九一八事變后，內(nèi)蒙古東部地區(qū)很快淪陷在日寇鐵蹄之下，部分蒙古族上層分子公開投敵，墮落成蒙奸。他們在日軍的嗾使和支持下，在通遼地區(qū)大搞所謂的“復(fù)興蒙古民族，實行自治”活動，以民族主義為大旗來粉飾門面，借以遮掩其靦顏事敵、賣身叛國的無恥行徑。 日本帝國主義則充分利用了這里的民族矛盾，操縱部分上層叛國分子，策動所謂的內(nèi)蒙獨立運動，大肆推行其侵略擴張政策。
1933年7月16日，日本關(guān)東軍參謀部炮制了《暫行蒙古人指導(dǎo)要案》,提出“在西部內(nèi)蒙古要排除蘇中兩國勢力的影響，促進自治政權(quán)建立，并指導(dǎo)外蒙古逐漸脫離蘇聯(lián)的羈絆，朝親日、滿的趨向轉(zhuǎn)化”①。10月，關(guān)東軍駐承德特務(wù)機關(guān)長松室孝良起草了《關(guān)于建設(shè)蒙古國的意見》,對設(shè)想中的蒙古國的疆域、國號、元首、首都、組織大綱等，均作了細致的規(guī)定。其中疆域問題，規(guī)定了兩套預(yù)設(shè)方案，第一案轄長城外城以北的錫林郭勒盟、察哈爾八旗(含內(nèi)務(wù)部農(nóng)場)、烏蘭察布盟、伊克昭盟和歸化城土默特部；第二案則在前案基礎(chǔ)上，擴大到增加了長城內(nèi)城以北的察哈爾省口北道、山西省雁門道等。②次年1月，日陸軍部在《對察施策》中提出：“對察哈爾省，要根據(jù)昭和八年(1933年) 7月16日決定的我軍既定方針進行工作，”強調(diào)“本施策的目標(biāo)在于錫林郭勒盟和察東”,“將來根據(jù)形勢的變遷，更使施策范圍向西擴張”③。2月，調(diào)任齊齊哈爾特務(wù)機關(guān)長的松室孝良，又設(shè)計了《滿洲國接鄰地方占領(lǐng)地統(tǒng)治案》,對“蒙古自治國”的統(tǒng)治區(qū)域、政治機構(gòu)、行政區(qū)劃、治安維持辦法、警備軍的編成使用、財政經(jīng)濟等，作了更加具體的規(guī)定。
1935年前后， 日軍在內(nèi)蒙中西部展開了大規(guī)模的侵略活動。7月25日，關(guān)東軍參謀部制定了《對內(nèi)蒙措施要領(lǐng)》,在總結(jié)已往侵略經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，確定了今后的方針是：“為了有利于對蘇作戰(zhàn)，以及為準(zhǔn)備作戰(zhàn)所需要的各種平時工作，并以鞏固滿洲國的國防以便于加強統(tǒng)治為目的，關(guān)東軍首先設(shè)法擴大和加強了內(nèi)蒙的親日滿地區(qū)，內(nèi)蒙應(yīng)隨著華北工作的進展，脫離中央而獨立?！雹芡瑫r，就如何控制內(nèi)蒙軍事、文化、交通和經(jīng)濟等問題，該《要領(lǐng)》規(guī)定：軍事上要組建由日軍官擔(dān)任指導(dǎo)官的仆從軍；文化上則借助宗教、教育的力量，實行奴化教育；交通應(yīng)以軍事為目標(biāo)全面規(guī)劃；經(jīng)濟上須由“滿洲國”加以指導(dǎo)，展開物物交換貿(mào)易，但要盡量“使之養(yǎng)成使用滿洲國貨幣的習(xí)慣”⑤。日本分離內(nèi)蒙的政策，與所謂的“華北工作”有相近之處：均要求使各該地區(qū)“獨立自治”,脫離南京中央政府，轉(zhuǎn)而成為日滿的衛(wèi)星國、仆從國。但對于內(nèi)蒙地區(qū)而言，更要求最大限度地依附日滿，逐漸形成為將來日軍對付蘇聯(lián)和外蒙古的戰(zhàn)略基地。