國民黨軍在淮海—徐蚌會戰(zhàn)之前，統(tǒng)帥部許多人就對戰(zhàn)爭失去了信心。國防部長何應欽就提出了“守江必守淮”的作戰(zhàn)指導思想，并曾主張遷都廣州，成立軍政府，他的設想并沒有付諸實施。國民黨軍主力集中在徐州一線，與解放軍決戰(zhàn)，但一交手，即遭敗績，1948年11月22日黃百韜兵團即被殲滅，26日黃維兵團又被解放軍包圍，會戰(zhàn)敗局已定。
12月1日，蔣介石在敗軍失將、將才凋喪之際，重新起用孟良崮戰(zhàn)役失敗后被撤職的湯恩伯，任命他兼任京滬警備總司令。在此之前，湯僅擔任著衢州綏靖公署主任，職務并不重要。這時，解放軍主力即將飲馬長江，南京不久就將面臨解放軍的火力威脅，京滬警備總司令一職的重要性，已非平時可比。
杜聿明集團覆沒后，國民黨軍主力喪盡，已無重兵來沿江布防和保衛(wèi)首都南京，蔣介石也不能不準備“引退”下野。他為了在幕后繼續(xù)操縱政局，在軍政方面作了一系列部署。1949年1月18日，他把京滬警備總司令部擴大為京滬杭警備總司令部，發(fā)表湯恩伯專任總司令，同時撤銷衢州綏靖公署，由湯恩伯來指揮國民黨軍殘部，負責長江防線及蘇浙皖贛軍事。與此同時，改設福州綏靖公署，任朱紹良為主任，張群為重慶綏靖公署主任，余漢謀接替宋子文為廣州綏靖公署主任，臺灣警備司令部擴大為警備總司令部，陳誠兼任總司令。
湯恩伯于1949年1月3日召開江防會議，國防部第三廳也起草了江防計劃，但統(tǒng)帥部已因軍事危機陷于混亂，一時無意作出江防決策。1月25日，引退后的蔣介石在溪口召見何應欽、顧祝同、湯恩伯等，指示關于長江布防問題，決定把長江防線劃分為兩大戰(zhàn)區(qū)：湖口以西歸華中軍政長官白崇禧指揮，其兵力有40個師，約25萬人；湖口以東歸京滬杭警備總司令湯恩伯指揮，其兵力有75個師，約45萬人。京滬杭戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)方針大致是：以長江防線為外圍，以滬杭三角地帶為重點，以淞滬為核心，采取持久防御方針，最后堅守淞滬，與臺灣相呼應。以優(yōu)勢海空軍從臺灣支援淞滬，然后待機反攻。防線劃分的方案，蔣介石派專人送交白崇禧執(zhí)行，但湯恩伯的作戰(zhàn)方針，對李宗仁、白崇禧是保密的^[1]。
在一次有李宗仁、何應欽、顧祝同等出席的國防部討論江防計劃的會議上，繼郭汝瑰出任第三廳廳長的蔡文治，判斷解放軍主力將在蕪湖以西渡江，他提出的江防計劃，主張把防守重點置于蕪湖方面，以確保南京的安全。但是，蔣介石的意思是把江防重點放在揚中方面，以江防作為前哨，退而堅守上海^[2]。蔣經(jīng)國對李以劻說：“上海只要守得住半年，國際就會發(fā)生重大變化。”^[3]也就是以殘剩的兵力，集中守衛(wèi)上海，依托?？?，在臺灣基地的支援下，爭取持久戰(zhàn)斗，以待國際形勢的變化，也就是所謂第三次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)。那時候，美蘇之間的冷戰(zhàn)已經(jīng)開始，國民黨一直指望美國在與蘇聯(lián)對抗時，重視中國的戰(zhàn)略地位，只要美蘇之間的對抗加劇，美國就會增加對蔣介石的援助。
