以上海、南京為中心的長江三角洲地區(qū)，物產(chǎn)豐富、商業(yè)發(fā)達，是中國政治經(jīng)濟命脈所在。日軍通過“八一三”事變，在華中地區(qū)燃起新的侵略戰(zhàn)火，同時又投入巨大兵力，耗時三月，向中國守軍反復(fù)猛攻，終于突破中國軍隊的淞滬防線。鑒于在華北扶植偽政權(quán)的經(jīng)驗，侵入華中地區(qū)的日軍也各自在占領(lǐng)區(qū)扶植名目各異的治安維持會，接著又開始組建與“華北臨時政府”類似的偽政權(quán)。
由于日軍在向華中地區(qū)進攻時遇到中國軍民的頑強抵抗，不能像華北那樣一下子奪取整座城市。因而偽政權(quán)的建立，也與華北不同，日軍首先在占領(lǐng)的區(qū)縣建立小規(guī)模的偽組織。1937年9月中旬，日軍攻占位于吳淞口的上海外圍縣城寶山之后，即于9月23日設(shè)立寶山縣自治委員會。此后，隨著日軍占領(lǐng)區(qū)域的擴大，各地偽政權(quán)先后登場，最小的政權(quán)僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。如12月13日，侵滬日軍在寶山縣所屬的月浦鎮(zhèn)與楊行鎮(zhèn)，扶植了兩個鎮(zhèn)“自治委員會”^[1]。
這批大量出現(xiàn)的維持會與自治委員會，其主要行動口號是：“1.打倒國民黨容共政權(quán)；2.確立絕對的親日政策；3.謀求一般民眾之幸福；4.發(fā)展亞洲民族之團結(jié)?！?sup>[2]這些偽組織的主要工作是協(xié)助當(dāng)?shù)厝哲娋S持戰(zhàn)后的社會秩序，檢舉抗日分子，清查戶口等，由于這批漢奸大多是沒有威望、沒有能力的地方人士，因此除上述簡單工作外，無法承擔(dān)更重要的任務(wù)。
華中日軍在拼湊治安維持會的同時，也注意物色有地位的漢奸來組建較有影響的政權(quán)，以實現(xiàn)對新占領(lǐng)區(qū)的長期統(tǒng)治。日本上海派遣軍特務(wù)機關(guān)精心策劃，找到一個曾在日本留過學(xué)的福建商人蘇錫文，于同年12月5日在上海浦東組織成立“上海大道市政府”,以太極圖旗幟為標識，采用日歷紀年，公告文件均采用中、日兩種文字。同時，還發(fā)表《大道市政府宣言》,對“大道”的涵義進行解釋，認為：“惟有彼此實行大道，始能得到真正和平?！比缓笥株U述了成立政府之目的：“值斯日本皇軍代我國民誅鋤軍閥及國共兩黨之際……吾人特組織大道市政府，更易旗幟，期拯斯民于水火，而與舉世之人，共登大同之域?！迸c此同時，“大道市政府”公布的“施政方針”明確宣稱：“基于日滿支一元化之精神，謀市政之獨立”;“國共兩黨思想之清掃與東洋固有美德之發(fā)揚普及”;“基于‘一家’組織之精神，確立自治制度”^[3]。這個初具政府形態(tài)的傀儡政權(quán)，雖然力量軟弱、機構(gòu)不全，但與治安維持會相比，已能發(fā)揮更多作用。華中日軍期望通過這個偽政權(quán)控制上海及周圍的新占領(lǐng)區(qū)。
1937年12月14日，華北日軍在北平扶植漢奸成立“臨時政府”之后，華中日軍也考慮成立規(guī)模更大的偽政權(quán)。日本內(nèi)閣在12月24日制訂的《處理中國事變綱要》中，對華中地區(qū)建立偽政權(quán)問題予以明確規(guī)定：“軍事的占領(lǐng)區(qū)域內(nèi)，考慮在時機成熟時，建立與華北新政權(quán)有聯(lián)系的新政權(quán)。”由于日本政府對上海租界及其周圍地區(qū)特別關(guān)心，《綱要》專門進行詳細規(guī)定，僅行政方面就有五項，主要是：“除租界周圍即租界及越界筑路外，以大上海市管轄區(qū)域為特別市”;“特別市的行政，由中國人市長加以掌管；但在特別市，設(shè)置輔助市長進行一般行政指導(dǎo)的日本人顧問”;“為了施行特別市的警察行政，設(shè)置特別警察部；警察部長以下的首腦，由中國人擔(dān)任，但為了與首腦協(xié)作，設(shè)置相當(dāng)人數(shù)的日本人顧問”。在經(jīng)濟權(quán)益方面，“目標以上海為據(jù)點，確立帝國向華中方面經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)”^[4]。
