武漢撤守后，國(guó)民政府軍事委員會(huì)隨即對(duì)抗日軍事行動(dòng)作出調(diào)整。為總結(jié)前一階段的作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，部署相持階段的抗日作戰(zhàn)，蔣介石于1938年11月18日手令召集第三、第九戰(zhàn)區(qū)已抽調(diào)到后方之各部隊(duì)師長(zhǎng)以上高級(jí)將領(lǐng)、各軍師政訓(xùn)處長(zhǎng)會(huì)議開(kāi)會(huì)，預(yù)定會(huì)議目錄共十九項(xiàng)，包括：甲、此次作戰(zhàn)死傷官兵數(shù)；乙、各級(jí)官兵之有功與有過(guò)者之賞罰升降及其姓名；丙、武器現(xiàn)有數(shù)目與損失數(shù)目(損失原因),等等^[1]。11月25日至28日，第三、第九戰(zhàn)區(qū)各集團(tuán)軍總司令、軍團(tuán)長(zhǎng)、軍長(zhǎng)、師長(zhǎng)等100余人在湖南南岳舉行軍事會(huì)議，進(jìn)行具體研討。中共中央代表周恩來(lái)、葉劍英等也應(yīng)邀與會(huì)。
11月25日，第一次會(huì)議召開(kāi)，蔣介石作了開(kāi)幕講話。他結(jié)合自盧溝橋事變以來(lái)17個(gè)月的開(kāi)戰(zhàn)實(shí)踐，闡述了對(duì)抗戰(zhàn)過(guò)程的基本設(shè)想，修正了以往關(guān)于抗戰(zhàn)的分期，第一次提出了中國(guó)抗戰(zhàn)按照預(yù)定的戰(zhàn)略政略劃分，可分為兩個(gè)時(shí)期，即從1937年7月開(kāi)戰(zhàn)到武漢撤退、岳州淪陷是抗戰(zhàn)第一時(shí)期，此后則進(jìn)入第二期抗戰(zhàn)。在第一期抗戰(zhàn)中，中國(guó)軍隊(duì)各方面均處于劣勢(shì)，“不但各種技術(shù)裝具和一切準(zhǔn)備，都不如敵人，就是我們自己的學(xué)問(wèn)能力與種種計(jì)劃，我們自覺(jué)也都比敵人差次”,從軍事進(jìn)退上看是失敗了，但從整個(gè)長(zhǎng)期的戰(zhàn)局上說(shuō)，“我們已經(jīng)依照我們預(yù)定的戰(zhàn)略陷敵軍于困敝失敗莫能自拔的地位”,做到了以“劣勢(shì)的軍備”來(lái)“逐次消耗優(yōu)勢(shì)的敵軍”,并且“根據(jù)抗戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)培養(yǎng)我們自己的力量，以逐漸完成我們最后戰(zhàn)勝的布置”。所以，第二期抗戰(zhàn)就是中方“轉(zhuǎn)守為攻、轉(zhuǎn)敗為勝”的時(shí)期。為此，南岳會(huì)議需要制訂“一個(gè)以后作戰(zhàn)可操必勝的具體方案，然后以萬(wàn)眾一心協(xié)同一致的精神徹底實(shí)施，以完成我們第二期抗戰(zhàn)的使命”^[2]。蔣介石講話之后，各師師長(zhǎng)或參謀長(zhǎng)分別作了軍事報(bào)告。
在11月26日上午舉行的第二次會(huì)議上，蔣介石在講評(píng)中具體指出了中國(guó)軍隊(duì)以往在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)的種種缺失即恥辱，要求與會(huì)各將領(lǐng)“加以研究，制成具體方案，以便確實(shí)施行”^[3]。下午，蔣介石出席第三次會(huì)議，在講話中強(qiáng)調(diào)應(yīng)特別注意研究的事項(xiàng)，包括研究學(xué)習(xí)過(guò)去戰(zhàn)爭(zhēng)失敗和不能擴(kuò)張戰(zhàn)果之原因，健全各級(jí)司令部之要件，改進(jìn)通訊聯(lián)絡(luò)，部隊(duì)接防手續(xù)與監(jiān)督方法之規(guī)定與施行，部隊(duì)銜接處與薄弱點(diǎn)應(yīng)定補(bǔ)救辦法，嚴(yán)格整飭軍風(fēng)紀(jì)，趕造戰(zhàn)斗詳報(bào)，部隊(duì)教育，賞罰公布施行，清報(bào)公布經(jīng)費(fèi)，充實(shí)編制，還在會(huì)上提出抗戰(zhàn)“四要”實(shí)施綱領(lǐng)，即軍隊(duì)要提高士氣、收攬民心、愛(ài)惜物力、撫養(yǎng)傷病^[4]。