1931年5月制定的《訓(xùn)政時期約法》第八十六條，遵照孫中山《建國大綱》第二十二條，規(guī)定：“憲法草案，當本于建國大綱，及訓(xùn)政、憲政兩時期之成績，由立法院議訂，隨時宣傳于民眾，以備到時采擇施行?！?sup>[1]“九一八”和“一二八”事變后，由于外侮日亟，全國人民包括國民黨內(nèi)一部分有識之士要求抗日救亡，實行憲政的呼聲日益高漲。1932年4月7日，在洛陽召開的國難會議上，會內(nèi)會外強烈要求結(jié)束訓(xùn)政，實施憲政，會議因此超出原定的議題范圍，通過決議，要求政府如期結(jié)束訓(xùn)政，召集國民大會，制定憲法，在國民大會未召集前，設(shè)立中央民意機關(guān)，定名為國民代表大會，國民代表大會應(yīng)于民國二十一年十月十日成立。從此，訓(xùn)政與憲政問題便引起社會上的深切注意。
4月下旬，上?！耙欢恕笨箲?zhàn)剛結(jié)束，孫科即發(fā)表談話，主張中央召集三中全會，實行憲政，徹底抗日。他說：“國家當此內(nèi)憂外患交相煎迫之秋，余始終認定惟有徹底抗日，為黨國唯一出路；惟欲徹底抗日，則非全國全黨一致不可，尤須于最短期內(nèi)，努力促進憲政，完成訓(xùn)政，建立民主政治?！?sup>[2]同日，孫科發(fā)表了《抗日救國綱領(lǐng)草案》一文，其總綱第一條即為“集中民族力量，貫徹抗日救國之使命，于最近期間，籌備憲政之開始”;第三條為“于本年十月由立法院起草憲法草案，提交國民大會議決”;第四條為“于民國二十二年四月召開第一屆國民會大會，議決憲法，并決定頒布日期”^[3]。
孫科的意見當時得到了國民黨外許多人士的同情和支持，但也遭到黨內(nèi)汪精衛(wèi)、于右任等人的反對。他們認為，中國人民程度太低，如不經(jīng)過國民黨的訓(xùn)政，便不能運用民主政治，不能實行憲政；沒有國民黨，便沒有中華民國，而破壞訓(xùn)政，便是破壞國民黨和中華民國。汪精衛(wèi)還對主張實施憲政的某些人士說：“國民黨的政權(quán)，是由多年革命流血所取得來的，你們有意要求取消黨治，你們就去革命好了?！?sup>[4]“訓(xùn)政工作一天沒有完成，一天就不能談憲政。”^[5]5月3日，于右任發(fā)表《放棄訓(xùn)政與革命危機》的專文，以糾正孫科的談話。他認為國民黨還在“革命”時期中，不能放棄“訓(xùn)政”,否則即是“革命的危機”^[6]。
對此，一些積極主張結(jié)束訓(xùn)政，實行憲政的愛國民主人士，立即給予批駁。王造時著文指出：國民黨不配“訓(xùn)”,不能“訓(xùn)”,“政治的歷史告訴我們，既講訓(xùn)政，決不能講民主政治”?！皣顸h以前沒有訓(xùn)政，固然是黨，即使現(xiàn)在結(jié)束訓(xùn)政，仍然是黨。我們之所以主張結(jié)束訓(xùn)政，不過想取消國民黨壟斷政權(quán)的特殊地位而已”^[7]。他還說：“中國現(xiàn)在是寡頭政體，無可諱言。寡頭政體時起內(nèi)訌，又是事實，全國人民不滿意于現(xiàn)狀，那更是不可否認的現(xiàn)象。老實說，到現(xiàn)在，國民黨的統(tǒng)治，已經(jīng)到了日暮途窮，非變不可的局面了?！彼J為變的方法只有兩條路可走：一是結(jié)束訓(xùn)政，實行憲政，使各黨派有公開平等競爭的機會，使政治爭斗的方式用口筆去代替槍炮，一般國民來做各黨各派最后的仲裁者；另外一條路就是用武力去推翻現(xiàn)狀，建立新政權(quán)，這就是革命?！霸诮袢諒娍芤呀?jīng)入室，人民無以聊生的時候，理性告訴我們，最好用和平的改良的方法解決?！宜^的和平方法，便是實行憲政”?！拔覀兘窈笕绻恍忻裰鞴埠驼w則已，否則只有實行憲政，以法治代替人治”。“憲政是國家長治久安的大計”^[8]。江蘇國難救濟會也發(fā)表一項通電，痛論黨治之失，要求在“三個月內(nèi)結(jié)束訓(xùn)政，五個月內(nèi)制定憲法”^[9]。