因此，湯恩伯策定的長江下游作戰(zhàn)指導腹案如下：
1.于江防線上盡量阻止敵軍，爾后向東南轉移。
2.上海為爾后決戰(zhàn)及掩護軍隊物資轉移之要區(qū)，應就地利用一切力量，構成堅強據(jù)點。
3.江防部署重點，在京滬線中部，機動部隊應能增援江陰及控制太湖西南與杭州而位置之。
4.皖南部隊于江岸阻止敵之渡江，不得已時應竭力利用山地，遲滯敵之向東及南進，并依徽州附近部隊之策應，向浙贛線轉移^[4]。
蔡文治堅決反對這一方案，認為無論從戰(zhàn)略戰(zhàn)術上都是下策，和湯恩伯發(fā)生激烈爭論，遭到湯恩伯的無理責罵^[5]。
湯恩伯強調(diào)：蕪湖以西及江陰、鎮(zhèn)江，均系敵主力渡江區(qū)域，國民黨軍主力無論集中任何方面，皆難長久阻敵渡江及有利決戰(zhàn)。一旦江防被突破，皖南交通不便，大軍轉移困難；蘇南則較容易，尚有另策后圖之自由。因此，國民黨軍主力應配備于南京以東以南^[6]。
后來由于國防部的堅持，湯恩伯仍從東面抽調(diào)二十軍駐蕪湖，九十六軍駐青陽，加強皖南方面的兵力部署。蔣介石也認為，解放軍在合肥、巢縣及蕪湖對岸集結，如果渡江，必將先行占領皖南，進擊浙贛路上的衢縣(衢州),成為政府軍最大的弱點。3月18日，湯恩伯到溪口晉謁蔣介石，蔣對湯“決心固守上海，甚以為然。但認皖南防御薄弱，惟有于戰(zhàn)術上與方略上圖謀補救之耳”^[7]。
當時，國民黨軍主力已在三大戰(zhàn)役中喪失殆盡，要想沿江直接配備，構成嚴密的火力網(wǎng)，已經(jīng)做不到，更沒有充分兵力部署間接配備，而沒有縱深間接配備的兵力，千里長江是根本守不住的，一處遭到突破，整個防線就要崩潰。湯恩伯以十三個軍直接沿江配備，阻擊解放軍渡江，以三個軍守備上海，以四個軍分散在丹陽、句容、寧國、徽州附近，作為機動部隊。除上海一時沒有戰(zhàn)爭威脅外，沿江守備和機動兵力均十分薄弱。尤其是縱深配備的機動兵力，過于薄弱和分散，無法對突破長江的解放軍進行反擊作戰(zhàn)。指望解放軍因缺乏渡船而推遲渡江，也只是一小部分國民黨人的僥幸心理。
同時，國民黨的統(tǒng)治已經(jīng)風雨飄搖，人心解體，分崩離析，在國民黨統(tǒng)治的核心地區(qū)，對國民黨軍隊的種種策反活動也在積極展開。
2月7日，駐守長江南岸蕪湖至繁昌沿江地區(qū)的一○六軍二八二師五千余人，在師長張奇率領下起義，陸續(xù)渡江到達長江北岸的無為，加入了解放軍^[8]。
1949年2月間，在民革中央常委兼軍事特派員王葆真和中共地下黨員的組織下，準備策動南京衛(wèi)戍部隊和警察舉行暴動，扣押國民黨政府要員，迎接解放軍渡江，上海方面也予以響應。但這一計劃未及實施，即被國民黨特務破壞，2月24日，王葆真在上海被捕，民革在南京、上海兩地的負責人、中共地下黨員和有關人員孟士衡等數(shù)十人被捕。3月3日，這一京滬暴動案在報上披露。王葆真系國民黨元老，經(jīng)各方面營救，被判死刑后沒有執(zhí)行，上海解放后出獄，孟士衡、吳士文、蕭儉魁于5月9日在上海被殺^[9]。
是年初，“重慶”號巡洋艦上的士兵成立有兩個組織，醞釀起義。2月中旬，“重慶”號在吳淞口停泊，奉命開往江陰，阻止解放軍渡江。2月25日，“重慶”艦士兵解放委員會組織起義，得到艦長鄧兆祥的支持，在鄧的指揮下起錨，于翌日開往煙臺。起義成功后，國民黨軍出動空軍轟炸，3月20日“重慶”號在葫蘆島沉沒^[10]。
