總統(tǒng)、國會、憲法，是資產(chǎn)階級共和國的象征。作為資產(chǎn)階級革命派領(lǐng)袖的孫中山非常重視這些象征。《同盟會宣言》在解釋“建立民國”這條政綱時(shí)說：“今者由平民革命以建國民政府，凡為國民皆平等以有參政權(quán)。大總統(tǒng)由國民共舉。議會以國民公舉之議員構(gòu)成之，制定中華民國憲法，人人共守。敢有帝制自為者，天下共擊之！”①但以孫中山為首的革命派關(guān)于政治藍(lán)圖的設(shè)計(jì)，是從美國學(xué)來的。1903年，鄒容在《革命軍》中明確表述，要達(dá)革命目的，必須“模擬美國革命獨(dú)立主義”,其辦法是“先推倒?jié)M洲人所立北京之野蠻政府”,“建立中央政府為全國辦事之總機(jī)關(guān)”;“區(qū)分省份，于各省中投票公舉一總議員，由各省總議員中投票公舉一人為暫行大總統(tǒng)，為全國之代表人，又舉一人為副總統(tǒng)，各府州縣又舉議員若干”②。
中國資產(chǎn)階級創(chuàng)制憲法的嘗試，始于《中華民國鄂州約法》的制定。這部法律是辛亥革命后由宋教仁起草的。全文共七章六十條，其總綱規(guī)定：鄂州政府由都督及其任命之政務(wù)委員與議會、法司構(gòu)成；議會則在約法施行三個(gè)月后設(shè)立。其“人民”章規(guī)定：人民一律平等，享有言論、集會、結(jié)社、信教、居住、保有財(cái)產(chǎn)、自由營業(yè)等權(quán)利；有人身、住宅不受侵犯，非依法律不得逮捕、不得搜索的權(quán)利；享有任官、考試、選舉及被選舉之權(quán)利?！岸级健闭乱?guī)定：都督由人民公舉，任期三年，連任以一次為限；都督對議會負(fù)責(zé)?！白h會”章規(guī)定：議員由人民中選舉產(chǎn)生，議會有制定法律，議定條約，審理預(yù)算、決算，向政務(wù)委員提出條陳、質(zhì)問或彈劾的權(quán)力?！抖踔菁s法》還規(guī)定：作為行政機(jī)關(guān)的政務(wù)委員會，作為立法機(jī)關(guān)的議會和作為司法機(jī)關(guān)的法司，各有權(quán)限，互相牽制。
《鄂州約法》是以資產(chǎn)階級自由、平等、博愛和“天賦人權(quán)論”為思想基礎(chǔ)，以三權(quán)分立為理論基礎(chǔ)的一部大法，基本上勾畫出了以分權(quán)制為藍(lán)本的共和國方案?！抖踔菁s法》是中國資產(chǎn)階級擬定的第一個(gè)帶有憲法性質(zhì)的重要文件，它在中國歷史上破天荒地承認(rèn)了人民的民主、 自由權(quán)利，不僅從根本上否定了清王朝封建君主專制政體，而且把資產(chǎn)階級地方共和政權(quán)的設(shè)想用法律形式確定下來，對促進(jìn)人民在政治上的覺醒有巨大意義，并成為以后南京臨時(shí)政府頒布的《中華民國臨時(shí)約法》的藍(lán)本。
南京臨時(shí)政府成立后，即著手立法機(jī)構(gòu)臨時(shí)參議院的組建。依據(jù)《臨時(shí)政府組織大綱》的規(guī)定，各省都督府代表聯(lián)合會的任務(wù)，止于參議院的成立。參議院以各省都督府所派之參議員組成，參議員每省以三人為限。參議院未成立前，由各省都督代表會行使職權(quán)。尚在1911年12月末，各省都督府代表聯(lián)合會即致電各省都督，請派參議員組織參議院，并提出“參議員須精通政法及富經(jīng)驗(yàn)者”。翌年1月2日，南京代表會以議長湯爾和辭歸，副議長王正廷留浙，代議長景耀月病辭，改選趙士北、馬君武為正副議長，并決定代行參議院職權(quán)。