南京國(guó)民政府成立時(shí)，它所接受的是一大攤亂七八糟的經(jīng)濟(jì)難題，幣制的繁雜紊亂便是突出的一項(xiàng)。當(dāng)時(shí)，中國(guó)的貨幣既有外商銀行發(fā)行的紙幣，又有民族資本主義銀行和封建色彩濃厚的錢(qián)莊、票號(hào)發(fā)行的兌換券和銀票，還有數(shù)額頗巨的官私濫鑄的質(zhì)劣不堪的銅元，而市面上流通最多的則是銀兩與銀元。
所謂銀兩，屬于金屬貨幣制度中較原始的秤量貨幣類型，它以幣材所含的白銀重量計(jì)值，以兩為計(jì)算單位，故稱銀兩。雖然銀兩制度從明嘉靖時(shí)就已確立，清季和民國(guó)時(shí)期其本位幣地位進(jìn)一步擴(kuò)大，但銀兩既有實(shí)銀兩與虛銀兩之別，名稱又極為繁雜，且成色高下不齊，各地平砝大小不一，兌用凌亂，換算煩難，久已為世人所垢病。比較起來(lái)，銀元作為一種鑄幣， 自有其一定的模式、重量和質(zhì)量，使用自然要方便一些。然而，由于銀元鑄造權(quán)從未真正達(dá)到統(tǒng)一集中，中央與地方競(jìng)相自鑄，成色重量良莠不齊，紛亂復(fù)雜，而市價(jià)又漲落不定，公私均受其害。銀兩與銀元作為雙軌制的本位幣，嚴(yán)重束縛著國(guó)內(nèi)工商業(yè)及對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展，因?yàn)椤皩?shí)際收付雖用銀元，交易計(jì)算仍以銀兩為準(zhǔn)，以元易銀以銀易元，輾轉(zhuǎn)折合，虧耗甚大，而從事國(guó)外貿(mào)易者，尤為受累”①。同時(shí)，貨幣多元化的現(xiàn)狀，自然對(duì)國(guó)家的統(tǒng)一也是一個(gè)重大的障礙。因此，從清末到北洋政府的歷代統(tǒng)治者，都曾幻想著統(tǒng)一幣制，各工商團(tuán)體與經(jīng)濟(jì)學(xué)界也一再為此而呼吁，但結(jié)果卻都只是空中樓閣而已。
1928年6月，南京國(guó)民政府完成了關(guān)內(nèi)“統(tǒng)一”。為了扭轉(zhuǎn)財(cái)政混亂局面，以鞏固其政權(quán)，6月下旬至7月上旬，新政府在上海與南京分別召開(kāi)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議和第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議。財(cái)政會(huì)議曾決議，分兩步改革幣制：“第一步改兩為元，實(shí)行銀本位；第二步推行金匯兌本位制度，而著手之初當(dāng)以創(chuàng)辦信用卓著之國(guó)際匯業(yè)銀行為實(shí)行本位之助。”②隨后，10月5日，國(guó)民政府將《中央銀行條例》修訂為20條，并撥給資本2 000萬(wàn)元，于11月1日重新建立了屢辦屢停的中央銀行，由其發(fā)行鈔票，代理國(guó)庫(kù)，募集或經(jīng)理國(guó)內(nèi)外公債。同時(shí)，又聘請(qǐng)美國(guó)普林斯頓大學(xué)教授甘末爾(Edwin W.Kemmerer)來(lái)華組織財(cái)政設(shè)計(jì)委員會(huì)，專門(mén)研究中國(guó)的幣制問(wèn)題。1929年11月，甘末爾向財(cái)政部長(zhǎng)宋子文提交了一份洋洋灑灑數(shù)萬(wàn)言幣制改革方案，其實(shí)質(zhì)仍然是逐漸采行金匯兌本位制。受當(dāng)時(shí)客觀環(huán)境的制約，“甘末爾報(bào)告書(shū)于1930年3月30日公布之后，對(duì)它的批評(píng)多于贊許”③。這項(xiàng)計(jì)劃只好束之高閣，暫緩執(zhí)行。
然而，到了1932年后，“廢兩改元”的議論又再度熾熱起來(lái)，財(cái)政部趁機(jī)組織了一個(gè)由銀行界、商業(yè)界人士及財(cái)政專家參加的“廢兩改元問(wèn)題研究會(huì)”。該會(huì)自7月成立后，曾擬定了許多具體實(shí)施意見(jiàn)，并打算在三個(gè)月內(nèi)付諸實(shí)踐。不料，外國(guó)銀行與錢(qián)莊業(yè)起而反對(duì)，爭(zhēng)以銀元兌成銀兩，一時(shí)反而形成“廢元改兩”的局面。在這一風(fēng)潮中，中央銀行等三行借勢(shì)兌進(jìn)6 140萬(wàn)元的巨額銀元，充實(shí)了自身的力量。最終在1933年3月3日，國(guó)民政府頒布了“銀本位鑄造條例”,3月10日先在上海試行廢兩改元，取消洋厘行市，而以元為記賬單位。4月5日，正式公布《廢兩改元訓(xùn)令》,宣布自4月6日起，“所有公私款項(xiàng)之收付及一切交易須一律改用銀幣，不得再用銀兩。其是日以前，原定以銀兩為收付者，應(yīng)以規(guī)元銀七錢(qián)一分五厘折合銀幣一元為標(biāo)準(zhǔn)，概以銀幣收付”④。“廢兩改元”的重要意義，在于它使銀元占領(lǐng)了市場(chǎng)，白銀貨幣因此而由計(jì)重轉(zhuǎn)為計(jì)數(shù)，更容易發(fā)揮價(jià)值尺度和流通手段的作用，便于商品流通與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，“廢兩改元成功之后，全國(guó)貨幣逐趨統(tǒng)一，幣制基礎(chǔ)，于焉樹(shù)立”⑤;可以說(shuō)，這是“完成了對(duì)幣制的一次真正而有用的簡(jiǎn)化工作”⑥。銀本位制的確立，更為后來(lái)實(shí)行法幣政策奠定了基礎(chǔ)。