為此，1936年1月，關(guān)東軍參謀部對上述計劃要領(lǐng)又作了修訂補充，制訂了更具體的《對蒙(西北)施策要領(lǐng)》,規(guī)定其方針為：“關(guān)東軍基于帝國陸軍的形勢判斷對策，為作好對蘇作戰(zhàn)準(zhǔn)備，應(yīng)當(dāng)采取必要的對外蒙古的懷柔措施以及促進其反蘇分離的氣氛，同時為了有助于對華工作的進展，且鞏固滿洲的統(tǒng)治和國防基礎(chǔ)的目的，要從實質(zhì)上強化德王統(tǒng)制下的內(nèi)蒙古軍政府，同時使其勢力逐漸向中國西部地方擴大，隨著華北工作的進展，最終要使內(nèi)蒙同中央分離而獨立。”同時確定，施策的重點地區(qū)仍是綏遠，以后將向外蒙古及青海、新疆、西藏擴大。⑥日陸軍省為了兼顧分離華北工作的進行，對上述計劃略加調(diào)整，遂制定了《對內(nèi)蒙施策實施要領(lǐng)》,將綏遠南部和寧夏方面的工作劃歸華北駐屯軍擔(dān)任。1月13日，陸軍省的第一次《華北處理綱要》即提出：“內(nèi)蒙古工作的范圍，大概限于長城一線以北，并且不使之波及綏遠東部的四個蒙旗?！雹吡D突出分離華北尤其是平津正面的中心地位。
最初， 日軍為了攫奪內(nèi)蒙古地區(qū)的主權(quán)，首先拉攏扶植的是李守信部。李系熱河土默特旗蒙古族人，出身胡匪，后投靠張作霖，因功逐漸升遷，曾任張學(xué)良東北軍的騎兵團長。1931年冬，他率部駐防開魯時，即與日本駐通遼特務(wù)機關(guān)長田中玖暗中勾結(jié)。1933年初，李部擊落了一架日本低空偵察飛機，李守信親自將飛行員和電臺等送往長春，博得了關(guān)東軍司令官和參謀長的賞識，送他手提式機槍15挺、步槍25枝和現(xiàn)款3萬元作為獎賞。隨后，李即“歡迎”日軍進入開魯城，并協(xié)助日軍占領(lǐng)林西，接受日軍的委任，擔(dān)任了“熱河游擊司令”。從此，李守信部徹底成了“關(guān)東軍的謀略部隊”⑧。日方也認為，由于李的積極投懷，使日軍“理出了推進內(nèi)蒙古工作的頭緒”⑨。
1933年4月28日，李守信接受日軍指令，率部侵入察哈爾地區(qū)，以多倫為中心，建立起“察東特別行政區(qū)”,他自己擔(dān)任了行政長官兼軍長，成了日軍進犯察綏的急先鋒。不過，李守信雖然十分賣力，但在日方高層決策者看來，李氏畢竟資歷名望有限，單靠他顯然還不足以策動內(nèi)蒙走向“獨立”。這樣，日方又著手大力扶植錫林郭勒盟副盟長兼蘇尼特右旗親王德穆楚克棟魯普(簡稱德王)充當(dāng)又一個傀儡。德王乃察哈爾部正白旗人，1908年時，他年僅六歲即世襲蘇尼特右旗札薩克多羅杜棱郡王。從1919年起，他開始主持全旗政務(wù)，很快就滋長了掌握內(nèi)蒙統(tǒng)治大權(quán)的政治野心。1930年冬，駐張家口的日本特務(wù)盛島角芳等人，曾以游歷為名，到蘇尼特旗來拉攏德王。次年夏，德王到達北平，盛島又在扶桑館設(shè)宴款待德王，并在酒酣耳熱之際鼓動德王“獨立”。九一八事變后，日方加緊拉攏蒙古王公加入偽滿，實行所謂的“滿蒙聯(lián)合”。1932年，日本派遣特務(wù)笹目來到蘇尼特旗，在德王的幫助下，冒充喇嘛，長期潛伏進行間諜活動。同年秋，德王前往北平，串聯(lián)住北平的蒙古王公上層分子，打起“保衛(wèi)”邊疆安全和“維護”民族利益的旗號，組織了一個“蒙古王公代表團”,南下到武漢、南京活動，同國民政府討價還價，要求實行“自治”。他們要求改組蒙藏委員會，反對南京政府委派的該會委員長石青陽，堅持要另用蒙藏人擔(dān)任委員長，結(jié)果為蔣介石所拒絕。德王在返回北平后，同蒙藏學(xué)校里的蒙古族青年廣泛接觸，以尋求他們的支持，遂結(jié)成為松散的政治團體，到處奔走串聯(lián)，并請班禪出面斡旋，醞釀實現(xiàn)“內(nèi)蒙古高度自治”。