在代行參議院職權(quán)期間，曾議決中央各部權(quán)限，對任用國務(wù)員行使同意權(quán)，議定參議院議事規(guī)則及軍需公債規(guī)則，提議于臨時(shí)政府組織大綱追加人民權(quán)利義務(wù)一章，而政府之例行向代表提出施政報(bào)告、大總統(tǒng)向代表會提出咨詢案，以及與會代表向政府提出質(zhì)詢案等，皆已顯示南京各省都督代表聯(lián)合會已實(shí)具國會性質(zhì)。1月3日，南京臨時(shí)政府成立后即電各省派參議員組織參議院，各省都督府代表聯(lián)合會也致電各省都督府：“臨時(shí)政府依次成立，代表責(zé)任已畢，立須組織參議院。據(jù)臨時(shí)政府組織大綱，參議院由每省都督府派遣參議員三人組織之，即請從速派遣參議員三人，付與正式委任狀，尅日來寧。參議員未至以前，每省暫留代表一人至三人，駐寧代理其職權(quán)?！彼煤?，各省所派參議員陸續(xù)抵達(dá)南京，其成員中，都督府指派、舊諮議局指派及民選兼而有之；各省新派，仍以舊派之代表充任及派而未到由舊派之代理者也兼而有之。不過從到會人員來看，在總共的40余人中，資產(chǎn)階級革命派約占四分之三以上。因此，南京臨時(shí)參議院是一個(gè)革命的立法機(jī)構(gòu)。
1912年1月28日，臨時(shí)參議院召開正式成立大會，孫中山到會致辭。他說：“革命之事，破壞難，建設(shè)尤難?！薄敖ㄒ蛔h，贊助者居其前，則反對者居其后矣。立一法，今日見為利，則明日見為弊矣。又況所議者，國家無窮之基；所創(chuàng)者，亙古未有之制。其得也，五族之人受其福；其失也，五族之人受其禍。嗚呼！破壞之難，各省志士先之矣；建設(shè)之難，則自今日以往，諸君子與文所黽勉仔肩而弗敢推卸者也。矧當(dāng)北虜未滅，戰(zhàn)云方急，立法事業(yè)，在與戎機(jī)相待為用?！雹叟R時(shí)參議院的成立，使資產(chǎn)階級革命派制定國家法律成為可能。
2月12日，清帝溥儀在南京革命勢力的打擊和袁世凱的逼迫下，宣布退位。由于各省都督府代表曾議決如袁迫使清帝退位，并贊成共和，即舉其為大總統(tǒng)；孫中山在就職時(shí)也作過類似許諾。所以，2月13日，孫中山實(shí)踐前言，向參議院提出辭呈并薦袁自代。在這種形勢下，如何將袁世凱的權(quán)力限制在一定的法律范圍之內(nèi)，保證剛剛建立起來的民主共和制度不致遭到破壞，成為革命黨人迫切需要解決的首要問題。孫中山等資產(chǎn)階級革命派希望通過制定一部“約法”來約束袁世凱的行動(dòng)。他說得很清楚：“北方將士以袁世凱為首領(lǐng)，與予議和。夫北方將士與革命軍相拒于漢陽，明明為反對民國者，今雖日服從民國，安能保其心之無他？故予奉臨時(shí)約法而使之服從。蓋以服從臨時(shí)約法為服從民國之證據(jù)?！雹?br>在孫中山的主持下，南京臨時(shí)參議院于1912年2月成立了編輯委員會，專門負(fù)責(zé)起草《臨時(shí)約法》。在起草會議上，宋教仁堅(jiān)決主張實(shí)行法國式的中央集權(quán)的責(zé)任內(nèi)閣制。認(rèn)為武昌起義以來，各省紛紛獨(dú)立，中央等于“綴旒”。民國成立后，必須改變這種狀況。中央掌握大權(quán)，國力才可以恢復(fù)振興，否則將造成國家的分裂。他還提出，約法應(yīng)在袁世凱就任臨時(shí)大總統(tǒng)之前公布于世。
經(jīng)過歷時(shí)月余的討論和修改，3月8日，南京臨時(shí)參議院經(jīng)三讀通過了《中華民國臨時(shí)約法》,并于3月11日由孫中山以臨時(shí)大總統(tǒng)的名義正式頒布。其《附則》中言明：“憲法未施行以前，本約法效力與憲法等?！?br>《臨時(shí)約法》共分總綱、人民、參議院、臨時(shí)大總統(tǒng)副總統(tǒng)、國務(wù)員、法院、附則七章五十六條。其基本內(nèi)容是：以“國民革命”的手段推翻作為“惡劣政府之根本”的清朝封建君主專制制度，代之以“自由、平等、博愛”的資產(chǎn)階級民主共和制度。