以上海為中心的華中地區(qū)，經(jīng)過中日雙方數(shù)月激戰(zhàn)，人員與物資方面損害很大，再加上各國利害關(guān)系錯綜復(fù)雜，導(dǎo)致日本內(nèi)部意見不一，組建華中偽政權(quán)的工作因此不如華北那樣順利。12月29日，華中日軍特務(wù)機關(guān)拉攏上海財政經(jīng)濟界幾個頭面人物成立“上海市民協(xié)會”,企圖首先協(xié)調(diào)工商界，恢復(fù)工商業(yè)。1938年元旦，在江、浙兩省省會同時成立了“南京自治委員會”和“杭州治安維持會”。其他新占領(lǐng)區(qū)的自治組織，也陸續(xù)成立。至1月20日，華中占領(lǐng)區(qū)的各種自治機構(gòu)已達26個^[5]。
1938年1月16日，日本政府發(fā)表“不以國民政府為對手”的聲明后，對華中地區(qū)建立偽組織的工作更為重視。日本陸、海、外三省經(jīng)過磋商，于1月24日達成備忘錄，主要內(nèi)容是：“在華中方面，對于中國方面的現(xiàn)地指導(dǎo)，須在現(xiàn)地陸、海、外務(wù)三個機關(guān)聯(lián)絡(luò)協(xié)商的基礎(chǔ)上進行。為此，決定以在上海的陸、海軍特務(wù)部長及總領(lǐng)事組成現(xiàn)地聯(lián)絡(luò)委員會，上述委員會對現(xiàn)地進行必要的籌劃，并決定從事指導(dǎo)的負責(zé)人和方法等?！?sup>[6]2月12日，陸軍省制訂《華中政務(wù)指導(dǎo)綱要》,任命原田熊吉少將為華中方面軍特務(wù)部長，具體實施有關(guān)工作。
根據(jù)日本政府指示，華中日軍抓緊組建華中偽政權(quán)的工作，具體工作由華中方面軍特務(wù)機關(guān)長臼田寬三負責(zé)。他首先把目光瞄準了曾在民國初年擔(dān)任過國務(wù)總理，以后又任廣東護法軍政府總裁的唐紹儀。但唐紹儀猶豫不決，使日軍的計劃無法實現(xiàn)。于是，臼田又策動溫宗堯、梁鴻志、陳群等人率領(lǐng)舊人馬，共組新政府。溫宗堯早年曾赴美國留學(xué)，先后擔(dān)任過清政府駐藏參贊大臣、湖北軍政府外務(wù)次長、護國軍政府都司令部外交局長、廣州軍政府總裁等職，20年代后退出政壇，長期在上海寓居。梁鴻志是北洋遺老，曾任安福國會參議院秘書長、段祺瑞執(zhí)政府秘書長，段祺瑞垮臺后離開政壇，此時也在上海寓居。陳群早年留學(xué)日本，曾參加護法、北伐等革命活動，擔(dān)任過國民革命軍東路總指揮部政治部主任、國民政府內(nèi)政部次長、首都警察廳廳長等職，是個有實力的人物。2月中下旬，臼田寬三與這些政壇失意的政客，就組織偽政權(quán)問題進行具體商討。由于雙方都有很大野心，所以把新政府定名為“中華民國新政府”,同時又確定以民國初年的五色旗為“國旗”,民主立憲為“政體”,“政府”所在地選定南京。另外，還制訂了新政府組織大綱，準備于3月16日正式成立^[7]。
華中地區(qū)的組府活動，引起華北漢奸的不滿?！叭A北臨時政府”成立后，王克敏等即以中央政府自居，不希望再成立與自己地位平等的偽政權(quán)。華北方面軍和關(guān)東軍為擴大自身勢力，亦支持“臨時政府”的主張。他們要求在華中地區(qū)設(shè)省，讓梁鴻志等人去北京“臨時政府”任職。華中派遣軍司令官松井石根則認為，長江流域的戰(zhàn)略地位超過華北，新中央政府應(yīng)設(shè)在華中。華中日軍還策動各地自治委員會發(fā)表通電，要求在華中地區(qū)成立新中央政府。當(dāng)時主要在華中與華南地區(qū)活動的日本海軍也支持這一意見。王克敏見反對不成，就向日本當(dāng)局提出辭呈，以示要挾。
