大借款談判停頓后，銀行團停止了墊款。但是，中國政府財政十分困難，“袁總統(tǒng)需款甚急，不惜答允任何條件，他以為如能有五百萬鎊，他就可以使他的地位穩(wěn)固，并控制軍隊”^[1]。于是，袁世凱在總統(tǒng)府組織了財政委員會，以卸任財政總長熊希齡為會長，目的是向銀行團以外的外國財團接洽借款。當時，在華的外國掮客十分活躍，只是由于列強政府的反對，小借款的談判往往很難成功。經(jīng)過極為秘密的談判，至1912年9月初，外界才獲悉，中國駐英國公使劉玉麟和倫敦魯意特銀行(Lloyd’s Bank)的負責人克里斯浦(Crisp)達成了一千萬英鎊的借款合同。
原來，匯豐銀行在英國并不是主要的銀行，英國的大銀行集團對英國政府支持匯豐銀行壟斷對華貸款的政策十分不滿，他們和匯豐的矛盾，構(gòu)成了銀行團壟斷中的薄弱關節(jié)。自從善后借款談判停頓后，英國姜克生國際銀行團(Jackson International Financial Syndicate)代表白啟祿、克爾頓(倫敦《國民評論》記者)即與中國政府聯(lián)系借款事宜，并于7月12日與熊希齡簽訂了草合同。中國政府旋委劉玉麟以借款談判全權(quán)，與姜克生面談，袁世凱的政治顧問莫理循也在倫敦從旁襄助。北京方面則由熊希齡一手經(jīng)理，僅袁世凱和趙秉鈞掌握談判情況。而姜克生旋把承辦借款的權(quán)利讓給了克里斯浦。新借款得到魯意特銀行、京郡銀行(京都省銀行The Capital and Counties Bank)、倫敦西南銀行(The London and Southwestern Bank)、麥加利銀行(The Chartered Bank of India, Australia and China)等的支持，并有法、美資本家參加。9月2日，袁世凱電令劉玉麟簽字。9月15日，五十萬英鎊的第一批借款交付中國政府方面。
克里斯浦借款的成立，打破了銀行團的壟斷局面，引起了銀行團的震動。英國外交部當即表示反對克里斯浦借款，并公開聲明不能擔保這項債務，企圖阻止債票的發(fā)行和銷售。英國駐華公使朱爾典于1912年9月11日接到了中國政府關于簽署克里斯浦借款的通知后，即發(fā)起銀行團列強代表會議，尋找破壞契約的方法。朱爾典又奉命向中國政府聲明，英國政府不贊成這筆借款，并對它的締結(jié)表示抗議。
盡管克里斯浦借款的第一批匯款已到，但中國政府舉棋不定，沒有馬上提用。當時，新上任的財政總長周學熙事先對克里斯浦借款一無所知。他認為“借款利害影響及于政治，因噎廢食，終非久計”^[2],因而于8月底通過日本財團代表小田切與銀行團接洽恢復談判，并于9月17日就大借款的條件問題，交參議院討論。不足法定人數(shù)的參議院，當時在討論中原則上同意了政府的方案。周學熙對克里斯浦借款很不贊成，多次主張取消，以與銀行團恢復談判。時值中秋將屆，需款甚急，中國政府要求銀行團先行墊款五十萬鎊，但銀行團反而要求中國政府先行取消克里斯浦借款。9月23日，銀行團最后拒絕了墊款要求，談判再次中斷，中國政府遂不得不動用克里斯浦交付的款項。
列強不把中國的財政咽喉卡住是不肯善罷甘休的。9月25日，朱爾典晉謁袁世凱，再次表示抗議，并且開單逼債。其他幾國也群起效尤，法國政府更節(jié)外生枝，無理地提出了賠償辛亥革命時外僑所受的損失的要求。爾后，六國公使又就克里斯浦借款以鹽稅羨余為擔保的問題向中國政府提出抗議。銀行團更通電各省分行，阻止金融匯兌，并相約不準買賣麥加利銀行匯票。