3月25日，首都衛(wèi)戍總司令部所屬第四十五軍第九十七師師長王宴清率師部直屬隊和兩個團，從江寧防區(qū)渡江起義。由于起義組織活動在事先泄漏，王一度被軟禁，脫身后于24日晚倉促率部渡江，未能事先和解放軍取得聯(lián)系。天明后，國民黨軍空軍向起義部隊散發(fā)傳單，策動部隊回返。由于這是一支國民黨系統(tǒng)的警衛(wèi)部隊，缺乏起義的思想基礎，部隊迅速嘩潰，王宴清率一百多人到了解放軍防地。盡管如此，九十七師作為國民黨軍中樞的“御林軍”,其起義行動對國民黨軍士氣是一個很大的打擊^[11]。
4月7日凌晨，原國防部預備干部局陸軍預備干部訓練第一總隊總隊長賈亦斌在嘉興起義。這個預干總隊成立于1948年11月，為新建的30個軍訓練下級軍官。賈亦斌原是蔣經(jīng)國的親信部將，這時，對蔣氏父子深感失望，決心組織起義，并和中共地下黨取得了聯(lián)系。但賈的活動受到蔣經(jīng)國的懷疑，至3月中旬，賈的預干總隊的職務被撤銷。4月2日，賈亦斌得到中共地下黨的指示，決定于4月15日在嘉興發(fā)動起義。但在起義動員過程中秘密泄露，于是提早至4月7日晨起義。這支“太子軍”起義，震驚了京滬一線，國民黨軍出動重兵圍剿，12日在吳興(湖州)妙西山良村將起義部隊擊散，賈亦斌本人突出重圍找到了中共的游擊隊^[12]。
在人民解放軍發(fā)起渡江戰(zhàn)役之前的這一系列暴動和起義，發(fā)生在國民黨統(tǒng)治的腹心地區(qū)和直屬部隊之中，沉重地打擊了國民黨軍的江防部署，動搖了國民黨軍隊的士氣。國民黨軍隊的戰(zhàn)斗力已經(jīng)十分脆弱，而中共地下黨的策反工作正在繼續(xù)積極有效地進行著。
毛澤東早在淮海戰(zhàn)役的后期就開始著手考慮渡江戰(zhàn)役。1948年12月12日，中央軍委致總前委電，請劉伯承到中央商談戰(zhàn)略方針：“黃維殲滅后，請劉、陳、鄧、粟、譚五同志開一次總前委會議，商好在邱、李殲滅后的休整計劃、下一步作戰(zhàn)計劃及將來渡江作戰(zhàn)計劃，以總前委意見帶來中央?！敝醒胲娢徒窈笞鲬?zhàn)方針提出了自己的意見，并指出：“上述計劃，是從軍事上、政治上和經(jīng)濟上的許多考慮出發(fā)，采取穩(wěn)扎穩(wěn)打方針，和我們過去與陳、鄧、粟三同志所談者有些不同，請你們于伯承動身前加以考慮?！?sup>[13]淮海戰(zhàn)役結束后，解放軍華野、中野各部即轉入休整，并準備發(fā)起渡江戰(zhàn)役。
當時，國民黨軍在淮河一線的部隊相繼撤退，解放軍前線部隊于1949年一二月間先后進占蚌埠、滁縣、兩淮、揚州、南通、舒城、巢縣、廬江諸地。國民黨軍在長江北岸僅據(jù)有兩浦(浦口、浦鎮(zhèn)，駐有一個軍)、安慶(駐有一個師)及在崇明島駐軍一師，其余則占領橋頭堡陣地，只能配備一個團甚至一個營、一個連的兵力。