侵華日軍的內(nèi)部矛盾引起了日本當(dāng)局重視。3月7日，日本政府召集外務(wù)、陸軍、海軍三省主管官員進行會商，最終在成立華中新政權(quán)的有關(guān)問題上取得一致意見。次日，陸軍次官向華中派遣軍參謀長和特務(wù)部長通報了日本政府的具體意見：“一、贊成建立新政權(quán)，可以起到給蔣介石政府以威脅的效果；二、關(guān)于國旗、政體、政府所在地沒有異議；三、名稱定為‘華中民國政府’。這是出于這樣的考慮：把華中政權(quán)作為一個地方政權(quán)，以便將來與華北政權(quán)合并組織中央政府?！?另外，對于新政權(quán)成立所需的二百萬元經(jīng)費，陸軍省考慮拿出一百萬元^[8]。
然而，華中派遣軍不贊成把新政權(quán)定名為“華中民國政府”,派遣軍參謀長在呈報意見時指出：“政府的性質(zhì)決定于將來怎樣指導(dǎo)，現(xiàn)地可以使用中國人希望的名稱，趁建立政權(quán)的熱情還沒有降低的時候，最好先組成政府?！?sup>[9]日本陸軍當(dāng)局只得繼續(xù)同華北、華中兩方面磋商，原定成立新政府的時間也被迫推后。
3月24日，日本政府制訂《調(diào)整華北及華中政權(quán)關(guān)系要領(lǐng)》,對華中政權(quán)的性質(zhì)及與華北政權(quán)的關(guān)系作出明確規(guī)定：“華中新政權(quán)作為一個地方政權(quán)成立，以中華民國臨時政府作為中央政權(quán)，盡快使其合并統(tǒng)一?！蓖瑫r，為使兩政權(quán)的合并統(tǒng)一不發(fā)生阻礙，要將成立宣言作必要的修改；新政權(quán)的機構(gòu)和統(tǒng)轄的各種業(yè)務(wù)(海關(guān)、統(tǒng)計局、鹽務(wù)局等)措施，要有利于將來的合并；兩政權(quán)應(yīng)建立聯(lián)絡(luò)協(xié)商會議。此外，還有一個諒解事項，即以現(xiàn)在的中華民國臨時政府作為中央政府的用意，是要它領(lǐng)導(dǎo)各地方政權(quán)，至于帝國承認它為中國的中央政府問題，則須根據(jù)另外的考慮決定；首都設(shè)在何地，一任中國方面選定^[10]。
梁鴻志等人不甘心充當(dāng)?shù)胤秸?quán)首腦，他們認為，政權(quán)的性質(zhì)雖不能更改，但名稱可以另外確定，決定把華中偽政權(quán)定名為“中華民國維新政府”,并特地把成立大會放到尚處于戰(zhàn)亂的南京舉行。3月28日，維新政府在南京原國民黨中央大禮堂正式宣告成立。當(dāng)天，維新政府對外發(fā)表宣言，聲稱：“恢復(fù)秩序、撫輯流亡、安定農(nóng)村，復(fù)興商業(yè)，皆目前最急之務(wù)?！?^[11]同時還頒布政綱，并在南京和上海召開記者招待會。成立大會過后，梁鴻志等人又跑回上海，躲進位于日租界的新亞飯店辦公，故被時人譏為“飯店政府”^[12]。
“維新政府”宣稱實行三權(quán)分立的憲政制度，但因人事安排的窒礙，實際只設(shè)行政、立法兩院，行政院之下設(shè)外交、內(nèi)政、綏靖、財政、教育、實業(yè)、交通七部^[13]。梁鴻志任行政院院長兼交通部部長，溫宗堯由于內(nèi)部傾軋，最終擔(dān)任了有名無實的立法院院長。任援道、陳群、陳錦濤分別出任綏靖、內(nèi)政、財政部部長，得以掌握實權(quán)。王子惠因有日軍特務(wù)頭目土肥原撐腰，當(dāng)上了實業(yè)部部長。