12月召開的國民四屆三中全會上，孫科與伍朝樞、馬超俊等二十名中央執(zhí)行委員聯(lián)名提出《集中國力挽救危亡案》。該案《關(guān)于憲政之準備》一項中提出：“(一)為集中民族力量，徹底抵抗外患，挽救危亡，應(yīng)于最近期間，積極遵行建國大綱所規(guī)定之地方自治工作，以繼續(xù)進行實行憲政開始之籌備。(二)擬以二十二年一月至六月為憲法起草期間，由立法院起草憲法草案，準于二十二年十月十日將憲法草案發(fā)表，以備國民之研討，為提交國民代表大會之準備。(三)于民國二十三年四月召開第一屆國民代表大會議決憲法，并決定頒布日期。(四)憲法頒布后，政府應(yīng)依照憲法規(guī)定地方制度，切實完成地方自治及所有訓(xùn)政時期未盡工作。(五)假定民國二十三年十月十日為憲政開始日期?！?sup>[10]這一提案修正后獲得全會通過，并作出決議：“(一)為集中民族力量，徹底抵抗外患，挽救危亡，應(yīng)于最近期間積極遵行《建國大綱》所規(guī)定之地方自治工作，以繼續(xù)進行憲政開始之籌備。(二)擬定二十四年二月開國民大會，議決憲法，并決定憲法頒布日期。(三)立法院應(yīng)速起草憲法草案，并發(fā)表之，以備國民之研討?！?sup>[11]
1933年1月，孫科出任立法院院長。他就職伊始，遵照中央決議，羅致專家四十人，成立憲法起草委員會，自己兼任該會委員長，張知本、吳經(jīng)熊為副委員長，委員共四十余人，并推定張、吳及馬寅初、焦易堂、陳肇英、傅秉常、吳尚鷹七人為主稿委員。孫科提出制憲的兩條基本指導(dǎo)思想：“第一，我們需要的是五權(quán)憲法，因為它是最適合我們的國情和時代需要的；第二、五權(quán)憲法必須以三民主義為依歸，不但它的精神不應(yīng)違背三民主義，就是它的內(nèi)容和形式，也可以應(yīng)用三民主義的原理來研究，來制定?！?sup>[12]張知本首先遵照孫中山遺教起草憲法，內(nèi)容分一、基本原則；二、民族；三、民權(quán)；四、民生；五、附則，共一百七十一條。脫稿后，張知本因事辭去副委員長職，旋由吳經(jīng)熊就張稿斟酌損益，寫成“總則”、“民族”、“民權(quán)”、“民生”、“憲法與保障”共五篇二百一十四條，經(jīng)孫科同意，于6月7日以吳經(jīng)熊個人名義發(fā)表，以征求各方之批評意見，世稱之為“吳稿”?！皡歉濉卑l(fā)表后，批評意見甚多。有的認為應(yīng)當成立獨立的憲法起草委員會，而不能由像立法院這樣的政府機關(guān)負起草憲法的重任，并反對由國民黨制定黨國的憲法；有的認為憲法應(yīng)集合全國憲法學者共同草議，不能由個人主稿，以免疏漏。吳經(jīng)熊友人、當時任立法院編輯處專員的黃公覺撰文答辯，對“吳稿”贊揚備至。
“吳稿”發(fā)表后，由孫科指定初稿主稿委員焦易堂等七人于8月31日至11月6日開審查會，共開會十八次。審查討論時，以“吳稿”為基礎(chǔ)，加上張知本、陳肇英、陳長蘅分別草就的三個試擬稿作參考，并充分采納社會各方之批評，就“吳稿”修正為十章一百六十六條，是為主稿七委員之初步草案。憲法起草委員會于11月舉行會議，逐條審查初稿，共開會十一次，至1934年2月23日第二十四次會議討論完畢，完成中華民國憲法草案初稿，共分十章一百六十條，3月1日由立法院在報章上公布。憲委會以憲草初稿已經(jīng)完成，即于2月28日結(jié)束。