這時，李宗仁正在接洽與中共舉行和平談判，并有撤退至浙贛線布防的計劃。中共中央獲得了相關的情報，于2月3日指示前線將領作好準備，應付國民黨在京滬線組織抵抗及放棄該線將主力撤至浙贛線的兩種可能情況，如國民黨軍在京滬線抵抗，則華野和中野休整至3月底為止，準備4月渡江，如國民黨軍將主力撤至浙贛線布防，則準備3月即行渡江，同時要求各中央分局，立即組織訓練干部，準備接收江南廣大地區(qū)。^[14]為此，鄧小平、陳毅于2月4日向中央建議：“為適應形勢發(fā)展，我軍提前于三月初行動，向南進軍。”并建議林彪、羅榮桓部抽調(diào)五個軍、六個縱隊，計40萬人，提前南下至安陽、新鄉(xiāng)休整，待華野、中野渡江時，包圍漢口，鉗制白崇禧所部，掩護渡江部隊的安全^[15]。這時，中共中央已把注意力轉向接收和管理大城市的工作，在考慮軍事行動時，更加側重于考慮與城市接收工作同步進行，因此，復電指示各部，一方面同意華野和中野準備提前一個月出動，同時要求“三月仍須整訓，并須著重學習政策，準備接收并管理大城市”^[16]。
2月9日，原淮海戰(zhàn)役總前委召開會議，討論渡江作戰(zhàn)問題，主張“以在三月半出動，三月底開始渡江作戰(zhàn)為最好”,“確定以華野四個兵團，中野一個兵團，為第一梯隊”,并繼續(xù)要求東野出動三個軍于三月底運至武漢附近，保障華野、中野行動^[17]。2月11日，中央軍委同意了總前委的計劃，并重申“總前委照舊行使領導軍事及作戰(zhàn)的職權，華東局和總前委均直屬中央”^[18]。翌日，又命令東野先出動兩個軍約12萬人，于3月底奪取信陽、武勝關，4月15日以前奪取花園、孝感地區(qū)，鉗制白崇禧，以利華野和中野奪取南京^[19]。
2月24日，中共中央與上海和平代表團達成了一個八點秘密協(xié)定，一方面考慮與南京方面和平談判，一方面于25日要求前線部隊于3月中下旬攻擊浦口、炮擊南京，向南京方面施加軍事壓力。3月初，華野和中野開始出動，向長江沿岸開進。3月19日，在前線部隊即將到達渡江準備位置時，中央軍委指示前線將領要根據(jù)談判情形和軍事上的需要，考慮是否攻占兩浦，除此之外，即要求準備渡江戰(zhàn)斗：“決定四月一日為南京代表到達北平并開始談判之日期(此日期要待三月二十五日才公開宣布),大約在四月五日以前即可判明談判有無希望。你們大概可以在四月六日左右實行奪取北岸據(jù)點(不一定包括兩浦)之作戰(zhàn)，四月十日實行渡江。”“不論談判情形如何，對于攻占北岸據(jù)點及四月十日渡江均無妨礙?！?sup>[20]最后，由于軍事上的理由，確定在南京代表團到達北平的第二天，即4月2日，開始攻占北岸據(jù)點，4月15日發(fā)起渡江戰(zhàn)斗^[21]。
3月31日，總前委制定了《京滬杭戰(zhàn)役實施綱要》上報中央軍委：“我第二、第三兩野戰(zhàn)軍全部，以殲滅上述全部或大部蔣軍，占領蘇南、皖南及浙江全省，奪取京、滬、杭，徹底摧毀國民黨反動政府的政治、經(jīng)濟中心為目的，決于四月十五日十八時，以全線渡江作戰(zhàn)，開始進行本戰(zhàn)役?！?sup>[22]4月3日，中央軍委復電批準了《京滬杭戰(zhàn)役實施綱要》。