同華北“臨時政府”一樣，“維新政府”亦是完全聽命于日本侵略軍的傀儡政權(quán)。它不僅由華中派遣軍一手策劃成立，而且政府的一切活動也都聽從日軍安排。華中日軍仿效華北日軍的辦法，由當(dāng)?shù)厝哲娮罡咧笓]官同行政院院長梁鴻志達成派遣日軍顧問的協(xié)定。因華中地區(qū)還有日本海軍，故沒有像華北那樣書面換文?！熬S新政府”成立后，日本顧問即控制了政府各重要部門。不久，華中派遣軍撤銷了軍特務(wù)部，特務(wù)部長原田熊吉出任維新政府最高顧問，特務(wù)部其他成員也改任綏靖、內(nèi)政、財政等部門顧問，總數(shù)達27名之多^[14]。
日本扶植“維新政府”,主要是為了控制與恢復(fù)華中占領(lǐng)區(qū)的經(jīng)濟，以貫徹其“以戰(zhàn)養(yǎng)戰(zhàn)”的政策，這自然成為“維新政府”的基本經(jīng)濟政策。成立之時，“維新政府”即宣稱，新政府的經(jīng)濟政策為恢復(fù)秩序、慰撫流民、安定農(nóng)村、復(fù)興商業(yè)四項。為在經(jīng)濟上取得明顯效果，首先著手辦理警察，恢復(fù)交通。同年5月6日，“維新政府”接收上海海關(guān)后，立即下令限制各種重要物資的移動，禁止攜帶500元以上的法幣出口。“維新政府”還接收了松江等地鹽務(wù)局，設(shè)立蘇浙皖鹽務(wù)總局，壟斷鹽政。為發(fā)揮上海全國通商大埠的經(jīng)濟樞紐作用，“維新政府”制訂了大上海建設(shè)計劃，同年9月成立直屬內(nèi)政部的上海復(fù)興局，掌管上海復(fù)興事務(wù)。接著，又將上海市偽政權(quán)改稱特別市政府。
為麻痹統(tǒng)治區(qū)人民的思想，“維新政府”宣傳局與日本情報機關(guān)合作，控制輿論、文化機關(guān)，創(chuàng)設(shè)華中通訊社，作為宣傳奴化理論的喉舌。同年7月，又將原流氓組織興亞會擴充成大民會，大力宣傳“中日提攜，謀東亞的自主興隆”。此外，還在中日文化提攜的口號下，把日語作為各級學(xué)校的必修課，每周上課多達十小時。同時頒布“思想善導(dǎo)辦法”,令各級學(xué)校對學(xué)生進行所謂中日親善教育。為使奴化教育能夠貫徹實施，在南京等城市舉辦“小學(xué)教師夏季講習(xí)所”、“教員臨時養(yǎng)成所”^[15]。
由于日本政府給“維新政府”的定位是地方政府，不管如何自我吹噓，“維新政府”總不能以中央政府自居。梁鴻志在宣讀《政府成立宣言》時強調(diào)：“維新政府之成立，系根據(jù)蘇、浙等省之事實，原為暫時性質(zhì)，與臨時政府初無對立之心。向來中央所管事項之不可分析者，仍由臨時政府商酌辦理。一俟津浦、隴海兩路恢復(fù)交通，即與臨時政府合并。”^[16]隨后，政府發(fā)言人在答記者問時，一面強調(diào)“維新政府”是“純粹根據(jù)實際需要而成立的事實上的政府”,同時也承認將來要同臨時政府合并^[17]。梁鴻志等人雖對合并一事很不情愿，但日方出于侵華戰(zhàn)爭需要，希望合并問題盡快解決。
“維新政府”成立不久，日本當(dāng)局即策劃南北兩個偽政權(quán)首腦相互接觸。4月4日，梁鴻志、陳群、任援道等實權(quán)人物即去北平訪問，與王克敏、湯爾和、董康等人會談，商討南北兩政府合并事宜。4月29日，王克敏回訪南京，雙方舉行第二次會談。經(jīng)兩次會談，大致達成如下意見：(一)關(guān)于外交問題，由臨時政府主管，維新政府發(fā)生外交問題時，應(yīng)即向臨時政府報告；對日外交機關(guān)之設(shè)置，臨時政府原已任命駐東京辦事處處長，維新政府可另發(fā)任命，讓其兼任維新政府駐東京辦事處處長；(二)關(guān)于教育問題，雙方一致同意廢止排日教育，所有教科書從速另行編印；(三)關(guān)于海關(guān)問題，如海關(guān)之接收，新稅率之制訂，完全按照日方意見辦理；(四)關(guān)于財政稅收通貨問題，依照臨時政府的辦法，設(shè)立鹽務(wù)公署以辟財源，但征收款額應(yīng)向臨時政府報告；擴展聯(lián)合準備銀行，使之成為中央銀行，華北地區(qū)以聯(lián)銀券驅(qū)逐法幣，華中地區(qū)逐步限制法幣之流通^[18]。