《臨時(shí)約法》以憲法形式規(guī)定了中華民國的國家性質(zhì)，明確宣布中華民國是資產(chǎn)階級的民主共和國。規(guī)定：“中華民國，由中華人民組織之”;“中華民國主權(quán)屬于國民全體”。這就以根本法的形式，把“主權(quán)在民”這一重要原則肯定下來，從而使中華民國具有了民主共和的基本性質(zhì)。主權(quán)在君還是主權(quán)在民，是君主專制和民主共和政體的根本區(qū)別，這也是孫中山最關(guān)心的內(nèi)容。起草約法時(shí)，孫中山的五權(quán)憲法、三序方略都已經(jīng)提出，卻均不被理解和接受，孫中山也不勉強(qiáng)。唯對民主一項(xiàng)十分強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持“中華民國主權(quán)屬于國民全體”一條必須寫上。《臨時(shí)約法》規(guī)定：“人民有保有財(cái)產(chǎn)及營業(yè)之自由。”這種作為對所有制形式的規(guī)定，雖然還顯得不夠明確，但畢竟宣布了中國已從保護(hù)地主階級利益為主的封建社會開始向以保護(hù)資產(chǎn)階級利益為主的資本主義社會轉(zhuǎn)變，這實(shí)際上涉及到了國體的規(guī)定。這些規(guī)定否定了封建國家的所有制，在中國的成文法中，第一次承認(rèn)了人民對于國家主權(quán)和財(cái)產(chǎn)私有的自由。雖然由于帝國主義的干涉和侵略，由于封建主義勢力的頑固，由于中國資產(chǎn)階級的軟弱，中國未能通過辛亥革命改變半殖民地半封建社會的性質(zhì)，但這些規(guī)定仍具有十分重大的意義。正是南京臨時(shí)政府實(shí)行了保護(hù)私有制、保護(hù)和鼓勵(lì)民族工商業(yè)的政策，辛亥革命以后民族資本主義才有了新的發(fā)展?！杜R時(shí)約法》還規(guī)定：“中華民國領(lǐng)土為二十二行省，內(nèi)外蒙古、西藏、青海?！毕蛉澜缧媪酥袊且粋€(gè)領(lǐng)土完整、主權(quán)獨(dú)立的統(tǒng)一的多民族國家。這既有要求獨(dú)立自由的含義，同時(shí)也具有反對帝國主義外來侵略和干涉的意義。
關(guān)于人民享有的自由民主權(quán)利，《臨時(shí)約法》也像西方資本主義國家的憲法一樣，作了明確的規(guī)定：“中華民國人民，一律平等，無種族、階級、宗教之區(qū)別”;人民享有人身、居住、財(cái)產(chǎn)、言論、出版、集會、結(jié)社、通信、信教等自由；有請?jiān)?、陳訴、考試、選舉與被選舉等權(quán)利；有納稅、服兵役等義務(wù)。這些規(guī)定體現(xiàn)了資產(chǎn)階級革命派所標(biāo)榜的民主精神，在中國歷史上無疑具有劃時(shí)代的意義。
關(guān)于國家政治體制，《臨時(shí)約法》規(guī)定：中華民國以參議院、臨時(shí)大總統(tǒng)、國務(wù)員、法院行使其統(tǒng)治權(quán)，并實(shí)行立法(參議院)、行政(臨時(shí)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)及國務(wù)員)、司法(法院)三權(quán)分立原則。立法制約行政，法官獨(dú)立審判.不受上級官廳干涉。
