汪精衛(wèi)一伙跑到上海后，隨即開始謀劃籌組新政府的活動。他們深知，日軍控制的淪陷區(qū)內已有各種偽政權，再要在那里建立新的政權，必須首先取得日本方面的同意。于是，汪精衛(wèi)等人迫不及待地同日方進行交涉，同時還要求去東京與日本政府高層進行商談。
此后，汪精衛(wèi)先派周佛海、梅思平與日方代表今井武夫進行了初步商談。雙方多次接觸過程中，周佛海等介紹了汪精衛(wèi)關于組府的設想，同時也向日本提出一個基本要求：“希望日本政府不折不扣地實行第三次近衛(wèi)聲明，如實使四億中國民眾知曉日本的政策不是侵略性的?！睂τ趯硇抡嗍褂玫钠鞄脝栴}，汪精衛(wèi)堅持“國旗絕對不能改為青天白日旗以外的旗幟”^[1],以證明自己是國民黨正統(tǒng)的延續(xù)。
當今井武夫帶著上述意見返回東京匯報時，汪精衛(wèi)召集骨干，抓緊商討赴日談判的具體方案。1939年5月28日，他們正式議定一份內容詳盡的《關于收拾時局的具體辦法》。該《辦法》首先確定了此次“和平運動”的基本原則，即：“收拾時局之要旨以收攬人心為先決條件，因此，以不使抱有因外來壓力而變更政體與中斷法統(tǒng)(所謂法統(tǒng)即指現(xiàn)在的法律系統(tǒng)，亦即以國民政府之名制定的現(xiàn)行法制)之觀念，實為重要”;“此次收拾時局辦法的根本精神在于籠絡人心，因此，不變更政體和法統(tǒng)，而以變更國策收拾此次時局為要務?！?sup>[2]
根據(jù)上述原則，該辦法還針對建立新政權問題提出了三個必要步驟：
第一，召開國民黨全國代表大會。他們認為，應“首先召開國民黨全國代表大會，依照此次大會的決議，授權汪先生以黨內同志及黨外人士組織中央政治會議，負起改組國民政府之責。在現(xiàn)行法制上此為合法的步驟，不使任何人有指責之余地。而且代表大會在法律上不過是一種形式上的手續(xù)，使國策的變更成為合法化”^[3]。《具體辦法》中對于如何召開此次大會擬訂了十大步驟，主要內容有：1.由汪精衛(wèi)指定人員組織“中國國民黨臨時全國代表大會籌備委員會”,進行大會的籌備工作；2.在臨時全國代表大會上，推舉汪精衛(wèi)為國民黨總裁，授權他指定中央委員；3.授權中央執(zhí)行委員會修改總章；4.重新制定國民黨的政綱及政策；5.宣布重慶國民黨中央及國民政府今后“一切措施及文告概屬無效”;6.宣布“實行三民主義，復興中華民國”,“徹底肅清共產主義的思想、行動及一切組織之宣傳”,“調整國際關系，確立東亞和平”等三項內容為國民黨最高指導方針；7.授權汪精衛(wèi)以黨內外人士組織中央政治會議，“負起改組國民政府及還都南京之責”;8.國民黨以外之黨派中其主張公正者，予以公認；9.國民政府的改組吸收各黨派，“在全民的基礎上組成之”;10.“使國民政府召開國民會議”^[4]。由此可見，汪精衛(wèi)集團的如意算盤是通過召開國民黨全國代表大會，將“正統(tǒng)”的旗幟從蔣介石手中奪過來裝扮新建立的偽政府。
第二，召開中央政治會議。這一步實際上是完成新政府的各項組織工作。汪精衛(wèi)依照國民黨全國代表大會之授權，招聘若干黨內外人士，組成中央政治會議，討論“實行改組國民政府與還都南京”事宜。具體決議應包括以下四項：1.“國民政府指定一定期限還都南京”;2.“林主席(林森)……今后所發(fā)表意見一概無效，而由行政院長攝行主席的職權”;3.“推舉五院院長并任命行政院各部部長”;4.“改組軍事委員會”^[5]。