廢兩改元后，本位銀幣固然已告統(tǒng)一，但輔幣仍是銀角、銅幣并行，紙幣更是五花八門(mén)。1933年后，美籍銀行紙幣發(fā)行額驟增，其流通區(qū)域，以上海為中心，分布于關(guān)內(nèi)各大城市。英、法、 日三國(guó)的銀行紙幣，仍然各自盤(pán)踞在華南、云南及東北地區(qū)。到1935年，外國(guó)銀行紙幣還有3.2億元，中國(guó)有發(fā)行權(quán)的銀行不下30家，發(fā)行紙幣上百種，總額達(dá)8.68億元。由于各省濫發(fā)省鈔，各種機(jī)關(guān)、團(tuán)體、商店、典當(dāng)、合作社紛紛發(fā)行私鈔，使紙幣嚴(yán)重貶值。各種銀元(外國(guó)的、中國(guó)的、中央的、地方的)之間，含銀量、大小、規(guī)格互不相同，使跨地區(qū)流通依然受阻。至于銀幣與銅元、制錢(qián)及紙幣之間的相互兌換，更是混亂至極，多元化的貨幣流通狀況并未得到徹底解決。眼看著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展飽受幣制影響，人民要求改革的呼聲年甚一年，誠(chéng)如時(shí)人所謂：“吾國(guó)今日商業(yè)不發(fā)達(dá)，財(cái)政不整理之故，其原因雖有種種，而幣制不良，實(shí)居其一”,“故今日不改，遺害益甚”⑦。
1929—1933年，資本主義世界爆發(fā)了史無(wú)前例的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。許多西方國(guó)家為了轉(zhuǎn)嫁危機(jī)，擺脫困境，便推行“凱恩斯主義”,試圖從幣制方面尋求突破口。從1931年9月至次年12月，英國(guó)、 日本、瑞典、挪威、芬蘭、加拿大、新西蘭、澳大利亞等17國(guó)，先后放棄了金本位制。1933年3月，美國(guó)也宣布放棄金本位，采取美元貶值政策。隨后頒布《銀購(gòu)入法》和《白銀法案》,在國(guó)際市場(chǎng)上高價(jià)收購(gòu)白銀，以便達(dá)到“金三銀一”的貨幣準(zhǔn)備金比例。同時(shí)，美國(guó)實(shí)行了“白銀國(guó)有”政策，禁止國(guó)內(nèi)私藏白銀。由此，國(guó)際市場(chǎng)上銀價(jià)騰貴不止。從1933年12月至1934年12月，每盎司銀價(jià)，在倫敦市場(chǎng)上， 由19.0625便士增長(zhǎng)到24.875便士；在紐約市場(chǎng)上，由44.625美分上升為55美分。
此時(shí)，中國(guó)仍然實(shí)行的是銀本位制，白銀在中國(guó)是貨幣，但在國(guó)際市場(chǎng)上已成為一般商品，國(guó)際銀價(jià)的變動(dòng)， 自然要影響到中國(guó)幣制的穩(wěn)定。世界銀價(jià)急劇上漲之后，導(dǎo)致了中國(guó)白銀的大量外流。一時(shí)間，投機(jī)商、冒險(xiǎn)家見(jiàn)有暴利可圖，競(jìng)相趨之若鶩，外國(guó)在華銀行家又從中推波助瀾，釀成了著名的“白銀風(fēng)潮”。1934年6—10月，上海輸出的白銀(含銀元)高達(dá)2.229億元，相當(dāng)于1933年輸出量的三倍。該年3—12月，上海各銀行白銀存量從5.894億元減至3.35億元。⑧1934年，中國(guó)白銀出超3.37億元，是歷史上白銀外流量最高年份1907年的五倍。由于中國(guó)主權(quán)本不完整，喪失控制的海岸線和邊界線很長(zhǎng)，民間走私偷運(yùn)白銀十分猖獗，其數(shù)量更是難以統(tǒng)計(jì)。1935年6月以后，白銀外流的狂潮一瀉千里，僅7—10月間，即外流掉約2.8億元。
巨額的白銀外流，給中國(guó)社會(huì)造成了嚴(yán)重的惡果：一是國(guó)內(nèi)銀根吃緊，信用緊縮，工商企業(yè)資金周轉(zhuǎn)不靈，銀行、錢(qián)莊、商號(hào)接踵倒閉。二是通貨奇缺，導(dǎo)致物價(jià)下跌，以上海為例，1932—1935年間，歷年下跌11.4%、7.7%、6.5%、0.7%,總計(jì)1935年比1932年下跌23.9%。物價(jià)下跌自然造成貨物積壓，生產(chǎn)賠本，工廠難以維持，被迫倒閉。三是銀價(jià)上漲，使匯價(jià)狂跌，刺激了外貨進(jìn)口，中國(guó)外貿(mào)嚴(yán)重入超，這正是美國(guó)實(shí)施白銀政策的目的之一，即大量向中國(guó)傾銷過(guò)剩商品，以此轉(zhuǎn)嫁危機(jī)。四是國(guó)內(nèi)人心浮動(dòng)。由于上述四點(diǎn)，中國(guó)工商業(yè)停滯，農(nóng)村金融枯竭，生產(chǎn)疲軟，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)大蕭條局面。僅上海一地，1935年上半年商號(hào)倒閉達(dá)220余家，改組達(dá)890余家；下半年僅中秋節(jié)前后九天時(shí)間內(nèi)，就一下子倒閉了166家。上海尚且如此，其他地方則可想而知。