11月27日，蔣介石出席第四次會(huì)議，重點(diǎn)分析日軍的作戰(zhàn)優(yōu)點(diǎn)，以為借鏡。28日，蔣又出席第五次會(huì)議，說(shuō)明南岳軍事會(huì)議的最大目的，在于整軍建軍，即以軍官為重心，由軍官負(fù)起建軍的責(zé)任。整軍包含兩個(gè)要點(diǎn)：一是全國(guó)部隊(duì)擬分三期輪流至后方進(jìn)行整訓(xùn)，每期整訓(xùn)暫定為4個(gè)月，全國(guó)軍隊(duì)的整訓(xùn)限在一年之內(nèi)完成。整訓(xùn)的具體步驟是：將全國(guó)部隊(duì)的三分之一配備在游擊區(qū)域——敵軍的后方擔(dān)任游擊，以三分之一的部隊(duì)布置在前方對(duì)敵抗戰(zhàn)，而抽調(diào)三分之一部隊(duì)到后方整訓(xùn)。第一批部隊(duì)整訓(xùn)完成，仍調(diào)回前方作戰(zhàn)，或擔(dān)任游擊。此后調(diào)換第二批部隊(duì)到后方繼續(xù)整訓(xùn)，其他部隊(duì)依次進(jìn)行。二是補(bǔ)充點(diǎn)驗(yàn)事務(wù)應(yīng)于軍部或師部設(shè)補(bǔ)充點(diǎn)驗(yàn)處專司其事，以便核實(shí)補(bǔ)充，增進(jìn)效能^[5]。
第一次南岳軍事會(huì)議對(duì)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)行了新的分期，相應(yīng)提出第二期的抗日戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)整訓(xùn)軍隊(duì)、提高軍隊(duì)素質(zhì)、增強(qiáng)作戰(zhàn)能力，立足于依靠自己的力量爭(zhēng)取反攻階段的到來(lái)。通過(guò)這次會(huì)議，正面戰(zhàn)場(chǎng)完成了從戰(zhàn)略防御向戰(zhàn)略相持的過(guò)渡。
南岳軍事會(huì)議之后，蔣介石于1939年1月在陜西武功再次召集軍事會(huì)議，對(duì)第一期作戰(zhàn)之得失和第二期作戰(zhàn)特點(diǎn)，作進(jìn)一步的研討和部署。
根據(jù)上述會(huì)議的判斷與指示，軍事委員會(huì)制訂頒行《國(guó)軍第二期作戰(zhàn)指導(dǎo)方案》,將作戰(zhàn)方針確定為：“國(guó)軍應(yīng)以一部增強(qiáng)被敵占領(lǐng)地區(qū)內(nèi)力量，積極展開(kāi)廣大游擊戰(zhàn)，以牽制、消耗敵人。主力應(yīng)配置于浙贛、湘贛、湘西、粵漢、平漢、隴海、豫西、鄂西各要線，極力保持現(xiàn)在態(tài)勢(shì)。不得已時(shí)，亦應(yīng)在現(xiàn)地線附近，盡量牽制敵人，獲取時(shí)間之余裕，俟新戰(zhàn)力培養(yǎng)完成，再行策動(dòng)大規(guī)模攻勢(shì)?！?sup>[6]第二期作戰(zhàn)方針突出強(qiáng)調(diào)了敵后游擊戰(zhàn)的重要性，力圖消耗日軍戰(zhàn)力。軍事委員會(huì)的戰(zhàn)略構(gòu)想是：“國(guó)軍連續(xù)發(fā)動(dòng)有限度之攻勢(shì)與反擊，以牽制消耗敵人，策應(yīng)敵后之游擊戰(zhàn)，加強(qiáng)敵后方之控制與襲擾，化敵后方為前方，迫敵局促于點(diǎn)線，阻止其全面統(tǒng)制與物資掠奪，粉碎其以華制華，以戰(zhàn)養(yǎng)戰(zhàn)之企圖，同時(shí)抽調(diào)部隊(duì)，輪流整訓(xùn)，強(qiáng)化戰(zhàn)力，準(zhǔn)備總反攻?！?sup>[7]此后中國(guó)軍隊(duì)在正面戰(zhàn)場(chǎng)的繼續(xù)作戰(zhàn)，大體上就是按照上述作戰(zhàn)方針與戰(zhàn)略構(gòu)想開(kāi)展的。
