1945年7月盟國的《波茨坦公告》從原則上規(guī)定了戰(zhàn)后盟國的對日政策，包括永久剔除軍國主義；占領(lǐng)日本領(lǐng)土，直至制造戰(zhàn)爭的力量徹底摧毀之日；限制日本領(lǐng)土于本州、北海道、九州、四國及其他盟國決定的小島；解散軍隊(duì)；嚴(yán)懲戰(zhàn)犯；戰(zhàn)爭賠償?shù)软?xiàng)^[1]。早在日本投降前，美國國務(wù)院、陸、海軍部聯(lián)席會議就擬訂了《美國在戰(zhàn)敗日本初期對日關(guān)系》的文件，其中指出，美國對日本的總目標(biāo)是：1.依據(jù)《開羅宣言》及其他盟國間的協(xié)議，剝奪日本的領(lǐng)土及托管地；2.創(chuàng)造條件，保證使日本不再成為對世界和平的威脅；3.根據(jù)日本人民自由表達(dá)的意志，建立一個和平的、負(fù)責(zé)任的政府，此政府應(yīng)尊重其他國家的權(quán)利和日本的國際義務(wù)，并支持聯(lián)合國章程所提出的理想與原則^[2]。日本投降后，美國不容任何對日作戰(zhàn)盟國插手，壟斷了受降和占領(lǐng)日本的大權(quán)。8月30日，麥克阿瑟(Douglas MacArthur)飛抵日本，執(zhí)行美國單獨(dú)占領(lǐng)日本的任務(wù)。9月2日，在東京灣密蘇里號戰(zhàn)艦上舉行日本投降儀式。9月6日美國參謀長聯(lián)席會議在給麥克阿瑟的指令中說：“日皇和日本政府是在你作為盟國最高統(tǒng)帥的隸屬之下，被授以治理國家的權(quán)力的。你可以行使你的權(quán)力，只要你認(rèn)為這是執(zhí)行你的使命所適宜的。我們和日本的關(guān)系不是以契約、而是以〈日本〉無條件投降為基礎(chǔ)的。你的權(quán)力是至高無上的，在權(quán)限方面無須接受日本的任何異議?！?sup>[3]9月7日，盟軍最高統(tǒng)帥總司令部(簡稱盟總)成立。盟總除參謀部外，還設(shè)立了全面控制日本的民政、民間情報(bào)、經(jīng)濟(jì)科學(xué)、天然資源等九個局。這些機(jī)構(gòu)以“盟總指令”或備忘錄方式指揮日本政府，使盟總成為日本名副其實(shí)的太上皇。
占領(lǐng)初期美國的對日政策與其他盟國從總體上說并無原則分歧，但美軍單獨(dú)占領(lǐng)日本和在對日管制問題上獨(dú)斷獨(dú)行，引起蘇聯(lián)和英聯(lián)邦國家的反感。8月22日，美國向中、蘇、英三國提出成立十國遠(yuǎn)東咨詢委員會的建議。由于各國意見不一，美國方案擱淺。各國經(jīng)過數(shù)月磋商，直到1945年12月莫斯科三國外長會議上，美、英、蘇三國外長才達(dá)成協(xié)議，在華盛頓設(shè)立遠(yuǎn)東委員會，由中、蘇、美、英、法、荷、加、澳、印、菲及新西蘭共十一國組成。該委員會的主要任務(wù)是：1.制定日本履行投降條件規(guī)定的義務(wù)時應(yīng)遵守的政策及標(biāo)準(zhǔn)；2.對盟國最高統(tǒng)帥所頒布的命令及盟國統(tǒng)帥的措施進(jìn)行考核；3.考慮各參加國提交給該會處理的事務(wù)。但委員會不能對軍事行動及領(lǐng)土調(diào)整提出建議，委員會的決議案須經(jīng)全體大會多數(shù)通過，中、美、英、蘇有否決權(quán)。