清季以還，中央與地方的關(guān)系一直是政治家深感棘手的問(wèn)題。清末實(shí)施立憲，地方成立咨議局議決地方事務(wù)，使鄉(xiāng)土觀念本來(lái)就很強(qiáng)的國(guó)人愈發(fā)看重地方利益。武昌起義發(fā)生后，各省以宣布“獨(dú)立”的方式響應(yīng)，事后雖建立了臨時(shí)中央政權(quán)，但各省的“獨(dú)立”已顯示出地方意識(shí)的潛滋暗長(zhǎng)。民國(guó)肇建之初，因袁世凱北洋勢(shì)力強(qiáng)大，中央積極有為，地方勢(shì)力暫時(shí)受到壓抑，沒有多少表現(xiàn)自身意志的機(jī)會(huì)。袁世凱死后，北洋集團(tuán)分裂，強(qiáng)大的中央政權(quán)不復(fù)存在，地方政權(quán)在很大程度上得以自行其是，呈現(xiàn)出類似“五代”時(shí)期的分裂局面，而掌握中央權(quán)柄的軍閥政客又不甘心政權(quán)虛設(shè)，極力奉行不同形式的“統(tǒng)一”政策，致使中央和地方的關(guān)系呈現(xiàn)極其復(fù)雜的局面。
1923年10月，曹錕以賄賂當(dāng)選總統(tǒng)，使本來(lái)就存在的中央與地方的緊張關(guān)系進(jìn)一步惡化。且不論不承認(rèn)曹、吳統(tǒng)治合法性的奉張、浙盧、皖段和廣東國(guó)民黨政府(曹、吳將他們視為“地方”,力圖將其納入統(tǒng)治的范圍；他們卻自視為“敵體”,試圖取而代之，根本就沒有將曹、吳政權(quán)視為中央政府),就是暫時(shí)聚集在直系麾下的各省軍閥，亦各自為政，不聽中央使喚，地方與中央的離心傾向十分明顯。
為了安撫內(nèi)部，同時(shí)為了對(duì)付東北及西南等方實(shí)力派，就任之后，曹錕即“重以職權(quán)”,將醞釀多日未決的直魯豫、兩湖、蘇皖贛三巡閱使分別讓吳佩孚、蕭耀南、齊燮元擔(dān)任，加上同年任命的熱察綏巡閱使王懷慶，閩浙巡閱使孫傳芳等，直系的統(tǒng)治區(qū)域?qū)嶋H上已形成“列土分封”的局面^[1]。
在這種情況下，中國(guó)政治表現(xiàn)出明顯的區(qū)域化特征。每個(gè)巡閱使都力圖對(duì)中央行政具有一定的支配權(quán)，也就是說(shuō)，他們都希望成為政權(quán)中樞的主體。但在自己的統(tǒng)治區(qū)域內(nèi)又獨(dú)自構(gòu)成一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)及軍事單元，彼此為發(fā)展勢(shì)力而爭(zhēng)奪，各自確定勢(shì)力范圍。1924年直系統(tǒng)治范圍內(nèi)的吳佩孚、齊燮元之爭(zhēng)即凸顯了這樣的特征?！都鬃觾?nèi)亂始末紀(jì)實(shí)》的作者分析說(shuō)：“吳氏握有黃河流域，而擴(kuò)其實(shí)力于長(zhǎng)江上游，日為武力統(tǒng)一之計(jì)劃，對(duì)西南做功夫，謀粵、謀川、謀湘，到底不懈。齊氏以后起之人，欲加吳而上之，故年來(lái)對(duì)閩對(duì)粵下功夫不少。前此王永泉在閩，齊為援助，今又謀利用孫傳芳，而陳炯明方面齊亦與往來(lái)，匪伊朝夕者。其欲與吳平分西南之功業(yè)所不待言，而其對(duì)浙計(jì)劃，則一面謀擴(kuò)張長(zhǎng)江上游之勢(shì)力，以與吳抗衡；一面有以今之反直者為浙與奉，奉事吳任之，而急切不能下手且奏功較難，齊遂欲先取兩浙，自建大功，而又成于吳氏取奉之前，以為駕吳而上之計(jì)。江西一隅既劃入彼之巡閱區(qū)內(nèi)，亦欲實(shí)行統(tǒng)一，以與吳氏屬下之湖北劃一鴻溝。此齊不甘居吳下之雄心，即吳之所大忌也。”^[2]