這時候，白崇禧的代表劉仲容于3月30日到達北平，中共中央根據(jù)劉的陳述判定，中共決定聯(lián)合李宗仁、白崇禧反對蔣介石，李宗仁、白崇禧對這一計劃已有初步認識^[23]。4月4日，白崇禧有致中共中央支電，毛澤東于5日以中共中央軍委總參謀部作戰(zhàn)部部長李濤的名義，復白崇禧一電，指出：“支電所述立場系就貴方利益而言，但就人民利益而言，在貴方全部接受八項和平條件并經(jīng)雙方協(xié)力在全國范圍內(nèi)完全實現(xiàn)這些條件的時間內(nèi)，要求人民解放軍停止前進是不合理的，因此是不可能的。白先生歷次公開言論，我們均不能同意?！钡牵耘c劉仲容商定了一個軍事安排，通知白崇禧說：“為著和李、白二先生建立合作關系之目的，敝方愿意立即實行下列各項處置：(甲)安慶及其以西直至黃岡(不含)之貴方部隊，請迅即撤退，并限四月十日以前撤退完畢。(乙)黃岡、團風、倉子埠、黃陂、花園、孝感、漢川、蔡甸、黃陵磯一線及其以南地區(qū)，包括漢口在內(nèi)，暫由貴部駐防，維持秩序。該線以北以東各地之貴部，望即向該線撤退。所有撤防各地，不得破壞。該線以西各地暫維現(xiàn)狀。(丙)整個華中問題的處置，聽候雙方代表團談判解決。”^[24]中共中央軍委并就此通知了前線將領遵照執(zhí)行。但白崇禧復電表示，安慶歸國防部管轄，要求“擬請貴方允許，暫留該地勿攻，敝方亦不出擊，以待和談解決”。得到中共方面的同意^[25]。當時，二野開進后，一度攻擊安慶，但安慶易守難攻，而對解放軍渡江的妨礙并不嚴重，劉伯承等到前線了解情況后，即于4月4日決定，暫不進攻安慶，僅以一個軍包圍監(jiān)視，以便集中精力渡江作戰(zhàn)。
與此同時，解放軍第四野戰(zhàn)軍先遣兵團，即十二兵團的兩個軍已迅速南下，4月1日占領信陽，一部已越武勝關南進。于是，劉伯承即調(diào)在麻城的陳賡的第四兵團至宿松、太湖一線，掩護渡江部隊的安全。十二兵團則向廣水、河口、黃安、中館驛線推進，掩護四兵團側背的安全。4月8日，第二野戰(zhàn)軍和第三野戰(zhàn)軍各自下達了渡江作戰(zhàn)的部署。
在軍事部署大體完成之際，中共和南京代表團的談判也有進展，中共中央對達成一個全面和平協(xié)定的前景比較樂觀，認為有和平渡江的可能性，為了和談的需要，向前線將領征詢推遲渡江的可能性。但總前委認為，長江5月初發(fā)大水，渡江作戰(zhàn)將發(fā)生極大困難，而且，目前百萬大軍擁擠江邊，糧食、柴草都很困難，只有在保證和平渡江的情況下，才能推遲時間，或者不得已時，推延至秋后渡江。因此主張：“按目前部隊準備情況，立即渡江把握頗大，先打過江，然后爭取和平接收，為更有利?！?sup>[26]中共中央軍委根據(jù)總前委的意見和談判進展情況，于4月11日電令總前委：“依談判情況我軍須決定推遲一星期渡江，即由十五日渡江推遲至廿二日渡江，此點請即下達命令。”并且命令各部于4月11日至16日不要發(fā)生任何戰(zhàn)斗^[27]。軍委告訴前線將領，南京主和派即將簽訂的和平協(xié)定，“實際上是投降性質(zhì)”,但軍委強調(diào)：“我方立腳點，必須放在對方反悔上面，必須假定對方簽字后不公布，或公布后不執(zhí)行?！币笄熬€部隊不要松懈士氣^[28]。