與《臨時(shí)政府組織大綱》相比，《臨時(shí)約法》一個(gè)重要的特點(diǎn)是將總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制。起草約法之初，仍本總統(tǒng)制行事。但在2月上旬，和議即將告成，孫中山退與袁世凱任的局勢已定，革命黨人立即決定改總統(tǒng)制為內(nèi)閣制。其用意，湖南的一位參議員講得十分清楚。他說：“現(xiàn)在滿清的君主專制，雖然已經(jīng)推翻，但是我們把建設(shè)的事業(yè)，委托他們官僚，他們能夠厲行我們黨的主義，替人民謀福利嗎？……尤其是就袁世凱的歷史來說，他的政治人格，有好多令人難以信任的地方。他從小站練兵，戊戌政變，以至于今日南下作戰(zhàn)與進(jìn)行和議的過程，所有的行動(dòng)，都是騎著兩頭馬的行動(dòng)。一旦大權(quán)在手，其野心可想而知。本席的意見，原是反對議和，主張革命徹底。只因民軍的組織，太不健強(qiáng)，同志們的意見，不能不遷就議和。今天改選總統(tǒng)，把革命大業(yè)，讓渡于一個(gè)老奸巨猾的官僚，這是我很痛心的事，也是我很不放心的事。……臨時(shí)約法，這時(shí)還在討論中，我們要防總統(tǒng)的獨(dú)裁，必須趕緊將約法完成，并且照法國憲章，規(guī)定責(zé)任內(nèi)閣制，要他于就職之時(shí)，立誓遵守約法?！雹輵?yīng)該說，在當(dāng)時(shí)的臨時(shí)參議院里，這種認(rèn)識具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。于是，在參議院2月9日審議臨時(shí)約法草案時(shí)，決定將原案中的總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制。這種改變被稱為“對人立法”⑥精神。
責(zé)任內(nèi)閣制是資產(chǎn)階級自由共和制的一種，即“采法國制。參議院為最高之機(jī)關(guān)，而國務(wù)院為責(zé)任之主體”⑦。
參議院是國會的前身，行使國會職權(quán)?！杜R時(shí)約法》規(guī)定：“中華民國之立法權(quán)，以參議院行之”,“參議院以國會成立之日解散，其職權(quán)由國會行之?！逼鋮⒆h員由地方按分配的名額選派，選舉方法由地方自定，并非國民選舉。當(dāng)選資格限于年滿25歲以上男子，被剝奪、停止公權(quán)者，吸食鴉片者及現(xiàn)役軍人、行政、司法職員，無當(dāng)選資格。這些規(guī)定從字面上看，并不妨礙勞動(dòng)人民當(dāng)選，但其產(chǎn)生方法決定了當(dāng)選人員必然是地方實(shí)力派即當(dāng)權(quán)派的代表。由這些人來行使立法權(quán)，必不能充分代表勞動(dòng)人民意志，但參議院行使國家立法權(quán)，對行政權(quán)力有制約作用，也就是說，能起到皇權(quán)主義政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中地主階級在野派所能起到的那種作用，且職權(quán)比《臨時(shí)政府組織大綱》進(jìn)一步擴(kuò)大。