另在東京設(shè)立盟國管制日本委員會，由麥克阿瑟或其代表任主席，中、蘇各派委員一人，英、澳、新、印合派委員一人組成，最高統(tǒng)帥在頒發(fā)有關(guān)實(shí)施投降條款及占領(lǐng)與管制日本的重大命令與指示前，應(yīng)與該委員會商討；在實(shí)施遠(yuǎn)東委員會有關(guān)管制制度的變更、日本政體和政府的變更的決定時，如委員會成員與最高統(tǒng)帥發(fā)生意見分歧，在遠(yuǎn)東委員會關(guān)于此事未有協(xié)議之前，應(yīng)暫緩頒發(fā)關(guān)于此問題的命令^[4]。
國民黨政府任命駐美大使顧維鈞兼任中國駐遠(yuǎn)東委員會代表團(tuán)團(tuán)長，并派代表常駐東京，參與遠(yuǎn)東委員會及管制日本委員會的工作。但這兩個委員會的職責(zé)范圍糾纏不清，實(shí)際上一切工作仍然取決于麥克阿瑟的盟總。中國駐遠(yuǎn)東委員會的專門委員也認(rèn)為，委員會的實(shí)際功能是為美國獨(dú)攬對日管制大權(quán)起一種掩護(hù)與開脫作用，因此各國對此一直頗有非議^[5]。
1947年6月19日，遠(yuǎn)東委員會通過《對投降后日本之基本政策的決議》,文件的宗旨是要實(shí)現(xiàn)日本的非軍事化與民主化。非軍事化的主要內(nèi)容是：“全部解除軍備；改組經(jīng)濟(jì)，以剝奪日本之作戰(zhàn)力量；消滅軍國主義之勢力；嚴(yán)厲審判戰(zhàn)犯”;“嚴(yán)格取締一切表現(xiàn)軍國主義與侵略精神之制度”,以便“保證日本不再成為世界和平與安全之威脅”。民主化的主要措施是：根據(jù)日本人民自由表達(dá)的意志，盡快建立一個和平民主之政府，在國際上，“履行其國際責(zé)任，尊重他國權(quán)利并支持聯(lián)合國之目標(biāo)”,“而與各國維持永久的和平關(guān)系”;在國內(nèi)，“鼓勵日本人民發(fā)展個人自由與尊重基本人權(quán)之愿望，尤其信仰、集會、結(jié)社、言論與新聞之自由；并鼓勵其組織民主與代表民意之機(jī)構(gòu)”,等等。文件還對軍事占領(lǐng)、盟總與日本政策的關(guān)系、聯(lián)合國權(quán)益的保護(hù)、解除武裝與廢棄軍備、嚴(yán)懲戰(zhàn)犯、解除經(jīng)濟(jì)武裝、恢復(fù)和平的經(jīng)濟(jì)活動、賠償與歸還、金融財(cái)政政策等項(xiàng)作出規(guī)定^[6]。隨后，遠(yuǎn)東委員會又對摧毀日本軍需工業(yè)(1947年8月14日)、禁止日本軍事活動與處置日本軍事裝備(1948年2月12日)、對日貿(mào)易(1948年11月18日)等問題作出決議。
然而，由于美國對日政策的轉(zhuǎn)變，這些文件基本沒有得到貫徹。戰(zhàn)后初期，美國在日本推行了一些民主化改革，包括逮捕戰(zhàn)犯，進(jìn)行整肅，解散財(cái)閥，農(nóng)地改革以及制訂和平憲法。新憲法保留了日本天皇制，但規(guī)定天皇只是作為國家及國民整合之象征而存在。新憲法第九條規(guī)定，日本“永久放棄以國權(quán)發(fā)動的戰(zhàn)爭、以武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段……不保持陸?？哲娂捌渌麘?zhàn)爭力量，不承認(rèn)國家的交戰(zhàn)權(quán)”^[7]。但隨著美蘇關(guān)系的惡化及冷戰(zhàn)的開始，隨著國民黨政權(quán)在中國內(nèi)戰(zhàn)中的頹勢越來越明顯，美國對日政策隨之發(fā)生了轉(zhuǎn)變。