由于白銀風(fēng)潮使中國(guó)的財(cái)政金融和國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭受了慘重的打擊，國(guó)民政府深感“存銀流罄，不僅整個(gè)國(guó)民之經(jīng)濟(jì)，立有崩潰之虞，且恐引起全國(guó)恐慌，發(fā)生騷動(dòng)。民命國(guó)運(yùn)，危險(xiǎn)萬(wàn)狀”。因此，政府被迫采取了一系列補(bǔ)救措施。1934年4月，開(kāi)始對(duì)白銀出口課以2.25%的出口稅，從10月15日起，又開(kāi)征白銀出口平衡稅10%,企圖攔阻或減少白銀外流，但效果甚微。同年，國(guó)民政府公布了第四個(gè)國(guó)定稅則，將進(jìn)口關(guān)稅稅率比1929年普遍提高了兩三倍，以限制外貨傾銷中國(guó)。1935年5月底，國(guó)民政府決定對(duì)走私銀元出口者一律照《危害民國(guó)緊急治罪法》懲處，后又陸續(xù)頒行了《妨害國(guó)幣懲治暫行條例》、《運(yùn)輸銀幣銀類請(qǐng)領(lǐng)護(hù)照及私運(yùn)私帶處罰辦法》等條令。然而，事實(shí)證明，這些措施的效果十分有限。面對(duì)嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)情勢(shì)，惟一的出路自然是順應(yīng)世界潮流，及時(shí)放棄銀本位制，從而切斷世界銀價(jià)漲落起伏對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重影響。
另外， 自九一八事變以來(lái)，國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)局勢(shì)又發(fā)生了巨大變化。日本帝國(guó)主義侵占了東北，又不斷蠶食華北，國(guó)民黨的統(tǒng)治受到了嚴(yán)重威脅，英美在華利益飽受打擊。這既促使著南京政府逐漸向英美靠攏，又逼迫著它不得不考慮進(jìn)行改革，以振興國(guó)民經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)抗戰(zhàn)的人力、物力和財(cái)力。而國(guó)民黨自執(zhí)政以來(lái)，年年出現(xiàn)財(cái)政赤字，1934年和1935年的赤字，竟分別占當(dāng)年總支出的47%和61.6%。雖然統(tǒng)治者多方搜刮，羅掘俱窮，但巨額的財(cái)政虧空豈能靠竭澤而漁去彌補(bǔ)！謀求改革已是勢(shì)所必然。
1934年10月開(kāi)征白銀出口平衡稅后，國(guó)民政府就煞費(fèi)苦心地考慮著幣制改革的措施。從理論上講，加征白銀出口稅及平衡稅，實(shí)際上就意味著放棄銀本位；而由中央、中國(guó)、交通三行組建的外匯平市委員會(huì)，也可視作管理外匯的開(kāi)始。在這之后不久，上海等地盛傳政府將計(jì)劃收集白銀，發(fā)行不兌換紙幣。雖然財(cái)政部對(duì)此竭力加以否認(rèn)，但從中多少可以窺出政府已開(kāi)始朝這一方向進(jìn)行摸索。同年12月，財(cái)政部長(zhǎng)孔祥熙就白銀外流問(wèn)題，向美國(guó)政府提出了兩個(gè)供選擇的方案：1.宣布將國(guó)外購(gòu)銀價(jià)格穩(wěn)定在每盎斯四角五分美金左右；2.向南京政府提供貸款或以其他合作方式幫助中國(guó)整理幣制。⑨當(dāng)月12日，英駐華公使賈德干(A.Cadogan)向英外交大臣西門(mén)(J.Simon)報(bào)告稱：此地的中英銀行家們都擔(dān)心局勢(shì)的發(fā)展將迫使中國(guó)采取不兌現(xiàn)的紙幣，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)及政治后果；若不采取有效措施，中國(guó)金融局勢(shì)將更加嚴(yán)峻，英在華貿(mào)易與投資會(huì)受到嚴(yán)重影響。⑩1934年最后的一天，賈德干及香港匯豐銀行經(jīng)理郭禮賓(Grayburn)向英當(dāng)局轉(zhuǎn)達(dá)了中方提出的2 000萬(wàn)鎊的借款要求。1935年1月上中旬，英內(nèi)閣所屬的中國(guó)白銀問(wèn)題委員會(huì)(Chinese Silver Committee)反復(fù)討論，認(rèn)為中國(guó)若獲得足夠借款，從技術(shù)角度來(lái)講，放棄現(xiàn)有幣制，將其貨幣與英鎊相聯(lián)，采用英鎊匯率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是可行的，但該委員會(huì)最終還是拒絕了中方的借款要求。