盡管?chē)?guó)民黨連已有的政策也不能貫徹，但在立法上仍想有所作為。1948年3月間，華中區(qū)綏靖會(huì)議時(shí)，又把綏靖區(qū)土地處理辦法作了修改，最重要的是，不分非法或未經(jīng)非法分配的土地，凡超過(guò)其人口最高額者，即予征收，也就是限田制度：“一、切實(shí)執(zhí)行三一繳租，并實(shí)行保租，以改善佃農(nóng)生活，維持地主生活。造成階級(jí)協(xié)調(diào)，根除階級(jí)斗爭(zhēng)。二、實(shí)行限田：地主超額土地，一律由政府用土地債券征收放領(lǐng)，以培養(yǎng)自耕農(nóng)，達(dá)到‘耕者有其田’。三、提倡合作農(nóng)場(chǎng)，盡量利用農(nóng)業(yè)貸款，技術(shù)指導(dǎo)，打破小農(nóng)經(jīng)營(yíng)，達(dá)到利用近代科學(xué)之集體生產(chǎn)?！?sup>[1]為了應(yīng)付中共的土地改革運(yùn)動(dòng)，國(guó)民黨系統(tǒng)方面，于1947年4月成立了土地改革協(xié)會(huì)，并于1948年2月19日通過(guò)了《土地改革方案》。3月20日，理事長(zhǎng)蕭錚在南京舉行記者招待會(huì)，予以發(fā)表。這個(gè)方案在序言中指出：“中國(guó)土地改革協(xié)會(huì)有鑒于我國(guó)當(dāng)前土地問(wèn)題之嚴(yán)重，已成為一切禍亂的根源，和民族生死存亡的關(guān)鍵，而政府現(xiàn)行有關(guān)土地的政策與法令，并不足根本解決這個(gè)問(wèn)題，如果不急求徹底而普遍的改革，實(shí)有非常可怖的后果?！币虼?，這個(gè)方案采取了急進(jìn)的措施，其前二章為：

第一章　土地改革的目標(biāo)

土地改革的目標(biāo)之一為耕者有其田，所以全國(guó)農(nóng)耕土地，應(yīng)自即日起，一律歸現(xiàn)耕農(nóng)民所有。

第二章　終止佃耕制度　化佃農(nóng)為自耕農(nóng)