第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)之后，曹錕統(tǒng)治被顛覆，段祺瑞在反直三角同盟的“擁戴”下登上臨時(shí)執(zhí)政的位置，中央與地方的關(guān)系進(jìn)一步變化。這時(shí)，段祺瑞已喪失早先所具有的軍事政治實(shí)力，擁戴他的各方也沒有一方像吳佩孚對(duì)待曹錕那樣有著至少能盡其“愚忠”的“臣屬”的自我定位。所謂“非段莫屬”的表態(tài)很大程度上乃各方相持不下時(shí)達(dá)成的妥協(xié)。因而段祺瑞當(dāng)上臨時(shí)執(zhí)政之后，很快就發(fā)現(xiàn)自己處于類似他人政治傀儡的尷尬地位。段具有政治抱負(fù)，當(dāng)然不甘受人支配，曾竭盡全力確立中央政權(quán)的名份與地位。召開善后會(huì)議就是他整合北洋各派系使之重新納入自身權(quán)力體系的一次努力，但未著成效^[3]。此后段氏只得依靠實(shí)力派之間的“均勢(shì)”來(lái)維持統(tǒng)治，這使中央政府進(jìn)一步喪失了對(duì)地方政權(quán)的支配力量，形成中央權(quán)力弱小而地方權(quán)力偏大的政治格局。
在此政治格局下，中國(guó)的政治權(quán)力重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，北京所具有的俯視天下的崇高地位迅速下降，國(guó)內(nèi)政治家對(duì)它的重視程度遠(yuǎn)不如前。過(guò)去北京乃京師重地，是中國(guó)政治權(quán)力的重心所在，一切上升性的社會(huì)流動(dòng)都指向北京。到北京去的人總不免懷著某種“朝圣”心態(tài)，歷朝歷代的“覲見”制度，就是利用臣民對(duì)于“圣上”和“京師”的敬畏而制定的。然而這種狀況在幾年間就變成了昔日的輝煌，20世紀(jì)20年代的北京已經(jīng)暮色籠罩，紫禁城更是夜色慘淡。唐紹儀1924年11月27日的一次談話清楚地說(shuō)明了這一點(diǎn)：“北京所發(fā)生之事實(shí)，于全國(guó)無(wú)重大影響，北京乃一隅，而非全國(guó)，且不能統(tǒng)治全國(guó)。當(dāng)今急務(wù)，在乎聯(lián)合各省成就一種結(jié)合，庶日后漸能遵從合宜之當(dāng)軸。歷來(lái)北京政府從未為此，且亦未嘗圖及，不過(guò)推翻某某軍閥，迎入某某軍閥，以暴易暴，徒事激起內(nèi)爭(zhēng)而已?！?sup>[4]
與北京地位下降相對(duì)應(yīng)的是地方在國(guó)家政治中發(fā)言權(quán)的擴(kuò)大。其中東北地位的上升尤為引人注目?？刂茤|北的奉系原先不過(guò)是直系旁支，第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)之后，一躍成為最大的實(shí)力派。張作霖在戰(zhàn)后雖曾表示，“既〈負(fù)〉助段氏出任以收拾時(shí)局之責(zé)，則三省之取消獨(dú)立，服從中央，是當(dāng)然之事”^[5],并作出返回奉天，避開政局中心的姿態(tài)。但他對(duì)中央政局的操縱控制是路人皆知的。