此時(shí)，國(guó)內(nèi)要求幣制改革的呼聲甚高，報(bào)刊上也經(jīng)常發(fā)表一些幣改方案。財(cái)政部借水行船，在1月份相繼設(shè)立了幣制研究會(huì)和金融顧問(wèn)委員會(huì)，其成員主要由財(cái)政部官員、專家及江浙財(cái)團(tuán)頭面人物組成。這說(shuō)明，政府準(zhǔn)備推行的幣改計(jì)劃，已得到國(guó)內(nèi)金融工商界——首先是江浙財(cái)團(tuán)的支持與贊助。與此同時(shí)，國(guó)民政府繼續(xù)向英、美等國(guó)尋求援助。
2月初，孔祥熙再次向美國(guó)政府陳述了銀價(jià)暴漲的危害，并稱中國(guó)除了采用一種金銀并用的幣制之外，別無(wú)出路；但要達(dá)到這一目的，“美國(guó)的合作是不可少的”。他打算向美國(guó)出售兩億盎斯白銀，并請(qǐng)美國(guó)提供1億美元借款或長(zhǎng)期信貸，以此為條件，他甚至提議將中國(guó)的通貨與美元掛鉤。(11)2月18日，英國(guó)新成立的對(duì)日政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，財(cái)政大臣張伯倫(N.Chamberlian)在會(huì)上明確提出了中國(guó)的幣改問(wèn)題。他認(rèn)為，銀本位制是中國(guó)經(jīng)濟(jì)與金融困境的癥結(jié)所在，只要中國(guó)仍采用銀本位制，向華貸款亦屬無(wú)益。會(huì)議決定：拒絕中方的借款要求，但準(zhǔn)備同有關(guān)大國(guó)合作，幫助中國(guó)克服金融及經(jīng)濟(jì)困難。隨后，通過(guò)駐英公使郭泰祺及賈德干等人，中英多次磋商了提供貸款以啟動(dòng)幣改等問(wèn)題。3月，英國(guó)曾向美、日、法三國(guó)建議，召開(kāi)國(guó)際金融會(huì)議以實(shí)施“國(guó)際對(duì)華借款”。但是，美、法對(duì)此反應(yīng)冷淡，日本則竭力反對(duì)，該計(jì)劃終成泡影。此時(shí)，國(guó)際銀價(jià)仍居高不下，4月份曾一度哄抬到每盎斯八角一分美金的最高峰。以后雖有所下跌，但很長(zhǎng)時(shí)間里仍維持在六角五分美金這一水平上下。(12)
在這種狀況下，國(guó)民政府已顯然不能坐視國(guó)家經(jīng)濟(jì)崩潰，而必須有所作為。3—4月間，宋子文、孔祥熙已組織了一個(gè)十余人的幣改研擬核心班子，在上海秘密進(jìn)行幣改草案的制訂工作。5月3日，孔祥熙在致施肇基的一封密電中透露，具體的幣制與借款計(jì)劃已準(zhǔn)備多時(shí)，但因國(guó)際環(huán)境關(guān)系暫時(shí)只能保密。英國(guó)政府在獲悉國(guó)民黨當(dāng)局有意將幣制與英鎊相聯(lián)后，遂捷足先登，于6月初決定派遣首席財(cái)政顧問(wèn)李滋羅斯(Sir F.Leith-Ross)來(lái)華。據(jù)8月10日哈瓦斯倫敦電訊披露，李滋羅斯訪華的主要使命是：“一則謀穩(wěn)定中國(guó)之貨幣，二則使南京政府獲得國(guó)際借款，由各外國(guó)政策予以擔(dān)保，俾增強(qiáng)中國(guó)政府的地位”(13)。
9月6日，李滋羅斯一行途經(jīng)加拿大抵達(dá)日本，企圖在幣制問(wèn)題上首先取得日本的諒解。李滋羅斯與日本外相廣田弘毅、外務(wù)省次官重光葵、財(cái)相高橋是清、副財(cái)相津島等人多次密談。他提議：由英、 日聯(lián)合對(duì)華貸款，使中國(guó)脫離銀本位，發(fā)行與英鎊相聯(lián)的紙幣；援華基金在倫敦設(shè)立外匯儲(chǔ)備，由中央銀行獨(dú)掌紙幣發(fā)行權(quán)，在英國(guó)顧問(wèn)的監(jiān)督下保持匯兌的安定；作為補(bǔ)償， 日本則可以獲得中國(guó)對(duì)“滿洲國(guó)”的承認(rèn)。不料，日方卻對(duì)此反應(yīng)強(qiáng)烈，重光葵竟表示：即使對(duì)華進(jìn)行財(cái)政援助，中國(guó)的幣改仍將難以實(shí)行，也不會(huì)有什么效果；至于滿洲問(wèn)題，應(yīng)由日中兩國(guó)進(jìn)行協(xié)商，完全不需要第三者插足。(14)李滋羅斯的日本之行毫無(wú)成效，遂逐漸放棄了與日本合作的企圖，于9月21日來(lái)到上海。