1933年6月，馮玉祥、吉鴻昌等在張家口組織察哈爾民眾抗日同盟軍，曾委任德王為蒙古軍第一軍長。德王對抗日自然毫無興趣，乃堅辭不就，卻前往百靈廟召集西蒙古部分王公，由烏盟盟長云端旺楚克(即云王)出面，于7月26日舉行了第一次“自治”會議，作出了要求中央許可內(nèi)蒙自治、成立內(nèi)蒙自治政府等兩項決議。會后，還發(fā)表了“自治”通電，要求在西蒙實行“高度自治”。國民政府獲知此事全系德王操縱，又恐其尚有幕后指揮，因而曾力加阻止，但卻無濟于事。同年9月28日，德王等人又在百靈廟召開了第二次“自治”會議，成立了蒙古自治會議籌備委員會，并通過了“內(nèi)蒙自治政府組織大綱”和要求“自治”的呈文。國民政府對德王要求“自治”的活動，研究再三，感到問題重大，不容忽視，蔣介石則提出了“恩威并用”的對策。蒙藏委員會反復(fù)研究后，認為德王的“自治運動”已由醞釀而漸成事實，且其背后有日人插手，為避免事態(tài)擴大起見，則不得不暫作一些隨機應(yīng)變的讓步。11月，行政院特派內(nèi)政部部長黃紹竑為專使，入蒙宣撫。但由于雙方意見不一，宣撫并未能達到預(yù)期目的。次年春，蒙古組織盟旗代表團去南京請愿。國民政府在德、威俱失的尷尬處境中，不得不與代表團反復(fù)磋商，最終商定了蒙古地方自治的八項原則。同年3月，國民政府正式通過了《蒙古地方自治政務(wù)委員會暫行組織大綱》和《蒙古地方自治指導(dǎo)長官公署暫行條例》。4月3日，云王、德王等先到百靈廟就職。4月23日，蒙古地方自治政務(wù)委員會(簡稱蒙政會)在百靈廟正式成立，以云王擔(dān)任委員長，伊盟盟長沙克都爾扎布(即沙王)和索特那木拉布坦(即索王)為副委員長，德王則任秘書長。由于三位正副委員長均已年邁多病，不愿到職視事，故蒙政會的實權(quán)，遂落入德王手中。
此時，德王雖暗中通敵，但尚未公開叛國，他仍能領(lǐng)取國民政府的財政資助。1934年底，他得到一次性蒙政會建設(shè)費用十二萬元，每月還有三萬元的經(jīng)常費用。同時，從軍政部還得到了撥發(fā)的步、手槍三百余枝，輕重機槍二十多挺，迫擊炮數(shù)門，載重汽車四輛，大小無線電機十臺。這些經(jīng)費和武器準(zhǔn)備，奠定了蒙政會的物質(zhì)基礎(chǔ)，也增強了德王的個人政治資本。但在另一方面， 自蒙政會成立后， 日本侵略者視德王為可居之奇貨，傾其全力進行拉攏。在日本特務(wù)機關(guān)的挑唆下，德王的政治野心急劇膨脹，與國民政府的關(guān)系也日漸疏遠。1934年初，笹目由蘇尼特旗德王府動身回國，不久又重返德王府，很快在蘇尼特旗設(shè)立了特務(wù)組織“善鄰協(xié)會”的分支機構(gòu)，繼續(xù)以辦理衛(wèi)生、文化事業(yè)為掩護，進行罪惡的特務(wù)勾當(dāng)。同年夏， 日特盛島角芳又潛至百靈廟，與德王進行密談，策劃內(nèi)蒙“自治”事宜。10月，土肥原又親自出馬，進一步來拉攏德王，德王由此“干脆進一步與日本人勾搭起來了”。1935年1月，日軍制造了第一次察東事件，“這一事件事實上具有援助德王內(nèi)蒙自治工作的意義”⑩。同月，德王派其心腹寶貴廷潛赴多倫，與李守信及日本關(guān)東軍駐多倫特務(wù)機關(guān)長植山聯(lián)系，商定從東蒙各盟旗招兵買馬，組建一個團，以寶貴廷任團長，暫隸李部從事秘密訓(xùn)練。