首先是派奉軍入關(guān)，并指示高維岳統(tǒng)帥的第七師進(jìn)駐北京，名曰“拱衛(wèi)京師”,實(shí)則要挾中央^[6]。其次是對(duì)中央財(cái)政實(shí)施監(jiān)督控制。先擬改組財(cái)政中樞，以熊希齡擔(dān)任財(cái)政總長(zhǎng)，未成；又以東北“某案”為借口，提出收回巨額現(xiàn)款的要求，甚至向中央提出“徹查收支”的恐嚇，迫使財(cái)政總長(zhǎng)李思浩托曹汝霖“攜帶財(cái)政部帳簿赴奉”,說(shuō)明情況，以求奉張諒解^[7]。加上早先就已存在的對(duì)于中央的“司法獨(dú)立”^[8],事實(shí)上出現(xiàn)了東北可以干預(yù)中央，而中央?yún)s不能反過(guò)來(lái)過(guò)問(wèn)其境內(nèi)事務(wù)的局面。鄧如琢通電指責(zé)奉張“挾執(zhí)政以令藩封”^[9],堪稱言中窾要。
其他地區(qū)的實(shí)力派亦紛紛實(shí)行與中央若即若離的區(qū)域性統(tǒng)治，所提口號(hào)體現(xiàn)了強(qiáng)烈的地方意識(shí)。例如，孫傳芳曾以“尊重浙人公意”為由，提出“保境安民”的口號(hào)。作為地方建設(shè)的一部分，孫傳芳還雄心勃勃地提出了“大上海計(jì)劃”,要將租界之外的上海地區(qū)建設(shè)成一個(gè)可供其他地區(qū)效法的“模范城市”以及遠(yuǎn)離國(guó)內(nèi)戰(zhàn)火的“非戰(zhàn)區(qū)”^[10]。在四川，至遲在1926年，青年軍人及知識(shí)界人士提出的“川人治川”口號(hào)得到了實(shí)現(xiàn)?！半m然不能說(shuō)四川人完全統(tǒng)治了自己的省份，但至少那些掌權(quán)者都是四川人。自治理想已成為現(xiàn)實(shí)：四川出生的領(lǐng)袖確實(shí)掌握了本省事務(wù)，并且將這一權(quán)力行使近十年之久，盡管這并不意味著四川已從中國(guó)的國(guó)家政治中正式退出”^[11]。擔(dān)任西北邊防督辦的馮玉祥，此時(shí)亦積極致力于籌劃地方建設(shè)，奉行“大西北主義”,力圖將陜甘建成獨(dú)立行使權(quán)力的區(qū)域^[12]。一些地方實(shí)力派為尋求統(tǒng)治的穩(wěn)定，要求各方嚴(yán)守疆界，公開提出“人不犯我，我不犯人”的口號(hào)^[13]。更有甚者，由蕭耀南、岳維峻等發(fā)起召開的旨在洽商“聯(lián)防”的雞公山會(huì)議，打出“保境安民”的旗號(hào)，居然被北京國(guó)務(wù)會(huì)議視為“宗旨正大”,主張“不必干涉”^[14]。
作為中國(guó)政治區(qū)域化的重要表征，政治權(quán)力分配上的地域排他性也逐漸凸顯，一些實(shí)力派人士提出的“由某省人督某省”的口號(hào)開始在較大范圍內(nèi)被接受。北京政變不久，陜督劉鎮(zhèn)華即致電段祺瑞，請(qǐng)調(diào)河南，而以胡景翼督陜，其理由是自己為河南人，胡為陜西人。另外，李景林繼王承斌督直，亦以其為直隸人。張作霖派張宗昌赴山東接受德州兵工廠，因張宗昌系山東籍，故張作霖決定以之督魯^[15]。這種觀念甚至在孫中山身上也有體現(xiàn)。在與方本仁爭(zhēng)江西時(shí)，孫派江西籍的李烈鈞“回贛”主持軍政，理由是李與“贛中諸將甚稔”^[16]。這表明他多少認(rèn)同(或是有意識(shí)地利用)了當(dāng)時(shí)人們的地方意識(shí)。這種“由某省人督某省”的主張及其在政治中的實(shí)施，對(duì)旨在加強(qiáng)中央集權(quán)、避免因裙帶關(guān)系而產(chǎn)生政治腐敗的傳統(tǒng)“避親避籍”制度，是明顯的突破，它有利于地方勢(shì)力的增強(qiáng)，卻進(jìn)一步削弱了本來(lái)就軟弱無(wú)力的中央對(duì)地方的控制。