4月15日晨5時，中共中央軍委通知總前委，當天將向南京代表團送交和平協(xié)定草案最后修正稿本，和平談判決以4月20日為限期，南京是否愿意簽字尚難預料，有可能拒絕簽字，因此，軍委命令：“你們接到此電，請立即準備好，于廿日確實攻占除安慶、兩浦以外的一切北岸及江心據(jù)點。勿誤為要。”^[29]軍委一方面要求前線部隊準備用戰(zhàn)斗方式渡江，一方面再次向總前委征詢意見，如果和談成立，并有必要，是否可以推遲三天渡江。對此，總前委表示了自己的反對意見：“我們一致認為，以確定養(yǎng)(廿二)夜開始，不再推遲為好。而且奪取北岸敵橋頭堡及江心洲，必須與正式渡江緊密銜接，不宜停頓，否則將給敵人以調(diào)整部署時間，增加我們的困難。而在政治上我們估計敵可能采取拖延政策，以便團結內(nèi)部作最后抵抗，此種征候，似已日益明顯。今天南京廣播，在湯恩伯總部之下組織京滬杭政務委員會，湯兼主任，谷正綱、鄧文儀等為常委，即其具體步驟之一。故真正解決問題，只有在我們渡江成功之后才有可能。所以在政治無絕對必需的條件下，務請不再推遲至有(廿五)日，因為前方困難甚多，延長一天時間增加一分困難，不但影響士氣，人民不安，特別是把我們各個有利渡江的地點都暴露了?！?sup>[30]同時，粟裕、張震向軍委報告，為了按時發(fā)起渡江戰(zhàn)役，要求提早于16日攻占永安洲，以便屆時船只入江。軍委當日復電：“同意你們迅即攻占永安洲。其他各北岸及江心據(jù)點，亦可早日攻占，不必等到20號，請總委通知譚震林?！?sup>[31]
解放軍以第二、第三野戰(zhàn)軍全軍組成了三個突擊集團，由粟裕、張震指揮三野的第八、第十兵團，為東突擊集團，由張黃港至口岸段(即江陰至揚中北岸)實施渡江；由譚震林指揮三野第七、第九兵團，為中突擊集團，由裕溪口至樅陽鎮(zhèn)段(蕪湖、銅陵、貴池北岸)實施渡江；由劉伯承、張際春、李達指揮二野第三、第四、第五兵團，為西突擊集團，分別在安慶以東至樅陽段、安慶以西至望江段、望江至馬珰段渡江。國民黨軍在西段的江防兵力薄弱，而東段江防有重兵鎮(zhèn)守。因此，解放軍的渡江重點置于安慶至蕪湖段，以第三野戰(zhàn)軍的第七、第九兵團和第二野戰(zhàn)軍的第三兵團作為渡江的第一梯隊，期望首先突破政府軍長江防線。總前委估計：“因敵江防西段較弱，故二野與七、九兵團突破較易。東段敵較集中，八、十兵團必須準備連續(xù)惡戰(zhàn)數(shù)日，方能突破立足?！?sup>[32]總前委認為，渡江戰(zhàn)役成功的關鍵，是中、東兩集團對進會合，圍殲南京、鎮(zhèn)江方面敵軍主力，因此決定中集團較東西兩集團提前一天發(fā)起戰(zhàn)斗，以吸引和分散敵軍的注意力。4月18日9時，中央軍委致電總前委和渡江各集團指揮員：“完全同意總前委的整個部署，即二野、三野各兵團于廿號(卯哿)開始攻擊，廿二日(卯養(yǎng))實行總攻，一氣打到底，完成渡江任務以后，再考慮略作停頓，采取第二步行動。請你們即按此總計劃堅決地徹底地執(zhí)行之。此種計劃不但為軍事上所必需，而且為政治上所必需，不得有任何的改變?！?sup>[33]
至4月19日，國民黨軍在長江北岸，僅余安慶、長生洲、黑沙洲、西梁山、北新洲、六圩、揚中沙洲、兩浦(浦口、浦鎮(zhèn))及崇明島等9處。國民黨軍海軍在長江下游配備了海防第二艦隊和江防艦隊，擁有26艘軍艦和三個艇隊，但海軍在北岸已經(jīng)失去了掩護陣地，航線受到嚴重限制，并遭到解放軍短兵炮火的襲擊，已很難在長江上發(fā)揮戰(zhàn)斗作用。