踏上中國(guó)土地伊始、李滋羅斯便一方面與汪精衛(wèi)、孔祥熙、宋子文等進(jìn)行多次密談，另一方面又廣為調(diào)查有關(guān)債務(wù)、稅收、中央銀行、海關(guān)、金融行市、外匯等情況。10月2日，孔祥熙、宋子文將以美國(guó)專家楊格(Arthur N.Young)的方案為基礎(chǔ)形成的中國(guó)官方幣改計(jì)劃通告給李滋羅斯。該計(jì)劃主要內(nèi)容為：政府將暫停用硬通貨付款，國(guó)家銀行所發(fā)鈔票將成為完全法償貨幣；限制其他銀行發(fā)鈔；采取一種輕度擴(kuò)張的貿(mào)易政策；在1930—1934年的平均水平上穩(wěn)定外匯價(jià)格，設(shè)法脫售白銀，建立儲(chǔ)備；尋求一筆1 000萬(wàn)英鎊的借款，以增強(qiáng)公眾的信心，并設(shè)立特別委員會(huì)監(jiān)督新幣制的運(yùn)行；發(fā)展中央銀行，使之成為中央準(zhǔn)備銀行；在12至18個(gè)月內(nèi)平衡國(guó)家的收支預(yù)算。(15)對(duì)此，李滋羅斯不僅“一般地表示同意”,而且還提出兩點(diǎn)建議：1.中央銀行改組為中央準(zhǔn)備銀行，股本中商業(yè)銀行及私人認(rèn)購(gòu)者應(yīng)占多數(shù)，政府股本占少數(shù)，目的在于使中央銀行與財(cái)政部分開(kāi)，而具有獨(dú)立地位；2.政府應(yīng)從事改進(jìn)財(cái)政預(yù)算，以求達(dá)到收支平衡。(16)此時(shí)，中英關(guān)于幣改方案的具體談判工作正在進(jìn)行之中，10月11日，李滋羅斯向倫敦報(bào)告說(shuō)，中國(guó)政府已制定出以英國(guó)貨幣本位(Sterling)為對(duì)外匯兌基礎(chǔ)的幣改計(jì)劃；他強(qiáng)烈要求英國(guó)財(cái)政部授權(quán)匯豐銀行向中國(guó)提供1 000萬(wàn)英鎊的貸款。英國(guó)政府雖贊同中國(guó)的幣改計(jì)劃，但卻害怕引起日本的猜忌，對(duì)貸款一事遲遲不予答復(fù)。與此同時(shí)，國(guó)民政府仍未放棄向美國(guó)尋求貸款援助。10月8日，孔祥熙電示駐美大使施肇基，“用最強(qiáng)有力的理由，向美方表達(dá)(中國(guó)的)最懇切要求，以取得美國(guó)的支持”(17)。10月28日，施肇基奉命與美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)摩根韜商談，他要求美國(guó)政府按世界市場(chǎng)平均價(jià)格直接向中國(guó)購(gòu)買(mǎi)2億盎斯白銀，以使中國(guó)獲得一筆數(shù)目可觀的外匯來(lái)管理新貨幣。摩根韜只答應(yīng)向中方收買(mǎi)1億盎斯白銀(后來(lái)實(shí)際收購(gòu)5 000萬(wàn)盎斯),但卻提出了許多附加條件，如中國(guó)應(yīng)將售銀得款存于紐約，專門(mén)用于穩(wěn)定貨幣；中國(guó)應(yīng)設(shè)置一個(gè)由三名專家組成的匯兌穩(wěn)定委員會(huì)，其中須有兩名美國(guó)銀行家參加；新貨幣應(yīng)與美元按每盎斯黃金35美元、白銀1.29美元的固定匯率聯(lián)系在一起等。(18)
到10月中下旬，國(guó)民政府的幣改計(jì)劃在原則上已取得了英美政府的贊同與默契，有關(guān)細(xì)節(jié)問(wèn)題仍在商談之中。然而，中國(guó)的貨幣金融形勢(shì)卻日趨動(dòng)蕩，“至十月中旬，外匯之投機(jī)益熾，至十一月二日，匯率復(fù)跌百分之十七，同時(shí)標(biāo)金竟由九百漲至一千一百六十元，投機(jī)與恐慌之風(fēng)，彌漫金融市場(chǎng)，整個(gè)金融組織，為之動(dòng)搖……”(19)國(guó)民政府原計(jì)劃于11月底正式公布幣改條例全文，12月開(kāi)始實(shí)施?？捎捎?0月下旬以來(lái)，市場(chǎng)上謠諑紛起，種種傳言無(wú)脛而走，匯價(jià)大跌；標(biāo)金飛揚(yáng)，市場(chǎng)頓起恐慌。面對(duì)此情，國(guó)民黨當(dāng)局再也無(wú)法等待下去了。10月29日，孔祥熙告知李滋羅斯：中國(guó)將在最近幾天內(nèi)公布幣改方案。11月1日，行政院院長(zhǎng)汪精衛(wèi)在南京遇刺，消息傳出，人心空前浮動(dòng)。次日，中國(guó)、中央、交通三行均有人提存或要求兌現(xiàn)，中國(guó)銀行業(yè)面臨著擠兌的嚴(yán)重危險(xiǎn)。同一天，宋子文通知李滋羅斯和賈德干，中國(guó)將于11月4日宣布紙幣不可兌現(xiàn)、提高銀出口稅、白銀國(guó)有等政策。其他西方主要國(guó)家，也是在這一天獲悉了國(guó)民政府的幣改決定。
11月3日晚，國(guó)民政府提前頒布了《財(cái)政部改革幣制令》,財(cái)政部長(zhǎng)孔祥熙發(fā)表了宣言，正式宣布實(shí)施法幣政策。財(cái)政部幣改布告規(guī)定主要內(nèi)容為：
一、 自本年十一月四日起，以中央、中國(guó)、交通三銀行所發(fā)行之鈔票定為法幣。所有完糧納稅及一切公私款項(xiàng)之收付，概以法幣為限，不得行使現(xiàn)金，違者全數(shù)沒(méi)收，以防白銀之偷漏。如有故存隱匿意圖偷漏者，應(yīng)準(zhǔn)照《危害民國(guó)緊急治罪法》處治。