一些有“問(wèn)鼎”之志的“地方政權(quán)”完全獨(dú)立于中央之外，更加劇了這一時(shí)期政治區(qū)域化的特點(diǎn)。廣東是在1925年7月1日宣布成立“國(guó)民政府”的，雖然在此之前，它“沒有明明白白與北京脫離關(guān)系”,實(shí)際上仍然處于“地方政府”的地位^[17]。但是，廣東政權(quán)在政治、經(jīng)濟(jì)及軍事上已經(jīng)完全自行其是。此后直至1926年北伐之前，國(guó)民政府都一直致力于兩廣地區(qū)的建設(shè)，使該地區(qū)在事實(shí)上脫離了中央政府。顧敦??說(shuō)，當(dāng)時(shí)“不但獨(dú)立各市，在事實(shí)上都脫離中央政府的關(guān)系，而以省政府為最高的監(jiān)督機(jī)關(guān)，在法律上也進(jìn)一步取得同樣的地位”^[18]。這種說(shuō)法，可以通過(guò)段祺瑞擔(dān)任臨時(shí)執(zhí)政之后一年多時(shí)間里的政治狀況，得到證實(shí)。
隨著地方勢(shì)力日益強(qiáng)大，中央權(quán)力逐漸被抽成真空。此時(shí)，嚴(yán)格意義上的中央軍權(quán)已不存在，掌握軍權(quán)的是分散各地的實(shí)力派。陸軍部和海軍部不僅沒有直接統(tǒng)轄的軍隊(duì)，對(duì)各省軍隊(duì)也沒有調(diào)度指揮權(quán)。孫中山指示李烈鈞不就執(zhí)政府的參謀總長(zhǎng)職而爭(zhēng)江西地方職務(wù)^[19],充分說(shuō)明中央軍事職能部門在地方實(shí)力派人士心中的地位。
地方權(quán)力的分配也體現(xiàn)了實(shí)力派的操縱控制，爭(zhēng)執(zhí)異常激烈。像蘇、直、豫、魯、贛等省軍民兩政長(zhǎng)官的任命，與其說(shuō)是中央的安排，不如說(shuō)是地方實(shí)力派意志的體現(xiàn)。更有甚者，一些地方實(shí)力派無(wú)視中央，自我委任，陳調(diào)元宣布自任蘇督，王桂林宣布自任江蘇省長(zhǎng)就是典型事例^[20]。在財(cái)政方面，地方更是自行其是。1925年1月，段祺瑞通電各省，要求務(wù)于舊歷年內(nèi)酌解款項(xiàng)至京，以濟(jì)中央要需。除了山西的閻錫山匯解60萬(wàn)元，山東的鄭士琦承諾“即解數(shù)萬(wàn)”之外，多數(shù)省份對(duì)電令都置之不理^[21]。不僅如此，地方實(shí)力派還紛紛截留本應(yīng)交納中央的稅款，段政府雖甚為不滿，卻無(wú)計(jì)可施^[22]。到了這年年底，財(cái)政部窮敝到了連“一百元之款亦不能開出”的可悲地步^[23]。