接著，關(guān)東軍派宍浦為蘇尼特右旗特務(wù)機關(guān)長，化名石田三雄，以“善鄰協(xié)會”理事名義，掩護其特務(wù)活動。宍浦在該旗架設(shè)有電臺，又與德王商定了保密辦法；從此，德王與日方的勾結(jié)有了固定的聯(lián)絡(luò)渠道。6月4日，德王在北平招待新聞界，仍虛偽地表示：蒙政會目的在激發(fā)民族精神，保全大中華領(lǐng)土；內(nèi)蒙除擁護中央外，無第二條路可走。但在會上又不得不承認， 日本人在內(nèi)蒙設(shè)置有電臺，從事搜集情報活動。 日本大阪《朝日新聞》記者曾訪問德王，雙方有問答三條：
問：內(nèi)蒙自治政府將來是否脫離南京政府羈絆，完全獨立？
答(德王):現(xiàn)在內(nèi)蒙系自治，非獨立，目的在為內(nèi)蒙自身建設(shè)，不足則由南京政府援助之。
問：大亞細亞主義如何？
答：予只知努力蒙古民族復(fù)興，無暇顧及此大問題。
問：對“滿洲國”感想如何？
答：“滿洲國”實質(zhì)不得而知，就其表面觀察，“滿洲國”實無視蒙古民族之存在。(11)
很顯然，德王這時羽翼尚未豐滿，還不敢公開與南京政府撕破臉面，故言談間有意閃爍其辭，以混淆視聽。同年六七月間， 日本制造了張北事件與河北事件，在策動“華北自治”的同時，也加快了內(nèi)蒙的“獨立”步伐。9月，關(guān)東軍參謀副長板垣征四郎偕渡邊上校、田中隆吉參謀等，親自飛往烏珠穆沁右旗索王府，與德王、索王會談日蒙合作及建立“蒙古國”等問題。10月9日，蒙政會第3屆大會在百靈廟開幕。德王以秘書長身份致開幕詞，他大談什么：“蒙古自治，在外交上言為睦鄰安邦，在財政上言為開發(fā)富源?！比欢?，當(dāng)天到會代表卻只有二十余人，以致不能正式開會。同年12月，正當(dāng)華北危急之際，德王卻應(yīng)關(guān)東軍的邀請，偕迪力瓦、陶克陶及日特宍浦等赴長春訪問。他與關(guān)東軍司令官南次郎、參謀長西尾壽造、參謀副長坂垣征四郎等見面后，很快商定由日方幫助，先在內(nèi)蒙西部搞成“獨立”局面，然后再建立“蒙古國”。為解決經(jīng)費與武器問題，先由關(guān)東軍資助其50萬日元和5 000枝步槍，用以擴充蒙軍；以后再由日方隨時予以財政援助。至此，德王已完全投入到了侵略者的懷抱中。
從長春返回后，德王即著手籌備成立“蒙古軍總司令部”。此時，關(guān)東軍急切“期望一舉推進內(nèi)蒙工作，使李守信占據(jù)口北六縣，代替中國保安隊，使此地區(qū)成為內(nèi)蒙自治政府的基地”(12)。很快，在日軍支持下，李守信的偽蒙軍侵占了察北的張北、寶昌、康保、尚義、沽源、商都、化德、崇禮等八縣，并控制了察東的正藍、鑲白、正白、鑲黃、明安、太仆寺、商都等八旗，在張北建立了李守信的偽軍司令部和日本特務(wù)機關(guān)。此時，德王看到時機來臨，遂以蒙政會名義，于1936年1月22日擅將察哈爾部上述八旗改為察哈爾盟。他對外宣稱，察旗改盟是“因感外力之壓迫，幾至無法應(yīng)付”,“為適應(yīng)環(huán)境起見”不得已而為之。(13)當(dāng)天，察哈爾盟公署在張北成立，德王任命其親信卓特巴札普為盟長，達密凌蘇龍為副盟長，并于2月1日舉行了成立典禮。自此，察東北數(shù)縣之地，完全脫離了察省的管轄。緊接著。2月12日，德王在蘇尼特右旗其王府舉行了“蒙古軍總司令部”成立典禮。當(dāng)天，關(guān)東軍參謀長西尾壽造曾乘專機到會祝賀；德王在會上宣布，決定設(shè)立日本顧問部，并擬改用成吉思汗年號紀年，樹立藍地右上角有紅黃白三條表征的旗幟。會后，又制定了組織大綱，決定由德王和李守信分任總、副司令。德王的改元易幟，表明這股勢力已經(jīng)脫離中國隸屬，走上了所謂的“獨立”之路。