當時，中國政府積欠外債達一千一百萬英鎊，無法償還，而列強逼債甚急。中國政府希望克里斯浦提前交款或續(xù)借一千萬英鎊，均因為六國銀行團所扼，未能實現(xiàn)。袁世凱遂于10月初請法國公使出面調(diào)停，以求與銀行團恢復談判。在銀行團方面，匯豐銀行面臨著本國銀行團的競爭，十分焦急。英、法、德、美四國尤其是英國擔心袁世凱政府財政困難，控制不住局勢而陷于混亂，影響列強在華利益，因此他們贊成減少債額至二千萬英鎊，并降低監(jiān)督條件，及早達成大借款。但俄、日方面，尤其是俄國，力求渾水摸魚。美國駐德國大使萊西曼(Leishman)說：“無疑地它(指俄國)將樂于看到六國銀行團陷于分裂，因為它害怕款項可能被用來加強中國在蒙古的地位。”^[3]因此，俄國力求拖延大借款的成立。但是，俄國不能沒有英、法的支持，因而也不能不向英國的要求讓步。于是，大借款的談判又恢復進行，于11月27日正式開議。不過，銀行團方面先是要求中國政府委定辦理借款的專員。于是，袁世凱于11月30日發(fā)布命令，責成財政總長周學熙擔任借款事宜，并將熊希齡調(diào)任熱河都統(tǒng)。隨后，銀行團又要求取消克里斯浦借款合同關于借款優(yōu)先權(quán)的第十四條。中國政府與克里斯浦公司方面幾經(jīng)磋商，最后決定賠償十五萬英鎊，五百萬英鎊提前于1913年1月15日付清，其余五百萬鎊歸入大借款案內(nèi)，由六國團辦理。銀行團在自己的要求得到滿足之后，答應于1913年1月下旬墊款二百萬英鎊，雙方遂達成了二千五百萬英鎊借款的大體合同，克里斯浦借款也于1912年12月23日廢除。
袁世凱政府迎合列強要求，積極準備簽署大借款。1912年12月27日，周學熙將大借款合同的五項特別條款交參議院討論，得到參議院的大體同意。翌日，袁世凱又命令周學熙任稅務處監(jiān)督，準備大借款合同要求的鹽務改革。1913年1月6日，袁世凱命令鹽務收入各款自民國二年1月起?？畲鎯Γ詡涞謧?。1月14日，袁世凱又公布了鹽務稽核造報所章程。
盡管如此，銀行團依然在節(jié)外生枝。12月31日上午，法使康德(Conty)、日使伊集院拜會外長陸徵祥、財長周學熙，就賠償外僑損失和財政管理中的財政顧問問題進行交涉。中國方面被迫同意加借二百萬鎊以賠償外僑損失。對于顧問問題，周學熙面有難色，他表示：“現(xiàn)在已多有謠言，謂財政受外人之監(jiān)理，用人之權(quán)亦操之外人，以故若將聘用財政顧問等員載在借款合同內(nèi)，更易引起國人之反對?！币蚨桓彝鈱㈩檰枂栴}列入合同?？档卤硎荆骸肮芾碡斦粚印姓J之法，或載在合同，或另行訂定，原可通融?！庇谑菦Q定用秘密詢問方法，由中國政府秘密答復“聘用外人條件薪數(shù)等事”^[4]。列強代表對此表示滿意，才指令銀行團于當日下午4時與中國方面會議借款事宜，議定明年1月—3月，銀行團先后墊交七百萬英鎊，并約定1月16日倫敦會議后即行簽約交款。盡管中國政府“凡可遷就者無不遷就”^[5],但列強仍枝節(jié)橫生。1月15日，法國公使康德又拜會外長陸徵祥，就中國政府擬議任命的三名財政顧問提出異議，要求法人占有一席，并出示法國政府來電中提出的主張：“關于聘請顧問事，以理論應用出資國之人，以勢論應按出資之多寡以定供給顧問之數(shù)。”^[6]1月17日，六國銀行團駐京代表通告財政總長，得倫敦回電，因巴爾干風云日緊，歐洲金融異?？只?，不能先行墊款。與此同時，銀行團要求把大借款利息加至五厘五。而對革命賠償問題，中國政府也只同意限于武漢戰(zhàn)區(qū)，財政顧問問題中國政府只同意私函解決，列強代表再次表示反對。上述各項磋商不定，大借款簽署不能不延期。
當時，連一貫主張達成大借款的記者黃遠庸也憤慨地說：“六國團最無理之行動，在屢次迫我取消別國借款，及既經(jīng)取消后，則彼又不肯付款。比款時代如此，谷利斯浦(即克里斯浦)團時代又如此。……此次取消谷團優(yōu)先權(quán)時，銀行團亦未嘗不以年內(nèi)墊款若干相铦，及至年底，乃一毛不拔。一國至受人欺凌至此，吾人真乃生不如死?！鶉y行團今已純粹一外交性質(zhì)，綜言之，即六國國際保證監(jiān)督中國財政之委員會，并殖民銀行之總匯是也?！?sup>[7]