第三，國民政府“還都南京”。他們不顧各種反對意見，堅持新政權仍稱“國民政府”。其主要理由是：“蓋新政府在于以此來集合同志與軍隊使之成為主體，新政府的名稱定為國民政府，始得使彼等保持真面目，云集于新政府的旗幟之下?！币蜓佑脩?zhàn)前南京國民政府的名稱，所以文件強調新政府不是成立，而是“還都”。他們還聲稱，“政府必須統(tǒng)一”。為表明自己是惟一代表中國的政府，他們對國內各種政府采取一概否定的態(tài)度，具體措施有十條之多，主要是：1.在宣布還都南京的同時，已經(jīng)在淪陷區(qū)內建立的“華北臨時政府”和“華中維新政府”,即“自動宣告完成任務，自行取消政府的名義”;2.發(fā)表還都宣言后，“重慶偽政府對國內發(fā)布之法令、規(guī)章及對外締結之條約協(xié)定，一律歸于無效”;3.“宣告改變國策，即以和平建設、睦鄰反共為指導方針”;4.發(fā)布公告，令重慶及地方公務員于半年內來南京報到；5.“命令前線各軍停戰(zhàn)”,6.“各地游擊隊各自在當?shù)氐却龣z驗收編”;7.“促進與日本之平等互惠的談判，以調整邦交，奠定永久和平之基礎”^[6],等等。
這份《具體辦法》最初雖作為與日本討價還價的籌碼而擬訂，但實際上是汪精衛(wèi)集團籌建偽政府的一份綱領性文件，并成為后來汪偽政府制定政策的基本原則。為使這次赴日談判取得成效，汪精衛(wèi)與周佛海做了具體分工。汪精衛(wèi)主要務虛，同近衛(wèi)前首相、平沼首相及日本內閣重要大臣進行“推心置腹地交換意見”。周佛海主要務實，著重解決兩個問題：一、為有利于“和平運動”的開展，日本應表示“絲毫沒有侵略、統(tǒng)治中國或干涉中國內政的想法”,以使中國國民諒解，為此，必須向日本政府提出“有關實行尊重主權原則的各種要求”;二、向日方強調，新政府不是因日本的壓迫而成立，有必要不使法統(tǒng)中斷，所以新政府定名為“國民政府”,建立的形式是還都，以三民主義為指導原則，以青天白日旗為國旗。這幾項為絕對條件，務須求得日本政府的諒解與同意^[7]。5月31日，汪精衛(wèi)偕周佛海、梅思平、高宗武等十一人，在日方代表影佐禎昭、犬養(yǎng)健等人陪同下，秘密從上海飛赴日本，進行組府談判。
對于汪精衛(wèi)的組府計劃，日方事先“全然沒有足以與之相對應的準備”,其主要原因是雙方各有自己的打算，汪精衛(wèi)的設想已超出“重光堂會談”的范圍。“重光堂會談”的內容雖得到日本內閣的認可，但當時日本最重視的是如何利用汪精衛(wèi)集團的出逃，以達到分化、瓦解中國抗日陣線之目的。當時近衛(wèi)文麿即對汪精衛(wèi)的組府設想表示了“冷淡的、猜疑的、悲觀的”態(tài)度，他“真誠希望汪作為居間調解人”,以推進同中國的談判^[8]。不久，近衛(wèi)內閣倒臺，繼任的平沼內閣對汪精衛(wèi)的態(tài)度更為冷淡。影佐禎昭事后曾說：“日本政府在當時沒有要求汪氏建立政府，也沒有慫恿汪氏建立政府。”^[9]直至5月11日，今井武夫將汪精衛(wèi)準備來日本談判在南京建立新政府一事報告東京方面時，日本政府仍猶豫不決。盡管陸軍省持支持態(tài)度，但外務省與海軍省仍持有不同意見。幾經(jīng)協(xié)商，意見仍難于統(tǒng)一，如果拖延汪精衛(wèi)訪日的時間，局勢可能發(fā)生意外變化。5月29日，影佐等人竭力向日本內閣進言：“應抓住現(xiàn)在這個難得氣氛。而且近來汪的周圍流傳著日本政府的真意在于和蔣介石談判的謠言，似有退縮的現(xiàn)象，所以希望能按預定的安排偕其進京。”^[10]在此情況下，日本政府才勉強同意汪精衛(wèi)一行赴日訪問。