中央政府處于虛置狀態(tài)，國(guó)家政局遂以地方實(shí)力派的意志為轉(zhuǎn)移，直接受到地方的支配。在北方，近兩年的時(shí)間里政治的焦點(diǎn)都集中在張作霖與馮玉祥的關(guān)系上。馮玉祥為反張而運(yùn)動(dòng)郭松齡倒戈，同時(shí)欲與吳佩孚捐棄前嫌，共謀大計(jì)。出于“非倒段釋曹，不足以迎合吳氏而得其歡心”的考慮，馮采取了包括政變?cè)趦?nèi)的一系列“倒段”措施，殊不知卻促成了奉張與舊直系的“合作”^[24]。在南方，則有孫傳芳起兵討奉。這兩起事件，使標(biāo)榜和平統(tǒng)一的段祺瑞執(zhí)政府威信掃地。蕭耀南鑒于段不能繼續(xù)利用，對(duì)于吳佩孚不再繼續(xù)排拒，吳遂得以從岳州而至漢口，在查家墩設(shè)立“討賊聯(lián)軍總司令部”,借此東山再起^[25]。之后，直系政客形成“擁曹”與“護(hù)憲”兩派。吳派政客提出“大帥所在，即中央所在”之說(shuō)^[26],使原先就復(fù)雜的中央與地方關(guān)系更加復(fù)雜化。吳佩孚采納護(hù)憲之說(shuō)，與張達(dá)成“吳不擁曹，張不戴段”之約^[27],于是形成馮玉祥和奉張都不再擁段的局面。顯然，北京政變后兩年的中國(guó)政局，都是在地方實(shí)力派的操作下發(fā)生變化。本應(yīng)在政治上“執(zhí)牛耳”的臨時(shí)執(zhí)政段祺瑞，此時(shí)只能依違在各地方實(shí)力派之間，作需要他人驅(qū)動(dòng)的木偶式的政治表演。
如果說(shuō)，19世紀(jì)末，中國(guó)的地方主義是一種“分”在客觀上有利于“合”的“中央方向上的地方主義”(center oriented regionalism)^[28],那么此時(shí)的地方主義顯然已經(jīng)偏離了以前具有的“中央方向”。這使政局呈現(xiàn)極為動(dòng)蕩不穩(wěn)的狀況。大局變化的周期由民國(guó)初期的三四年變成兩年甚至一年^[29]。段祺瑞很快陷入統(tǒng)治困境。執(zhí)政不到兩個(gè)月，便有人將其與徐世昌相比，指出段氏“已入十年?yáng)|海境地”^[30]。時(shí)論也將北京政府視為“世界政治史上……最無(wú)權(quán)能之政府”^[31]。以后段的處境越發(fā)困難。從1925年下半年開始，北京頻頻發(fā)生民眾“驅(qū)段運(yùn)動(dòng)”,地方實(shí)力派尤其是南方國(guó)民黨人開始利用時(shí)機(jī)，以實(shí)現(xiàn)自己的目的^[32]。“三一八”事件之后，段祺瑞的執(zhí)政府統(tǒng)治更加窮途末路，中國(guó)事實(shí)上已處于無(wú)中央政府狀態(tài)，成為地方實(shí)力派的天下。1926年4月20日，臨時(shí)執(zhí)政府統(tǒng)治宣告終結(jié)。
段祺瑞臨時(shí)執(zhí)政府被推倒之后，張作霖、吳佩孚暫時(shí)保留了臨時(shí)執(zhí)政府的統(tǒng)治形式。北伐前夕中國(guó)的政治格局，就派系而言主要有奉張、馮玉祥及其國(guó)民軍、重新崛起的舊直系，以及占據(jù)兩廣的國(guó)民黨系四支力量的對(duì)壘；就政權(quán)而言，除了由顏惠慶主閣、被奉張操縱的“中央”政府之外，尚有江蘇的孫傳芳政府、武漢的吳佩孚政府、湖南的趙恒惕政府，以及廣東國(guó)民政府等多方政府、多種政治力量。經(jīng)過(guò)一年多時(shí)間的養(yǎng)精蓄銳，廣東國(guó)民政府逐漸鞏固了后方，力量壯大。而北方軍閥則在頻繁的戰(zhàn)爭(zhēng)中消耗了實(shí)力。南北對(duì)峙的局面再度形成。此時(shí)，北方政局之支離破碎，達(dá)到民國(guó)以來(lái)最甚程度，這為國(guó)民政府北伐的成功，提供了有利的外部條件。“蓋不待北伐軍起，北洋軍人政府，已自行瓦解矣”^[33]。