本來美國是指望中國成為它戰(zhàn)后在亞洲實(shí)行美國主導(dǎo)下的和平的主要穩(wěn)定因素，成為美國在亞太地區(qū)的主要盟友。國民黨在內(nèi)戰(zhàn)中的不斷失敗使美國原來對它的指望落空，美國乃考慮由日本來替代國民黨中國承擔(dān)這一角色。在1947年下半年到1948年上半年美國對日本的政策發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由摧毀一個敵國變?yōu)榻ㄔO(shè)一個盟國，由鏟除日本軍國主義基礎(chǔ)的民主化政策改為重建日本的扶助日本的政策。用國家安全委員會的一個文件的話說，“美國外交政策的一個主要目標(biāo)是使日本能重新自立”^[8]。這一轉(zhuǎn)變在亞洲各國引發(fā)了強(qiáng)烈的抗議浪潮。
1947年7月11日，美國致函遠(yuǎn)東委員會，建議委員會各國代表于8月19日在美國舉行締結(jié)對日和約預(yù)備會議，并提出會議通過決議的方式應(yīng)采取三分之二表決制。美國這一建議違反了波茨坦會議上確定的對日和約由中、美、英、蘇四國外長會議進(jìn)行準(zhǔn)備的原則。顯然，在這十一國中，美國自以為要控制三分之二是不成問題的。英聯(lián)邦國家在十一國中有五個，誰也不能以三分之二票壓倒英國。而蘇聯(lián)則可能陷于孤立境地。22日，蘇聯(lián)復(fù)函美國，表示“不能同意召開對日草擬和約會議，在片面形式下由美國政府決定，而不經(jīng)與中蘇英各國政府作初步之商討”。蘇聯(lián)堅(jiān)持由四強(qiáng)外長會議草擬和約，并堅(jiān)持四大國的否決權(quán)，以確保自己的利益不受損害^[9]。
國民政府在接到美、蘇等國的照會后，于9月14日、19日、30日三次邀集軍政要員、社會名流、知名學(xué)者舉行座談會，征詢對于對日和約問題的意見。國民參政會也就對日和約問題進(jìn)行了討論，并提出了建議案。一些社會團(tuán)體以及報(bào)界也紛紛提出各自的主張。綜合起來主要有這樣一些意見：
(一)關(guān)于對日和約起草形式與順序。在這個問題上意見頗為一致，即應(yīng)由中、美、英、蘇四大國先作初步會商，再提交十一國會議討論；在整個討論簽訂過程中，必須堅(jiān)持聯(lián)合國憲章的原則，即四大國一致的原則，堅(jiān)持中國的否決權(quán)，否則不能維護(hù)中國的利益及遠(yuǎn)東的和平穩(wěn)定。于樹德等認(rèn)為，對日和約與中國之存亡及發(fā)展的關(guān)系較任何一國更大，和約中如有任何妨礙中國發(fā)展、危害中國生存的條款，中國即不能同意。如果沒有否決權(quán)，在十一國會議中，中國勢孤力單，極易為人操縱，極易被三分之二做成不利于中國的決議，卻又不能維護(hù)自己利益。他們認(rèn)為在否決權(quán)問題上應(yīng)該不避與蘇聯(lián)一致的嫌疑。否決權(quán)不僅是大國自衛(wèi)的武器，而且是世界安全的保障。如大國之間不能同意協(xié)議，而強(qiáng)迫其接受，則大國團(tuán)結(jié)必然破裂，而且可能招致戰(zhàn)爭。褚輔成等還認(rèn)為，和會必須有四強(qiáng)全體參加，尤其在遠(yuǎn)東，中、蘇、日三國壤地錯綜，無蘇聯(lián)參加，勢將使遠(yuǎn)東局勢益陷于糾紛。王蕓生等進(jìn)而認(rèn)為，中國對日利益與美國不同，也與蘇聯(lián)不同，在談判對日和約時極需謹(jǐn)慎嚴(yán)正，著眼于今后百年國運(yùn)，忠實(shí)于獨(dú)立外交，在美蘇之間走中間道路，而不可做美國尾巴，如一切點(diǎn)頭諾諾，則仍難避免人為刀俎、我為魚肉的命運(yùn)，勢必后患無窮^[10]。