二、中央、中國(guó)、交通三銀行以外，曾經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)發(fā)行之銀行鈔票，現(xiàn)在流通者，準(zhǔn)其照常行使。其發(fā)行數(shù)額，即以截至十一月三日止流通之總額為限，不得增發(fā)；由財(cái)政部酌定限期，逐漸以中央鈔票換回。并將流通總額之法定準(zhǔn)備金，連同已印未發(fā)之新鈔，及已發(fā)收回之舊鈔，悉數(shù)交由發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)保管。其核準(zhǔn)印制中之新鈔，并俟印就時(shí)一并照交保管。
三、法幣準(zhǔn)備金之保管及其發(fā)行收換事宜，設(shè)發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)辦理，以昭確實(shí)而固信用。其委員會(huì)章程另案公布。
四、凡銀錢(qián)行號(hào)商店及其他公私機(jī)關(guān)或個(gè)人，持有銀本位幣或其他銀幣生銀等銀類者，應(yīng)自十一月四日起，交由發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)或其指定之銀行兌換法幣。除銀本位幣按照面額兌換法幣外，其余銀類，各依其實(shí)含純銀數(shù)量?jī)稉Q。
五、舊有以銀幣單位訂立之契約，應(yīng)各照原定數(shù)額，于到期日概以法幣結(jié)算收付之。
六、為使法幣對(duì)外匯價(jià)按照目前價(jià)格穩(wěn)定起見(jiàn)，應(yīng)由中央、中國(guó)、交通三銀行無(wú)限制買(mǎi)賣(mài)外匯。(20)
1936年1月20日又規(guī)定，中國(guó)農(nóng)民銀行發(fā)行的鈔票也定為法幣，使法幣發(fā)行銀行增為四家，但農(nóng)民銀行所發(fā)鈔票僅供國(guó)內(nèi)流通，而不能無(wú)限制買(mǎi)賣(mài)外匯。在幣改布告公布的同時(shí)或稍后，國(guó)民政府還公布了《發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)章程》及《兌換法幣辦法》。前者規(guī)定：該委員會(huì)由財(cái)政部(五人)、中央、中國(guó)、交通三行代表(各二人)、銀行業(yè)同業(yè)公會(huì)代表(二人)、錢(qián)業(yè)同業(yè)公會(huì)代表(二人)、商會(huì)代表(二人)、各發(fā)行銀行由財(cái)政部長(zhǎng)指定代表(五人)組成，以中央銀行總裁為主席，并設(shè)常務(wù)委員五一七人。該會(huì)主要奉命“保管法幣準(zhǔn)備金，并辦理法幣之發(fā)行收換事宜”(21)。后者規(guī)定：“各地銀錢(qián)行號(hào)商店及其他公共團(tuán)體或個(gè)人，持有銀幣、廠條、生銀、銀錠、銀塊及其他銀類者，應(yīng)于民國(guó)二十四年十一月四日起，三個(gè)月以內(nèi)就近交各地兌換機(jī)關(guān)換取法幣。”兌換機(jī)關(guān)除中央、中國(guó)、交通三行及其分支行或代理處外，另有三行委托之銀行、錢(qián)莊、典當(dāng)、郵政、鐵路、輪船、電報(bào)各局及其他公共機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體、各地稅收機(jī)關(guān)及各縣政府。(22)另外，1935年11月15日公布了《銀制品用銀管理規(guī)則》,11月28日公布了《發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)分會(huì)章程》,12月23日公布了《發(fā)行準(zhǔn)備管理委員會(huì)檢查規(guī)則》,對(duì)各有關(guān)問(wèn)題均作了專門(mén)規(guī)定。
實(shí)施法幣政策后，許多地方并未能如期兌換法幣，原定的三個(gè)月期限又被延展至1936年5月3日。嗣后，偏遠(yuǎn)省區(qū)“持有銀幣銀類未即兌換法幣者，仍不在少數(shù)”,遂決定對(duì)這些地區(qū)兌換法幣事項(xiàng)，暫維現(xiàn)狀而繼續(xù)辦理，將來(lái)由財(cái)政部斟酌各地情況，隨時(shí)隨地分別明令截止。就全國(guó)而言，外商銀行和商業(yè)銀行已發(fā)行之鈔票，也大部陸續(xù)收回。但是，由于軍閥割據(jù)，現(xiàn)銀常封存于各地方，許多省份現(xiàn)銀并未能集中到中央，國(guó)民政府只好在天津、漢口、廣州、濟(jì)南等地設(shè)立“發(fā)行管理委員會(huì)分會(huì)”,“辦理分會(huì)所在地法幣準(zhǔn)備金之保管檢查事宜”。而兩廣和山西三省地方則繼續(xù)發(fā)行省鈔，以作為各省的法幣；河北則成立“銅元票發(fā)行準(zhǔn)備庫(kù)”,發(fā)行銅元票；某些地方甚至仍暫準(zhǔn)銀幣流通?？傊?，法幣政策的實(shí)施情況，各地并不均衡劃一。