就上述事項而言，“臨時政府”名義上占有優(yōu)勢。當(dāng)時中日兩軍正在蘇北激戰(zhàn)，津浦鐵路尚未打通，實際聯(lián)合還無從談起，“維新政府”方面遂乘機將聯(lián)合問題擱置起來，以待形勢的變化。日本華中派遣軍也不希望自己扶植的傀儡政權(quán)在南、北合并后處于劣勢，因此反對在不平等的條件下合并。此外，兩政府合并的人事安排亦是重要問題。由于雙方均沒有合適的元首人選，所以合并工作難以獲得進展。
為消除合并障礙，日本當(dāng)局派土肥原去做協(xié)調(diào)工作。在取得南北兩支日軍贊同后，土肥原于9月初召集“臨時政府”的王克敏、齊燮元、湯爾和，以及“維新政府”的梁鴻志、陳群、任援道與蒙疆方面的德王等三個偽政權(quán)首腦，加上有關(guān)日軍代表至大連開會，商討合并問題。經(jīng)多次協(xié)商，仍無法取得一致意見。首先是關(guān)東軍要保持蒙疆政權(quán)的獨立性，反對蒙疆政權(quán)參加新組織；其次是華中派遣軍對新組織不贊同；第三是新組織的人選，無法確定令各方都滿意的名單^[19]。會議行將破裂之時，日本政府一面令土肥原繼續(xù)積極與各方協(xié)商，同時明確表示，聯(lián)合機關(guān)是過渡性機構(gòu)，并不是統(tǒng)一的中央政權(quán)。這樣，南、北兩政權(quán)的對立才告緩和，雙方就合流問題初步達成協(xié)議。
9月20日，南、北兩偽政權(quán)首腦根據(jù)大連會議的原則，在北平舉行聯(lián)合委員會預(yù)備會議，中心議題仍是兩政權(quán)的合流問題。在日本當(dāng)局一手策劃下，雙方同意設(shè)立“中華民國政府聯(lián)合委員會”。9月22日，公開發(fā)表“中華民國聯(lián)合委員會”《成立宣言》、《組織大綱》、《辦事細則》及委員名單。根據(jù)組織大綱，“聯(lián)合委員會”的主要職能是：“統(tǒng)制關(guān)于政務(wù)上共通事項，使新中央政府易于成立”;“對于交通、通信、郵務(wù)、金融、海關(guān)、統(tǒng)稅、鹽務(wù)、文教及思想等，其中需要統(tǒng)制事項協(xié)議之”^[20]。
“聯(lián)合委員會”的人事安排，采取對等原則，即南、北兩政權(quán)各推薦三人為委員代表各自政府。在委員中選舉一人為主席委員，代表聯(lián)合委員會處理會務(wù)。由各政府的委員中各選舉一人為常任委員，以主席委員和常任委員組成常任委員會。“聯(lián)合委員會”的秘書長由“臨時政府”派員擔(dān)任，事務(wù)處長由“維新政府”派員擔(dān)任，“臨時政府”推薦一名次席秘書，“維新政府”推薦一名首席秘書^[21]。經(jīng)雙方推薦，由王克敏擔(dān)任主席委員，朱深、溫宗堯為常任委員，梁鴻志、王揖唐、陳群為委員。上述安排顯然表明“臨時政府”仍占明顯優(yōu)勢，梁鴻志雖感不滿，但也無可奈何。
“維新政府”的冷淡態(tài)度及南、北日軍的內(nèi)部矛盾，使聯(lián)合委員會成為一個貌合神離的松散組織。此后，雙方分別在北平和南京就“蒙疆自治政府加入問題”、“反對英國政府援蔣問題”、“物資調(diào)劑問題”、“溝通南北匯兌問題”、“統(tǒng)一編制教科書與年度日歷問題”等問題舉行過多次會議，發(fā)表了“反共救國宣言”、“反對英國援蔣借款聲明”等文告^[22]。由于雙方都想保住原有權(quán)勢與地盤，故在涉及實際利益時均不肯作絲毫讓步。經(jīng)過近一年活動，聯(lián)合委員會始終沒有取得實質(zhì)性的進展。
汪精衛(wèi)集團投敵后，日本政府把組建統(tǒng)一傀儡政權(quán)的希望寄托到汪精衛(wèi)身上，對南、北兩政權(quán)的聯(lián)合逐步失去了興趣。