憲草初稿公布后，各方名流學者發(fā)表了許多批評意見。6月，孫科請傅秉常、林彬、陶履謙等三十六人組織憲草初稿審查委員會，審查各方所提意見共二百八十一條，交傅、林、陶三委員審查，共開審查會八十二次，決定采用之意見二百一十六條，并附有《總理遺教中關(guān)于憲法問題摘要》一文，編成《憲法草案初稿意見書摘要匯編》,刊印成冊，以便參考。
隨后由孫科主持召開審查委員會會議九次，編成《中華民國憲法草案初稿審查修正案》,全文共分十二章一百八十八條，于7月由立法院在報刊上公布，并印送各方面征求意見。9月21日立法院開第六十八次會審查憲草，先后開會八次，至10月16日完成三讀程序，當經(jīng)出席委員一致議決通過，是為立法院第一次議定之中華民國憲法草案，于11月9日送呈國民政府轉(zhuǎn)國民黨中央審核。
12月10日，國民黨四屆五中全會開會，將憲法草案提出討論，并決定交中央常務(wù)委員會審查。1935年10月17日，中常會審查憲法草案完畢，于第一九二次常會作出如下決議：“一、為尊重革命之歷史基礎(chǔ)，應(yīng)以《三民主義》、《建國大綱》及《訓(xùn)政時期約法》之精神，為憲法草案之所本。二、政府之組織，應(yīng)斟酌實際政治經(jīng)驗，以造成運用靈敏，能集中國力之制度。行政權(quán)行使之限制，不宜有剛性之規(guī)定。三、中央政府及地方制度，在憲法草案內(nèi)，應(yīng)于職權(quán)上為大體規(guī)定，其組織以法律定之。四、憲法草案中有必須規(guī)定之條文，而事實上有不能即時施行，或不能同時施行于全國者，其實施程序，應(yīng)以法律定之。五、憲法條款，不宜繁多，文字務(wù)求簡明?！?sup>[13]立法院根據(jù)上述原則，指派傅秉常、吳經(jīng)熊、林彬、馬寅初、吳尚鷹、何遂、梁寒操七人為審查委員，將憲草逐條審查。10月下旬，立法院三讀通過，是為立法院第二次議定之憲法草案。
11月1日，國民黨四屆六中全會開會，將憲法草案提出討論，并作出決議：“本會同人認立法院最近修正之憲法草案，大體均屬妥善。惟為適應(yīng)國家現(xiàn)實情勢及便于實施起見，似尚應(yīng)有充分期間，以詳盡之研究與討論。但現(xiàn)在距代表大會為日無多，且代表大會會期甚短，恐亦無暇逐條詳商，為最后之決定，因此擬請六中全會將上列理由，連同本憲法草案，送呈第五次全國代表大會，請將宣布憲法草案及召集國民大會日期，先行決定；并對于憲法草案加以大體審查指示綱領(lǐng)，再行授權(quán)下屆中央執(zhí)行委員會，為較長時間之精密討論，提請國民大會議決頒布之。”^[14]
國民黨第五次全國代表大會及五屆一中全會就中華民國憲法草案作出的決議，已如前述。隨后國民黨中央指定葉楚傖、李文范等十九人組成憲草審議會。審議會征集蔣介石、汪精衛(wèi)等各領(lǐng)袖意見，擬具審議二十三條，經(jīng)國民黨中常會通過后送交立法院。立法院奉命后，指定傅秉常等八人先行整理，于1936年5月1日立法院三讀修正通過，是為立法院第三次憲法草案。國民黨于5月5日公布，定名為《中華民國憲法草案》,簡稱“五五憲草”。除“五五憲草”外，立法院還擬訂了兩種重要法規(guī)，一是《國民大會組織法》,共二十條，一是《國民代表選舉法》,共六十二條，均于5月14日公布。