由于銀行團不能墊款，中國政府需款孔亟，周學熙遂效法熊希齡，于1913年1月19日致函銀行團代表熙禮爾，聲明“本總長有自由借款之權(quán)”^[8]。翌日，總統(tǒng)府會議，也以墊款無著，不得不停止與銀行團會議。但事實上中國政府弄不到大宗款項以應付列強逼債，而舊歷年關又將來臨，仍然不能不求之于銀行團。1913年2月1日，中國政府外交總長以秘密函件的方式，向六國公使承認了關于革命賠償和聘用財政顧問問題上的要求。為了在舊歷年前得到銀行團的墊款，預定2月4日，即舊歷十二月二十九日簽署善后借款合同。是日，中國政府通知六國駐使，任命丹麥人歐森(Oiesen)為鹽務稽核處會辦，德國人龍伯(Rump)為借款局會辦，意大利人羅西(Rossi)為審計處會辦。然而，這個任命在列強之間引起了一場軒然大波，善后大借款的簽字再次被推遲了。
當時，在俄國的支持下，法國公使反對中國的提名，尤其不愿承認六國中只有德國人占有一席，法國公使堅持委派借款有關國家的人任顧問的方案。俄國正積極向蒙古擴張，別有用心，更極力阻撓大借款的實現(xiàn)。它借口在以鹽稅為擔保的庚子賠款中占的份額最多，堅持有權(quán)派代表參與鹽政。法國支持俄國占有一席顧問職務的要求，而美國則強烈反對。方案幾經(jīng)變化，而英、德又展開了爭奪鹽務稽核處會辦一職。列強把歐洲兩大集團的紛爭也帶入到對華貸款事務中來，久久不能達成協(xié)議。3月3日，銀行團通知中國政府，列強商定借款聘用的顧問應以國籍分配，但中國政府考慮到國會將開，局勢復雜，不敢接受列強明目張膽干預用人行政的方案。周學熙在致熙禮爾的信中抱怨說：“在這次借款談判中，首先是常常拖延，其次是合同條件不斷改變，我被迫處于一種難以想象的困難地位?！?sup>[9]協(xié)議的簽署依然虛懸。
其時，美國政府新舊更迭，威爾遜出任總統(tǒng)。美國政府在答復美國財團詢問政府的有關政策時，于3月18日發(fā)表聲明，撤消了對美國財團參加善后借款的支持，美國財團遂宣布退出六國銀行團。這個被稱作威爾遜宣言的美國政府聲明，表面上是出于道義的理由，即所謂“借款的條件近乎損害中國本身的行政獨立”^[10],但實際上，則是因為美國在銀行團內(nèi)的處境孤立，并對俄、日在中國的勢力范圍強烈不滿，為貫徹其依靠門戶開放政策打入中國市場，才決心退出銀行團。所以這個聲明中說：“現(xiàn)政府將鼓勵并支持為給予美國商人、制造商、承包人及工程師以銀行的及其他金融方面的便利所必需的立法措施，他們現(xiàn)在是缺乏這些便利的。而如果沒有這些便利，則他們與他們的工商業(yè)方面的對手們比較起來，將處于一種極端不利的地位。這是現(xiàn)政府的責任。這是它的公民在開發(fā)中國方面的主要的物質(zhì)利益?！?sup>[11]
美國的退團，對于五國團來說無關大局，但顧慮到美國可能會單獨對華貸款，五國團尤其是英國，希望盡快達成善后借款。而更重要的是，中國的國內(nèi)局勢發(fā)生了激烈的變化。當時，圍繞著國會成立和總統(tǒng)選舉，革命黨人與袁世凱的斗爭日趨尖銳。1913年3月20日宋教仁被袁世凱政府收買的暴徒刺死，革命黨人討袁的聲浪陡然高漲起來。袁世凱政府為了加強其對付革命黨人的力量，迫切地希望弄到錢，也急于達成善后借款。袁世凱一方面再次遷就列強，接受了五顧問方案，即英國占鹽務稽核總所會辦一席，后任丁恩(Dane),法、俄各占審計院顧問一席，后分別任寶道(Padoux)、葛諾發(fā)(Коновалов),德占審計院稽核外債室洋稽核員及鹽務副總稽核各一席，后分別任龍伯、斯泰老(Strauch)。另一方面，袁世凱在與俄國進行的秘密談判中，屈從俄國的壓力，承認俄國在蒙古的擴張。而列強看到革命黨人高漲起來的反袁情緒，也急于達成善后借款，以便鼓勵袁世凱。于是，中外反動勢力達成交易的時機終于到來。