5月31日，汪精衛(wèi)抵達東京，這迫使日本政府迅速對汪的方針政策做出決定。于是，陸、海、外三省及興亞院分別召回派駐中國各地的有關官員回東京協(xié)商。6月2、3兩日，陸、海軍分別召開“現(xiàn)地與中央座談會”,現(xiàn)地陸軍對汪精衛(wèi)要求以青天白日旗為國旗，以及取消臨時、維新政府的主張表示保留，但對建立以汪為首的新政府則表示同意和協(xié)助。6月5日，日本內閣五相會議上通過了《建立新中央政府的方針》?！斗结槨芬?guī)定：1.“新中央政府以汪、吳和已設政權以及翻然悔改的重慶政府等為其構成分子，中國方面的問題，應依靠彼等的適當合作建立政權”;2.“新中央政府應根據(jù)關于調整日華新關系原則，正式調整日華邦交。此等組成人員應于事前接受上述原則”;3.“新中央政府的組織和成立時間，應適應涉及全局的戰(zhàn)爭指導步驟，根據(jù)自主的觀點處理之，為此，特別需要具備人的因素和基礎實力”;4.“中國將來的政治形態(tài)，應適應其歷史與現(xiàn)狀，以分治合作主義為原則，具體內容則應根據(jù)《調整日華新關系的方針》決定之：華北應是國防上、經(jīng)濟上的日華緊密結合地區(qū)(蒙疆為特別高度的防共自治區(qū)域),長江下游地區(qū)在經(jīng)濟上為日華緊密結合地帶，華南沿海除將特定島嶼設定為特殊地位外，內政問題以交給中國方面為原則，盡量避免干涉，在適應新中央政府的體制，尊重其領導者意向的同時，特別要考慮到我國對現(xiàn)有政府的特殊關系”;5.“關于國民黨及三民主義，如果放棄容共抗日，改為親日滿防共的方針，則與其他親日防共為其主義者相同，允許其存在”;6.“重慶政府在放棄容共抗日政策，實行必要的人事更換，并接受上述第一、第二項方針時，即承認其屈服，可成為組成新中央政府的一分子”^[11]。
這是一個決定汪精衛(wèi)集團未來命運的重要文件。它明確規(guī)定，將來的新中央政府，是一個在日本占領軍控制下的各種親日勢力的聯(lián)合體，同時，汪精衛(wèi)必須承認上一年11月日本御前會議決定的《調整日華新關系的方針》,而這一方針他尚未見過。在這里，日、汪雙方在上?！爸毓馓脮劇敝羞_成的《日華協(xié)議記錄》的內容不見了，日方的要求背離了近衛(wèi)第三次對華聲明的原則。為了使汪精衛(wèi)就范，平沼首相、近衛(wèi)樞密院議長及其他內閣大臣，分別會見汪精衛(wèi)，以示重視，但這些會見都是禮節(jié)性的，絲毫未觸及實質性內容^[12]。這樣，使汪精衛(wèi)感到日本政府很“誠懇”,產生了將會有一個“光明前途”的印象。
汪精衛(wèi)到達日本等待了十天后，日本政要才出面接見。除寒暄之外，他非常想了解日本政府對自己出馬組織新政府的態(tài)度。雖然平沼等人高唱日本“尊重武力”,是為了“爭取東亞，特別是日華兩國間的永久和平”,進而“維持世界人類和平”等空洞論調，并對汪精衛(wèi)大加稱贊、鼓勵，以此搪塞過去。但在同陸軍大臣板垣征四郎會談時，還是涉及了這個敏感問題。6月15日，板垣會見汪精衛(wèi)，他一開始就說：“我認為，要在中國建立新的強有力的中央政府，必須爭取重慶方面的要人和軍隊的多數(shù)。您對此一定有相當把握，如果能聽到這方面的情況，實為有幸?！边@對手中沒有一兵一卒，也沒有一寸地盤的汪精衛(wèi)來說，無異是一場奚落。汪精衛(wèi)心里有氣，但為了求得支持，只得忍氣吞聲地向板垣分析重慶“要人方面”與中國軍隊內部的情況。他認為“蔣介石現(xiàn)在已經(jīng)絕望”,因為“大部分的要人心里希望和平”,而且“不滿意蔣的容共政策”;關于軍隊，只要善于利用，就可使其“作為建設新中國的基礎”。因此，他希望日本政府應“深刻考慮”中國軍隊和民眾的“民族意識”,“為日本計”,應“給予中國民族生存的機會，保留他們的希望，這是最明智的策略”^[13]。汪精衛(wèi)的言外之意很清楚，就是乞求日本軍方支持自己的組府方案。