(二)關(guān)于領(lǐng)土問題?！堕_羅宣言》與《波茨坦公告》早已對日本領(lǐng)土作出規(guī)定，中國東北、臺灣、澎湖歸還中國，朝鮮獨(dú)立，千島群島劃歸蘇聯(lián)，有爭議的是琉球、小笠原群島、伊豆七島、濟(jì)州島、竹島、對馬島、千島群島南部小島。當(dāng)時討論得最多的是與中國有關(guān)的琉球的去向，大致有三種意見：一種意見強(qiáng)烈主張收回。張其昀、胡煥庸等認(rèn)為，由歷史、地理、經(jīng)濟(jì)、民族文化來看，琉球均有歸屬中國的理由及證據(jù)。琉球是中國東海的屏藩，海上的長城，其與臺灣島的關(guān)系，猶如海南島之有西沙群島。琉球與中國關(guān)系，始自隋代，自明洪武五年正式列于中國版圖，兩年一貢，歷五百年而不輟。七十年前日本悍然以武力攫取，是為日本侵略中國之先聲。琉球?yàn)橹袊У刂?，自?dāng)由中國收回。琉球?qū)χ腥諆蓢杂兄匾獞?zhàn)略意義。琉球掌握在日本手中，在消極方面掩護(hù)日本本土四島的安全，在積極方面作進(jìn)而侵略中國東南沿海的跳板。鑒于其重要軍事價值，中國在收回主權(quán)后，可同意經(jīng)由聯(lián)合國的程序，供國際軍隊(duì)使用，藉以保障遠(yuǎn)東和平^[11]。另一種意見認(rèn)為，琉球應(yīng)恢復(fù)為主權(quán)國家。琉球在被日本吞并之前是一個主權(quán)國家，無論其人種、其經(jīng)濟(jì)都是獨(dú)特的。明清五百年間，中國是琉球的宗主國，但現(xiàn)在恢復(fù)宗藩關(guān)系與時代潮流不符；另一方面日本無論如何不能再繼續(xù)兼并琉球，琉球應(yīng)恢復(fù)歷史上的古琉球國，以獨(dú)立的姿態(tài)聳立于西太平洋，成為一個和平與安定的因素，而不能再作侵略的跳板。中國可同意美國在琉球建立基地的計(jì)劃，如果要對琉球?qū)嵭型泄?，中國?yīng)起主要作用。^[12]第三種意見認(rèn)為應(yīng)對琉球?qū)嵭型泄埽唧w辦法有兩種：一種是由中國托管，將來適當(dāng)時候獲得獨(dú)立或成為自治領(lǐng)；一種是交聯(lián)合國托管，中國保有一份權(quán)力^[13]。討論中還提到一些別的島嶼。濟(jì)州島“本來就是朝鮮的地域，應(yīng)該與朝鮮各道一樣屬于朝鮮政府的行政權(quán)范圍”。竹島原屬朝鮮江原道，日本吞并朝鮮后，改變該島隸屬，現(xiàn)在自應(yīng)將主權(quán)返歸朝鮮。即令朝鮮不能派代表出席和會，中國應(yīng)以第三者的立場代為主張。對馬島不是日本固有領(lǐng)土，其形勢極為險要，“既控制日本與朝鮮兩陸地，又扼制舊日本海與西太平洋兩水域”,為東亞及世界的安定起見，對馬島應(yīng)設(shè)置守衛(wèi)治安及國際社會秩序的警察^[14]。