4月22日，袁世凱命令國務總理趙秉鈞、外交總長陸徵祥、財政總長周學熙會同簽字。24日，簽訂了草合同。25日，袁政府秘密向有關國家去函并遞交了顧問合同，滿足了列強監(jiān)督中國財政的要求。盡管在合同簽字的前夕，革命黨人同列強進行了嚴重交涉，反對簽署善后借款，但英國公使朱爾典在得悉了孫中山反對善后借款的聲明后，“即授權(quán)英銀行代向倫敦拍發(fā)一個安慰的電報”,法、德兩國公使也同樣行動，以“防止國內(nèi)方面將來受到有作用的新聞報導的不利影響”^[12]。26日夜至27日凌晨，在北京匯豐銀行大樓，五國銀行團與袁世凱政府經(jīng)過最后談判，簽署了二千五百萬英鎊的《中國政府善后借款合同》。
善后借款是列強和袁世凱之間的一筆政治交易。一年多來，袁世凱一直在謀求帝國主義的支持，而列強也一直在支持袁世凱穩(wěn)定局勢，克服中國的所謂“無政府”狀態(tài)。除了列強之間的勾心斗角之外，一年多來，由于革命黨人的牽制，才使這筆政治交易遲遲未能完成。當時，袁世凱不能不有所顧忌。俄國駐華公使庫朋斯基(Крупенский)報告說：“我覺得可以確信，無論是袁世凱，無論是主持政府的其他人，充分理解國外貸款對中國的必要性，并且準備好為締結(jié)貸款而同意建立外國監(jiān)督。但是，沒有敢于公開表示這點，這是由于顧慮激起參議院和中國的知識界的憤慨，特別是在南方，在缺乏屬于政府的足夠鞏固的威信和有力的政權(quán)的條件下，將導致它的傾覆?！?sup>[13]而列強通過監(jiān)督中國財政以控制中國政局的企圖，也因革命黨人的存在，一時難以實現(xiàn)。六國團成立后，英國外交大臣格雷在同俄國大使本肯多夫談話時，明確表示：“第一批墊款應該具有恢復秩序的目的，沒有必要的和不能促成達到這個目的，就不應該支付墊款，到目前為止，中央政府的權(quán)力沒有恢復?！?sup>[14]也就是說，只有當袁世凱能夠?qū)Ω陡锩h人、穩(wěn)固政局時，英國才愿意提供墊款。而俄國更進一步希望，用少量的貸款和嚴重的監(jiān)督條件來控制中國，既使中國無法整頓財政，又促使中國內(nèi)部對抗，從而“把這里的政府從我們利益范圍內(nèi)富有毅力的活動中吸引開”^[15]。袁世凱準備和革命黨人決裂，使袁世凱和列強的要求一拍即合，善后借款的簽署也就水到渠成。
列強通過善后借款，進一步加強了對中國的統(tǒng)治，使中國進一步殖民地化。通過政治借款來操縱中國政局，善后借款開了先例，這在前清是沒有的。而且，善后借款條件嚴酷。繼海關之后，列強又控制了中國的主要稅收之一的鹽稅，中國政府提用鹽稅抵還外債后的余額都必須經(jīng)過銀行團的核準。列強通過對鹽稅的管理，通過對善后借款用途的稽核，通過對審計院的干預，也就監(jiān)督著中國的財政；通過監(jiān)督和控制中國財政，列強就可以擺布中國的政局，使北洋統(tǒng)治者成為其得心應手的工具。
善后借款又是一次高利的盤剝，是列強強迫中國人民接受的惡債。這次借款期限特別長，達四十七年，為從來所未有，年息五厘，累計須付息達四千二百八十九萬三千五百九十七英鎊。善后借款折扣大，中國政府實收八四，僅得二千一百萬英鎊，利息總額即達實收額的二倍，而按實收額計算，實際利率高達年息5.95%。根據(jù)合同的規(guī)定，善后借款的主要部分用來抵還外債和準備賠償外人在辛亥革命中的損失之用。計歸還庚子賠款二百八十七萬英鎊，不久到期外債約一百三十九萬余英鎊，預備賠償外人因革命所受損失二百萬英鎊，共計約一千零七十八萬英鎊，占實收額的一半還多。轉(zhuǎn)手之間，銀行團在外國金融市場上募集的款項，仍然落入了列強的腰包之中。而袁世凱政府能用于行政的經(jīng)費，只能供六個月之需，轉(zhuǎn)瞬即盡，實際上，列強不過是向袁世凱提供了—次戰(zhàn)爭經(jīng)費而已。