責(zé)任內(nèi)閣制，通常設(shè)內(nèi)閣，由議會產(chǎn)生并由議會中占多數(shù)席位的一個(gè)政黨組成，或幾個(gè)政黨聯(lián)合組成，對議會負(fù)責(zé)，受議會監(jiān)督。議會可以通過決議議定其去留。當(dāng)時(shí)中國內(nèi)閣稱國務(wù)院，由總理和總長組成?！杜R時(shí)約法》規(guī)定：臨時(shí)大總統(tǒng)代表臨時(shí)政府總攬政務(wù)，國務(wù)員(國務(wù)總理及各部總長)輔佐臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任；臨時(shí)大總統(tǒng)公布法律，發(fā)布命令，均須國務(wù)員副署。如國務(wù)員不同意即可駁回。國務(wù)員的任免主要取決于參議院，而不是臨時(shí)大總統(tǒng)。臨時(shí)大總統(tǒng)任命國務(wù)員要經(jīng)參議院同意；國務(wù)員受參議院彈劾后，臨時(shí)大總統(tǒng)應(yīng)免其職，國務(wù)員對參議院而不是臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)政治責(zé)任。
為確保三權(quán)分立的體制，《臨時(shí)約法》專設(shè)“法院”一章，并予之以獨(dú)立的權(quán)力。規(guī)定：“法院以臨時(shí)大總統(tǒng)及司法總長分別任命之法官組織之。法院之編制及法官之資格，以法律定之?！薄胺ㄔ阂婪蓪徟忻袷略V訟及刑事訴訟”,“法院之審判，須公開之”,“法官獨(dú)立審判，不受上級官廳之干涉?！蓖瑫r(shí)還修改了原《組織大綱》中大總統(tǒng)可以設(shè)立臨時(shí)中央審判所的權(quán)力，從而使立法、行政、司法的三權(quán)分立落到了實(shí)處。
凡此種種，均清楚地顯示了責(zé)任內(nèi)閣制度下臨時(shí)大總統(tǒng)的權(quán)力被大大削弱了。參議院對臨時(shí)大總統(tǒng)的制約范圍擴(kuò)大，并增加了彈劾權(quán)；國務(wù)院對總統(tǒng)行使權(quán)力也有重要的制約作用，國家主要行政權(quán)在國務(wù)院而不在大總統(tǒng)。這樣，臨時(shí)大總統(tǒng)能獨(dú)立行使的職權(quán)為：統(tǒng)率全國陸海軍隊(duì)；任命除國務(wù)員、外交大使、外交公使以外的文武職員；宣告戒嚴(yán)；接受外國大使、公使頒給勛章并其他榮典；宣告特赦、減刑、復(fù)權(quán)等。其中以統(tǒng)率全國軍隊(duì)一項(xiàng)為最重。確立這種制度后，如果同盟會能夠在未來的國會中取得多數(shù)席位，進(jìn)而以多數(shù)席位黨組閣，即可以掌握政府的實(shí)權(quán)，使袁世凱成為不負(fù)實(shí)際行政責(zé)任的國家元首。但如果袁世凱動(dòng)用軍事暴力顛覆內(nèi)閣，缺乏社會力量保證的內(nèi)閣便一籌莫展。這對于受封建專制荼毒多年的民眾來說，對于致力于資產(chǎn)階級民主共和制度建立的革命黨人來說，只能是一幅美妙并且絢麗無比的圖畫。
《中華民國臨時(shí)約法》是中國有始以來頒布的第一部具有比較完備形態(tài)的臨時(shí)憲法，對于民主共和政體有奠基石的作用。盡管它是根據(jù)美國、法國等資本主義國家“三權(quán)分立”、“代議政治”等原則制定的，但是，這種學(xué)說和制度，比起封建專制主義的集權(quán)制，是一個(gè)歷史的進(jìn)步。雖然它存在著很大的局限性，但主導(dǎo)方面是革命的、民主的、進(jìn)步的，主要表現(xiàn)于集中體現(xiàn)了資產(chǎn)階級的意志，反映了資產(chǎn)階級的利益和愿望，開創(chuàng)了中國資產(chǎn)階級民主政治的新局面，使民主共和的觀念深入人心，代表了歷史前進(jìn)的方向。所以毛澤東曾評價(jià)說：“民國元年的《中華民國臨時(shí)約法》,在那個(gè)時(shí)期是一個(gè)比較好的東西；當(dāng)然，是不完全的、,有缺點(diǎn)的，是資產(chǎn)階級性的，但它帶有革命性、民主性。”⑧