(三)關(guān)于鏟除日本軍國主義的基礎(chǔ)問題。中國遭受日本軍國主義侵略創(chuàng)巨痛深，各界對于如何使日本軍國主義不能東山再起的問題十分關(guān)心，并大致表達(dá)了這樣幾點(diǎn)意見。第一、廢除天皇制。輿論一致認(rèn)為，天皇是日本法西斯最后的獨(dú)裁者，是領(lǐng)導(dǎo)侵略的權(quán)威，裕仁天皇對一切侵略戰(zhàn)爭所負(fù)的刑事罪責(zé)，應(yīng)交付盟國遠(yuǎn)東法庭公正審判，并予懲治；天皇制是絕對主義的君主制，是軍事的封建的帝國主義，要使日本成為民主國家，必須廢除天皇制^[15]。第二、懲辦財(cái)閥。財(cái)閥是教唆軍部從事戰(zhàn)爭、并竭力為軍部撐腰的；而軍閥侵略是為財(cái)閥打天下，財(cái)閥是真正的侵略勢力，是日本侵略的動力，是左右日本政治的真正力量，是阻礙日本經(jīng)濟(jì)民主化的主要障礙，因此必須嚴(yán)懲。有論者認(rèn)為，盟總對于解散財(cái)閥“只做了一些浮表的工作”,與發(fā)動戰(zhàn)爭進(jìn)行侵略直接有關(guān)的財(cái)閥沒有一人被起訴的，這方面工作太不徹底。對日和約應(yīng)該明確規(guī)定解散日本財(cái)閥^[16]。第三、革除其他封建勢力。日本的土地關(guān)系是封建的寄生的土地關(guān)系；日本排斥外來宗教，提倡國產(chǎn)的神道，作為法西斯主義的基礎(chǔ)；日本的法西斯主義帶著封建神秘主義，這些都要進(jìn)行改革，法西斯或半法西斯的結(jié)社必須禁止^[17]。第四、和約中應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個相當(dāng)長的時期為對日本進(jìn)行再教育的時期，以便消滅日本的侵略思想。應(yīng)該消除一切有關(guān)軍國主義的心理、思想和制度，中小學(xué)教本和各種刊物、雜志、報(bào)紙中的此類思想必須消除，中小學(xué)教科書應(yīng)該經(jīng)過嚴(yán)格的檢查^[18]。
(四)日本戰(zhàn)爭賠償也是當(dāng)時討論的主要問題之一，詳見下一目。
1947年10月18日，行政院院長張群在參政會駐會委員會例會上報(bào)告政府政策方針，就對日政策報(bào)告說：“對日和約態(tài)度，美國認(rèn)為起草對日和約只要遠(yuǎn)東委員會十一國中之多數(shù)贊成即可，我則主張所謂多數(shù)須包括有否決權(quán)之四主要國家在內(nèi)。中國愿看到日本之和平實(shí)現(xiàn)，但反對日本成為和平之威脅；不采取報(bào)復(fù)手段，但要求應(yīng)得之賠償。日本領(lǐng)土問題，開羅及波茨坦宣言已有規(guī)定，現(xiàn)僅若干島嶼未有決定。琉球與中國關(guān)系最為密切，故我主張應(yīng)歸還我國。賠償方面，中國損失最大，調(diào)查困難，損失數(shù)字約為美金五百余億元。參政會對于對日和約之建議與政府之政策，甚多符合之處?？傊?，我國對日之基本原則仍為寬大。”^[19]
國民政府參考綜合了各界表達(dá)的意見，提出了種種折中的方案，力圖促成對日和約的早日締結(jié)。《外交部三十七年下半年度施政計(jì)劃綱要》規(guī)定：“七、促成對日和約之簽訂。對日和約之簽訂，自宜早日完成，以徹底鏟除日本侵略主義，摧毀日本軍事經(jīng)濟(jì)工商作戰(zhàn)潛力，達(dá)成我國最大比額與優(yōu)先受償之賠償原則，并監(jiān)督日本政府完成真正民主化。惟為達(dá)到此種目的，中國必須于未來和會中獲得其應(yīng)有之特殊地位，中國不能放棄此種地位，以求和會之早開與和約之早訂。”但由于美蘇在此問題上意見尖銳對立，不能調(diào)和，和會遲遲未能舉行^[20]。