是三十年老友，不愿見他遭此厄運，目前只能暫時忍辱”;并說：“我這次與貴總長會晤，不比尋常會晤，貴總長若不與我以確實答復(fù)，我不告辭。”當陸回答：政府“若不照貴使之忠告，我必以去就力爭”,朱方離去(26)。美國只是在5月6日發(fā)表聲明，“勸告”中日雙方“繼續(xù)以忍耐之精神，不以武力相見”。13日又發(fā)表聲明：“凡關(guān)于損害美國之條約權(quán)利及旅華美國人民權(quán)利”,美國政府“決不承認”(27)。俄國駐華公使則勸告北京政府“立即無條件接受日本的最后通牒”。在此形勢下，袁世凱于5月8日召集會議，決定對日屈服。是日，出席會議的有黎元洪、徐世昌、楊士琦、錢能訓、梁士詒及各部總長，討論中大都迎合袁之旨意，惟段祺瑞主張動員軍隊，對日示以強硬。袁止之，并說：“我國國力未充，目前尚難以兵戎相見”,權(quán)衡利害，不能不接受日本通牒(28)。事后，陸徵祥曾在參政院解釋政府被迫屈服的“苦衷”:“南滿山東， 日本已長驅(qū)直入，屯駐大軍，我之實力，尚未充足。且南滿方面，日人樹植勢力范圍，已非一日，喧賓奪主，十余年于茲矣。按事實論，南滿權(quán)利早已所存無幾，值此積弱之時，而求復(fù)已失之權(quán)利，其勢有所不能。迨一經(jīng)決裂，必無幸勝。戰(zhàn)后之損失，恐較之現(xiàn)在所要求，重加倍蓰。而大局糜爛，生靈涂炭，更有不堪設(shè)想者。在京友邦駐使，亦多來部規(guī)勸。既與中國主權(quán)內(nèi)政無損，不可過為堅執(zhí)。政府反復(fù)討論，不得不內(nèi)顧國勢，外察輿情，熟審利害，以為趨避?！?29)這雖為辯解之詞，但卻也反映了日本侵華形勢的嚴峻和北京政府面臨的困境。
5月9日，陸徵祥、曹汝霖奉命前往日本使館遞交復(fù)文，對日本4月26日提出之修正案，除第五號中各項容日后協(xié)商外，“即行允諾”,并表示“中日所有懸案就此解決，俾兩國親善益加鞏固(30)。同一天，顧維鈞建議由政府發(fā)表一份詳細聲明，說明整個談判過程中中國政府所持立場以及被迫簽訂條約的情況。他認為在“和平時期，一個國家默然接受提出特殊要求有損國家主權(quán)的最后通牒，這是很不尋常的。必須給后世的歷史學家留下記錄，說明中國如何進行談判，怎樣談判，中國拒絕無法接受的要求的理由是什么”,得到了袁世凱的批準(31)。5月13日，北京外交部發(fā)表長篇聲明，向各國說明中日交涉之始末，這個聲明成為日后巴黎和會特別是華盛頓會議重新討論山東問題時，有利于中國的依據(jù)之一。5月25日，陸徵祥與日置益在北京簽署了所謂“中日民四條約”,包括《關(guān)于山東省條約》、《關(guān)于南滿洲及東部內(nèi)蒙古開埠、南滿洲開礦、南滿洲東部內(nèi)蒙古鐵路稅課、南滿洲聘用顧問、南滿洲商租解釋、南滿洲東部內(nèi)蒙古接洽警察法令課稅、南滿洲東部內(nèi)蒙古條約第二條至第五條延期實行、漢冶萍事項、福建問題、交還膠澳等十三件換文，還有袁世凱13日頒發(fā)的“嗣后中國所有沿海港灣口岸島嶼，無論何國，概不允租借或讓與”的大總統(tǒng)申令。總之，除第五號外，原“二十一條”的大部分內(nèi)容都包括在內(nèi)。
袁世凱接受最后通牒的消息傳出后，舉國嘩然，群情激憤，一致認為是奇恥大辱。孫中山憤怒地譴責袁世凱的賣國行徑，并提出不推翻袁世凱的統(tǒng)治，就不能求得民族獨立。各城市的愛國團體紛紛集會，示威游行，拒不承認“二十一條”,誓雪國恥。全國教育聯(lián)合會決定，各學校每年以5月9日為“國恥紀念日”。人們還要求懲辦賣國賊，殺曹汝霖以謝天下，迫使陸徵祥和曹汝霖通電辭職。袁世凱對此進行了嚴厲的鎮(zhèn)壓，并幾次申令禁止抵制日貨，更加暴露了他的反動面目。
“二十一條”是日本以獨占中國為目的而強加給中國的單方面條約，嚴重損害了中國的主權(quán)，而且是由日本最后通牒中國被迫同意，未經(jīng)正當手續(xù)成立的，完全違背了國際關(guān)系的根本準則。此后民國歷屆北京政府也始終未承認為有效，并在巴黎和會、華盛頓會議上都要求改訂，甚至全面廢除。所以“二十一條”從國際法來看，“固未成立”,從事實上來說，也由于中國人民的強烈反抗而未能實行。日本卻據(jù)此在南滿、東蒙及山東等地不斷擴大侵略權(quán)益，導致中日關(guān)系長期惡化，并加劇了與歐美列強、特別是美國之間的矛盾與沖突，成為遠東局勢長期動蕩的根源。而由此引發(fā)的聲勢浩大的反日愛國運動不斷發(fā)展，并逐步與反袁斗爭相結(jié)合，成為日后袁世凱政府垮臺的重要原因之一。