在國(guó)際方面，英國(guó)的反應(yīng)較為積極。1935年11月4日，英國(guó)駐華大使賈德干在英國(guó)法律授權(quán)下，公布了名為《1935年禁付現(xiàn)銀規(guī)例》的英王敕令。它規(guī)定：以現(xiàn)銀償還全部或一部之債務(wù)者，應(yīng)以違法論，得處以三個(gè)月以內(nèi)之監(jiān)禁或連帶苦工，或處以50鎊以下之罰金或處以監(jiān)禁及罰金；“使中國(guó)政府之法幣，為公私義務(wù)之法幣”,“英商銀行，因此皆可有權(quán)不付出任何白銀”(23)。該敕令適用于所有在華英籍人士及具有法人資格的一切經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這在當(dāng)時(shí)可說(shuō)是獨(dú)一無(wú)二的。這就使國(guó)民政府在禁止白銀流通方面，繞過(guò)了治外法權(quán)的障礙，獲得了英籍僑民、銀行、商團(tuán)等將率先遵守的保證。由于中國(guó)首先公布了法幣1元合英鎊1先令2.5便士的匯價(jià)，再加上英方對(duì)幣改的支持及英國(guó)屢次希望美、日等參與對(duì)華財(cái)政援助，這就使國(guó)內(nèi)外各界人士大多認(rèn)為中英幣制業(yè)已相聯(lián)，中國(guó)已加入了英鎊集團(tuán)。中國(guó)在頒行幣改方案前，并未與美國(guó)達(dá)成共識(shí)，且當(dāng)時(shí)盛傳中英已達(dá)成巨額借款，這使美國(guó)方面甚為惱火，其最初的反應(yīng)是感到“上當(dāng)了”。11月5日，摩根韜即以十分責(zé)難的口吻向施肇基表示：“中國(guó)確信可以從美國(guó)方面獲得資金來(lái)貫徹其幣制改革的計(jì)劃，把我們當(dāng) ‘傻瓜’來(lái)愚弄。但中國(guó)只是扣了一半扳機(jī)，它缺乏實(shí)行計(jì)劃的‘武器和彈藥’?！?24)他明確提出：“我們不能花費(fèi)六千五百萬(wàn)黃金而讓你們的貨幣同英鎊相聯(lián)系?！薄拔覀冋J(rèn)為，為了我們兩個(gè)國(guó)家的共同利益，將 ‘元’納入美元集團(tuán)而不是英鎊集團(tuán)是最好的辦法”(25)。11月13日，施肇基作出了中國(guó)幣制不與任何外幣相聯(lián)的允諾，中美方達(dá)成購(gòu)銀5 000萬(wàn)盎斯的協(xié)定，但中方須將售銀所得美元外匯存于紐約，由美方參與監(jiān)督其使用。(26)日本則對(duì)中國(guó)的幣改表現(xiàn)出強(qiáng)烈的嫉恨，日本政府與軍部一開(kāi)始即反對(duì)和阻止幣改令的實(shí)施。其在華北的駐屯軍、特務(wù)機(jī)關(guān)、浪人千方百計(jì)阻止華北現(xiàn)銀南運(yùn)，并以武力威逼宋哲元組建“自治”政權(quán)，在經(jīng)濟(jì)上“與日滿結(jié)一單位”,金融上“脫離法幣制度”,“另定五省通用貨幣，與日金融發(fā)生聯(lián)系”。正是在這種背景下，11月上中旬，在滬外國(guó)銀行多次舉行聯(lián)席會(huì)議，英商麥加利、大英、有利等銀行提議交出存銀兌換法幣；美國(guó)也表示愿意交銀，但要求某種補(bǔ)償；法國(guó)表示反對(duì)；荷蘭銀行騎墻觀望； 日本則表示拒絕在任何條件下交銀。
12月9日，美國(guó)政府突然宣布停止從倫敦市場(chǎng)大批購(gòu)銀，從而引起世界銀價(jià)驟然下跌。次日，倫敦市場(chǎng)曾拋銀1 800—2 000萬(wàn)盎斯，但因無(wú)人問(wèn)津而未曾掛牌。美方的這一舉動(dòng)，既是對(duì)倫敦作為國(guó)際金融中心地位的挑戰(zhàn)，也是向中國(guó)再次發(fā)出的不得與英鎊相聯(lián)的警告。由于銀價(jià)大跌，中國(guó)的法幣準(zhǔn)備金自然要蒙受巨大損失；受此威脅，國(guó)民政府便不得不轉(zhuǎn)而投靠美國(guó)政府。到12月下旬，歐美在華銀行態(tài)度趨向積極，大多數(shù)在1936年初相繼交出存銀。當(dāng)時(shí)上海除日商銀行外，其他外商銀行約交銀2 600萬(wàn)元，存入中央銀行約1 700萬(wàn)元(按66%的比例，年息6厘),中央銀行則以相等款額存入外商銀行，但年息僅1厘，這實(shí)際上是向外商銀行提供了5%的交銀補(bǔ)貼(27)。緊接著，國(guó)民政府派陳光甫等赴美，就售銀問(wèn)題與美方談判，美國(guó)則趁機(jī)壓迫中國(guó)明確宣布不與英鎊相聯(lián)。1936年5月，陳光甫代表國(guó)民政府與美國(guó)財(cái)政部簽訂了《中美白銀協(xié)定》,它規(guī)定：美國(guó)從中國(guó)購(gòu)銀7 500萬(wàn)盎斯；另外提供2 000萬(wàn)美元貸款，中國(guó)以5 000萬(wàn)盎斯白銀作抵；中國(guó)之售銀收入須存放于紐約，由美方監(jiān)督其用途。(28)同時(shí)，孔祥熙發(fā)表的《維護(hù)法幣宣言》中，明確宣布中國(guó)幣制“仍保持其獨(dú)立地位，而不受任何國(guó)家?guī)胖谱儎?dòng)之牽制”。(29)這樣，在法幣與英鎊、美元的匯率方面，國(guó)民政府采取了兼顧、平衡的策略。中國(guó)政府在某種程度上，“保持著中間立場(chǎng)，在美元與英鎊之間觀望”。(30)亦即國(guó)民政府的財(cái)政金融政策，明顯地出現(xiàn)了擺脫日本、倒向英美的趨勢(shì)，而英美兩國(guó)則在對(duì)中國(guó)貨幣金融的控制上，形成了平分秋色的局面。