現(xiàn)在佃耕他人土地之農(nóng)民，分年清償?shù)貎r(jià)，取得土地所有權(quán)，化佃農(nóng)為自耕農(nóng)。
上項(xiàng)地價(jià)為現(xiàn)租額之七倍，分十四年交納，但現(xiàn)租額以不超過(guò)正產(chǎn)物千分之三百七十五計(jì)算之^[2]。
對(duì)于這個(gè)方案，蕭錚在答復(fù)責(zé)難時(shí)說(shuō)：“老實(shí)說(shuō)，一切土地改革方案，沒(méi)有替地主打算的道理。但我們是小地主多的國(guó)家，地主的生路亦不能不稍為顧慮……地主如再一定要保障既得利益，不肯走這條和平改革的路，恐終有一日，要保障生命安全亦不可能?，F(xiàn)在共黨所引導(dǎo)的農(nóng)民叛亂，不是擺在眼前的事實(shí)嗎？”^[3]土改對(duì)國(guó)民黨的生存如此重要，據(jù)蕭錚說(shuō)：“美國(guó)《基督教科學(xué)箴言報(bào)》亦揭載全文，并著論謂此項(xiàng)改革方案，甚為重要，應(yīng)視中國(guó)政府能否實(shí)行，以為美國(guó)對(duì)華繼續(xù)援助之條件?！?sup>[4]
正如前面所說(shuō)，國(guó)民黨的基層組織，本來(lái)就和地主階級(jí)合為一體，國(guó)民黨想進(jìn)行土地改革，如何進(jìn)行動(dòng)員是一個(gè)大難題。在土改的問(wèn)題上，國(guó)民黨像烏龜那樣極其緩慢地爬行，它和中共進(jìn)行的是一場(chǎng)真正意義上的龜兔賽跑。國(guó)民黨并非沒(méi)有土改的計(jì)劃和意愿，它也明白土改對(duì)自己生死存亡的意義，但國(guó)民黨只進(jìn)行了一點(diǎn)一滴的工作，進(jìn)展十分緩慢。當(dāng)中共以暴風(fēng)驟雨之勢(shì)進(jìn)行土地改革的時(shí)候，國(guó)民黨對(duì)土改方案尚議而不決。龜步而行的國(guó)民黨，在這場(chǎng)賽跑中失敗已成定局。
7月初，國(guó)民黨在豫東戰(zhàn)役中慘敗，中原地區(qū)的軍事優(yōu)勢(shì)地位已經(jīng)喪失，濟(jì)南、徐州均處在解放軍的威脅之下，崩潰之勢(shì)已成。蕭錚希望立法院迅速立案，實(shí)行土改。他回憶說(shuō)：“于時(shí)局十分緊張中，我們愈感有迅速實(shí)行土地改革之必要，尤其是農(nóng)地改革，是防止共黨擴(kuò)張之重要武器，故自本年三月廿日本會(huì)發(fā)表土地改革方案后，繼之以各種座談會(huì)及討論會(huì)之互相交換意見(jiàn)，僉認(rèn)為應(yīng)為更具體之規(guī)定，稱(chēng)為《農(nóng)地改革法案》,故于七月四日，由余以行憲后之立法委員身份，領(lǐng)銜正式提出于立法院?！?sup>[5]
蕭錚的提案，基本上是按照上述的土地改革方案草定的，由張道藩等84人聯(lián)署，提案規(guī)定：“本法頒布之日起，各省市政府應(yīng)于六個(gè)月內(nèi)擬具詳細(xì)施行計(jì)劃及施行附則，于一年以?xún)?nèi)實(shí)施完成?！?sup>[6]且不說(shuō)國(guó)民黨有沒(méi)有進(jìn)行土改的組織力量，就是軍事形勢(shì)，也等不得一年的時(shí)間了。而實(shí)際情況則更為糟糕，立法院對(duì)這個(gè)提案進(jìn)行了長(zhǎng)期的辯論，最后也沒(méi)有作出結(jié)論。蕭錚回憶說(shuō)：“首先有陳紫楓委員之大聲疾呼，謂余案為‘違憲’,‘根本不能成立’,又認(rèn)為‘我國(guó)土地問(wèn)題，根本并不嚴(yán)重’,又謂‘提倡土地改革為共產(chǎn)黨之尾巴’,并列舉其所謂‘本案缺點(diǎn)甚多，如實(shí)行可引起嚴(yán)重影響’。繼之有劉士篤委員謂本案可能制造混亂，而甘家馨委員又責(zé)本案不夠徹底，孟廣厚委員則說(shuō)有若干點(diǎn)之建設(shè)性批評(píng)。而孔庚委員則提案謂應(yīng)將生產(chǎn)問(wèn)題同時(shí)解決，范聲委員則提議應(yīng)先實(shí)行都市土地漲價(jià)歸公，黃統(tǒng)委員則提議應(yīng)實(shí)行土地國(guó)有，金鳴盛委員則提議應(yīng)先制定都市土地使用條例。其他各委員在大會(huì)討論時(shí)發(fā)言反對(duì)者更眾，甚至有人主張本案應(yīng)不予審查。惟潘委員廉方所提之《實(shí)行農(nóng)地農(nóng)有、市地市有、富源地國(guó)有》案，以及吳望(人及)委員所提之《擬具佃農(nóng)減租條例改善佃農(nóng)生活》案，牛踐初委員之提議《綏靖區(qū)及非綏靖區(qū)土地改革應(yīng)同時(shí)普遍實(shí)施》案，則與本案同其意旨。余于反對(duì)聲中，曾再寫(xiě)一文：《論農(nóng)地改革法案——兼答劉士篤、陳紫楓、甘家馨、孟廣厚諸先生》加以辯解，其余在立法院討論中，口舌之爭(zhēng)辯，幾又演‘舌戰(zhàn)群儒’,此案作大體討論貫半年之久，至是年十月一日，卒以‘并付審查’了之。而國(guó)事已不可為矣。真所謂‘宋人議論未定，兵已渡河！’”^[7]
當(dāng)時(shí)，國(guó)民黨各地方政府，在不同程度上有一些減租減息、戰(zhàn)士授田及土地改革的方案及活動(dòng)。例如，傅作義主張“發(fā)展中層”,1948年3月19日，河北省軍政會(huì)議原則決定，“保護(hù)自耕農(nóng)，將富農(nóng)無(wú)力自耕之部分割出，交由勞力有余之貧農(nóng)耕種”^[8]。但點(diǎn)點(diǎn)滴滴的活動(dòng)，并不能減輕農(nóng)民的痛苦，更不能滿(mǎn)足農(nóng)民的要求，自然無(wú)法抵抗中共的土地改革對(duì)農(nóng)民的普遍的動(dòng)員作用，以及對(duì)國(guó)民黨士兵的爭(zhēng)取和瓦解的作用。國(guó)民黨士兵在中共土地改革的感召和政治攻勢(shì)之下，大量地倒戈。解放軍更大批地以俘虜?shù)膰?guó)民黨士兵經(jīng)過(guò)教育后充實(shí)自己的隊(duì)伍，從而使解放軍的軍力得以迅速壯大。而國(guó)民黨盡管擁有廣大的人力資源，由于得不到農(nóng)民的支持，它的兵源補(bǔ)充十分困難。
1948年8月，中美設(shè)立基于美援的中國(guó)農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)，以蔣夢(mèng)麟為主任委員，于是年底到1949年間，在西南地區(qū)，以向地方當(dāng)局提供農(nóng)復(fù)會(huì)資助的條件，要求地方當(dāng)局推行二五減租，先后在廣西、貴州、四川推廣。臺(tái)灣則于1949年8月15日在全省開(kāi)始換訂租約，實(shí)行三七五減租，即佃租不得超過(guò)正產(chǎn)物的千分之三七五，也即二五減租的原理。但這些局部行動(dòng)已無(wú)補(bǔ)于國(guó)民黨崩潰的大局。