為了適應(yīng)第二期作戰(zhàn)的需要，國(guó)民政府軍事委員會(huì)還將全國(guó)重新劃分為十個(gè)戰(zhàn)區(qū)，增設(shè)蘇魯、冀察兩個(gè)游擊戰(zhàn)區(qū)，以加強(qiáng)對(duì)敵后戰(zhàn)場(chǎng)的指揮，國(guó)軍戰(zhàn)斗序列也得到調(diào)整。軍事委員會(huì)還取消了軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)駐廣州、西安、重慶各行營(yíng)，改設(shè)桂林行營(yíng)、天水行營(yíng)，分別由白崇禧、程潛任主任，負(fù)責(zé)指揮南北兩戰(zhàn)場(chǎng)各地區(qū)之作戰(zhàn)^[8]。各戰(zhàn)區(qū)劃分情況概括如下：
第一戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官衛(wèi)立煌，下轄第二、三集團(tuán)軍，轄區(qū)為豫境及安徽之一部；
第二戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官閻錫山，下轄第四、五、六、七、十四、十八集團(tuán)軍，轄區(qū)為山西及陜西之一部；
第三戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官顧祝同，下轄第十、二十三、二十五、三十二集團(tuán)軍，轄區(qū)為蘇南、皖南及浙、閩兩??；
第四戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官?gòu)埌l(fā)奎，下轄第九、十二、十六集團(tuán)軍，轄區(qū)為廣東、廣西兩省；
第五戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官李宗仁，下轄第十一、二十二、二十九、三十三集團(tuán)軍以及豫鄂邊區(qū)游擊總隊(duì)，轄區(qū)為皖西、鄂北及豫南；
第八戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官朱紹良，下轄第七、十七集團(tuán)軍，轄區(qū)為甘肅、寧夏、青海及綏遠(yuǎn)；
第九戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官薛岳(代),下轄第一、十九、二十、二十七、三十、三十一集團(tuán)軍，以及湘鄂贛邊區(qū)游擊總隊(duì)，轄區(qū)為贛北、鄂南及湖南?。?br>第十戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官蔣鼎文，下轄第三十四集團(tuán)軍，轄區(qū)為陜西??；
蘇魯戰(zhàn)區(qū)總司令于學(xué)忠，下轄第五十一、五十七、八十九軍，轄區(qū)為山東省及蘇北地區(qū)；
冀察戰(zhàn)區(qū)總司令鹿鐘麟，下轄第六十九、九十九、新編第五軍，以及河北民軍，轄區(qū)為河北、察哈爾省。
當(dāng)時(shí)，中國(guó)的總兵力共計(jì)191個(gè)步兵師，29個(gè)步兵旅，12個(gè)騎兵師，10個(gè)騎兵旅，其他特種及游擊部隊(duì)尚不在此內(nèi)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的敵我形勢(shì)，國(guó)民政府軍事委員會(huì)將重兵配置于第五、第九兩戰(zhàn)區(qū)方面迎敵^[9]。