1935年的幣制改革可謂史無(wú)前例，它對(duì)此后中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了十分重大的影響。第一，放棄銀本位，實(shí)行管理通貨制，既斬?cái)嗔酥袊?guó)貨幣與白銀的直接聯(lián)系，使世界銀價(jià)的漲落不再影響中國(guó)貨幣制度的穩(wěn)定，又順應(yīng)了貨幣發(fā)展的規(guī)律，使貨幣管理開(kāi)始走向了現(xiàn)代化。第二，法幣的發(fā)行一舉結(jié)束了貨幣混亂狀況，實(shí)現(xiàn)了幣制的集中發(fā)行，統(tǒng)一流通。這對(duì)于國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成、商品交換的發(fā)展和商品流通的擴(kuò)大，均有一定的促進(jìn)作用。第三，由于白銀收歸國(guó)有，又實(shí)行了“匯兌本位”制，使國(guó)民政府掌握了相當(dāng)數(shù)量的白銀，換取了一定量的外匯準(zhǔn)備金，這就穩(wěn)定了法幣的幣值，并增強(qiáng)了其在國(guó)際金融市場(chǎng)上的活動(dòng)能量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1935年末，中國(guó)存銀約有30億元(約含25億盎斯),其中1元銀幣約有16億元。到抗戰(zhàn)前夕，存放在倫敦的法幣準(zhǔn)備金有2 500萬(wàn)英鎊，存在紐約的約有1.2億美元，合計(jì)約合法幣8億元。同時(shí)，1936年底以前，法幣對(duì)英鎊、美元、 日元的匯價(jià)一直較為穩(wěn)定，這也影響到國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)秩序。由于國(guó)內(nèi)金融穩(wěn)定，法幣的信用亦相當(dāng)不錯(cuò)。第四，幣制改革后，國(guó)民政府效法英、美，采取了貨幣貶值辦法，增加了貨幣流通量。1935年11月2日前，中央、中國(guó)、交通、農(nóng)民等“四行”共發(fā)鈔票4.59億元，到1937年6月，增發(fā)到14.07億元，比前者增加了近3.2倍。因此，金融危機(jī)得到緩解，全國(guó)各大城市物價(jià)普遍平穩(wěn)回升，從而刺激了農(nóng)工商各業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展。幣改后“一年來(lái)之工業(yè)，則因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)之復(fù)蘇，農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)力之恢復(fù)，國(guó)內(nèi)各種新興工業(yè)，俱能轉(zhuǎn)危為安，重趨光明”。其中紡織業(yè)“棉貨市價(jià)暴漲，各廠晝夜加工趕紡，猶虞不敷，紗廠由閉歇而復(fù)業(yè)眾多”(31)火柴業(yè)“因一般經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，銷路漸暢，各廠均得恢復(fù)、發(fā)展。其他如化學(xué)、造紙、制糖、樹(shù)膠等工業(yè)，亦莫不漸次恢復(fù)、發(fā)展”(32)。1936年，農(nóng)業(yè)全面豐收，“消費(fèi)隨之增加，各業(yè)咸得其益，呈欣欣向榮之勢(shì)”(33)。該年農(nóng)工商業(yè)產(chǎn)值均有較大幅度增長(zhǎng)，從而登上了舊中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最高峰，其中幣制改革即為促成之重要原因之一。
總之，通過(guò)幣制改革，中國(guó)工商業(yè)漸趨繁榮，外貿(mào)入超減少，政府財(cái)政收入大為增加，從而為以后的持久抗戰(zhàn)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，由于法幣是不兌換的紙幣，發(fā)行量缺乏嚴(yán)格限制，這又為以后的通貨膨脹留下了隱患。通過(guò)幣改，國(guó)民黨當(dāng)局也強(qiáng)化了對(duì)國(guó)家金融的壟斷。凡此種種，均對(duì)抗戰(zhàn)以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了不小的歷史負(fù)效應(yīng)。