“蒙古軍總司令部”雖告成立，但蘇尼特右旗乃偏僻牧區(qū)，交通不便，物資運輸相當(dāng)困難。因此，關(guān)東軍便主張建立一個“獨立”的政府，以擴大控制范圍。于是，德王又委托吳鶴齡等人，擬具了先成立蒙古軍政府，再進而成立“蒙古國”的方案。經(jīng)過兩個月的準(zhǔn)備，4月24日至5月1日，德王出面在錫盟烏珠穆沁右旗的索王府召開了第一次“內(nèi)蒙古王公全體大會”。這次會上，拋出了“以內(nèi)外蒙古和青海為一體建立蒙古國案”,“蒙古國體案”及“蒙古軍政府組織大綱”等文件。5月12日，偽“蒙古自治軍政府”在化德(嘉卜寺)正式成立。這天，“額爾德木索雅勒圖浩特”(原化德縣)城內(nèi)，典禮會場上懸掛著藍地紅黃白條旗，并正式使用成吉思汗紀元731年的年號。會議首先舉行升旗典禮，由德王講話，他宣稱，蒙古軍政府之成立，“是為蒙古建國之前，做好進軍之準(zhǔn)備”,該政府將“積極從事訓(xùn)民養(yǎng)民，擴充兵力，以謀在友邦日本帝國的熱心幫助下，驅(qū)逐黨國，實現(xiàn)蒙古建國”的目的。接著，由關(guān)東軍參謀副長今村祝詞，講了一通日蒙親善、協(xié)同一致的陳詞濫調(diào)；續(xù)由偽滿洲國派駐蒙古代表于春宣讀了傀儡皇帝溥儀的賀電。會議決定云王任軍政府主席，索王、沙王為副主席，德王為總裁，由總裁“總攬蒙古統(tǒng)治權(quán)，率所屬機關(guān)及軍隊，掌理關(guān)于建國一切事宜，對主席負責(zé)任”。偽蒙古軍政府設(shè)委員、參政、參軍各4至6人，又設(shè)有辦公廳、參議部、參謀部、軍事署、內(nèi)務(wù)署、教育署、財政署、交通署、實業(yè)署、司法署、外交署，這一廳兩部八署的長官由總裁遴選，提請主席任命。當(dāng)天宣布的人選是：辦公廳主任補英達賴，參議部長吳鶴齡，參謀部長李守信，財政署長德古來(吉爾嘎郎),實業(yè)署長王揖唐，內(nèi)務(wù)署長索特那木道爾吉，交通署長于蘭齋(巴彥泰),司法署長特木爾博羅特(特大海),外交署長陶克陶，教育署長金永昌 (阿拉坦鄂齊爾),軍事署長王宗洛。另外，專門置有顧問室，設(shè)主任一人，專門顧問8至16人，由日人村谷彥治郎、山內(nèi)、稻茨、山本信親、崛井德五郎等分任顧問室主任及軍事、財政、外交、教育等顧問。軍政府成立后，由關(guān)東軍和偽滿洲國每月補助其30萬元經(jīng)費；德王并將所屬軍隊重新整編為兩個軍，由李守信與他自己分任第一軍和第二軍軍長，約有一萬三千余人。這樣，德王正式成了蒙奸和日軍的又一個傀儡。
偽蒙古軍政府成立后，德王偕同李守信等出訪偽滿，在“新京”(長春)拜訪了坂垣征四郎參謀長和偽滿大員張景惠等人，又對偽康德皇帝溥儀行三跪九叩大禮。在關(guān)東軍授意下，溥儀則封德王為“武德親王”,并授予“欽任狀”。接著，德王與偽滿外交部簽訂了以“共同防共，軍事同盟，互派代表，經(jīng)濟提攜”為內(nèi)容的《滿蒙協(xié)定》。不久，德王又根據(jù)日方的指令，派其外交署長陶克陶與冀東傀儡殷汝耕會商，締結(jié)了所謂的《蒙冀協(xié)定》。這樣，侵華日軍用刺刀扶植起來的關(guān)內(nèi)外三個傀儡，在其主子的命令下，便互相牢牢地拴在了一起，充當(dāng)了日本帝國主義侵華的可恥走卒。
直到全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，1937年10月， “蒙古聯(lián)盟自治政府”成立，“蒙古自治軍政府”的名稱方自行取消。