可是，板垣根本不理會汪精衛(wèi)的“苦心”,他直截了當?shù)貙ν艟l(wèi)的組府方案提出不同意見。汪精衛(wèi)原先設想一個國家不可能有幾個政府同時存在，因此一旦汪政府正式成立，“臨時”、“維新”等“已設政府”應立即宣告自行解散。但板垣卻強調日本政府“分治合作”的原則，認為新政府成立后，應“只廢止維新、臨時兩政府的政府名義，而不是取消其內容及其事實”。其原因是：華北是“日中兩國國防上和經(jīng)濟上的特殊結合地區(qū)，蒙疆是國防上特別為防衛(wèi)蘇聯(lián)的防共區(qū)域，長江下游地區(qū)是日華經(jīng)濟提攜最密切地區(qū)。根據(jù)各地區(qū)的特征，并參照日華關系緊密的程度，有必要把以前臨時、維新兩政府與日本之間發(fā)生的關系以某種組織形式保持下來。華南沿海，由于對南方國防上的必要，主要是海軍的問題，但不能不考慮兩國國防上的特殊關系?！?sup>[14]這無異向汪精衛(wèi)發(fā)出警告，即日本已經(jīng)在華北、蒙疆、華中以及華南沿海取得的權益，均不允許汪精衛(wèi)染指。對此汪精衛(wèi)頗為不滿，稱：“只廢除臨時、維新兩政府的名稱而其實體依然存在的話，中央政府則將流于有名無實。如果兩政府的實體必須保留，那么組織中央政府只能延期，國民黨將另找地盤組成一個政權以待來日，時機成熟再組織中央政府?！?sup>[15]而板垣也對此前的話進行解釋說：“不是指讓地方政府有大得可以和中央政府相抗衡的權限。當然，只要在中央政府下給予相當?shù)臋嘞蘧蛪蛄?。維新政府、臨時政府是隨著戰(zhàn)局的發(fā)展而產生的，和日本方面已經(jīng)有了種種既成事實，也已經(jīng)組成關于地方經(jīng)濟開發(fā)的機構。前面所說的尊重事實，就是指的這種既成事實”。這樣，在日方的脅迫下，汪精衛(wèi)不得不答應將來在華北設置政務委員會一類的機構，給予較大的自主權限；對于維新政府，根據(jù)日本方面的處理意見，另外研究具體方案^[16]。
在同板垣會談時，雙方在使用何種旗幟的問題上也發(fā)生了一番爭論。汪精衛(wèi)為標榜自己是國民黨正統(tǒng)，認為“國旗”具有重要的象征意義，所以堅持新政府必須延用青天白日旗。對此，板垣表示反對，他堅持必須在“國旗”和“黨旗”上方加一塊印有“反共和平”字樣的大型黃色三角布片；對于軍隊，為避免混淆與糾紛，只使用“寫著反共和平大字的黃色旗幟，而不用其他的旗，如國旗等等”。汪精衛(wèi)則強調：如果軍隊不使用國旗，只使用黃色旗，“作為國家的軍隊，無論如何有損體面”;“軍隊不使用國旗，就與軍隊的士氣有關，怕給予不好的影響，如果長期不使用國旗，擔心是否會影響軍隊在精神上的統(tǒng)一性”。板垣堅持說：“從軍隊的立場來說，現(xiàn)在日軍正在和用青天白日旗的中國抗日軍進行戰(zhàn)爭。即使在占領地區(qū)，所謂游擊隊很是跋扈。軍隊的敵愾心由此旗幟而產生，從軍隊心理來說，也是當然的。老實說，軍方甚至對于日軍占領區(qū)內除了軍隊以外的政府機關，或一般民眾使用國旗都有相當?shù)睦щy。所以不得不采取嚴格取締的方法，不使為此產生誤解。何況中國軍隊突然升起國旗，其情況極為危險，自不待言。所以我想，無論在前線或是后方，至少在軍隊方面使用國旗，會造成誤解?！卑逶⒁辉購娬{，“這一點是政府和軍方充分研究的結果”。言下之意，這一問題沒有商討的余地。此后，經(jīng)過雙方反復協(xié)商，日方提出一個折中方案，即在“國旗”的上方加一條寫有“和平反共建國”字樣的黃色三角飄帶。
一貫以繼承國民黨“黨統(tǒng)”和國民政府“法統(tǒng)”自居的汪精衛(wèi)，居然在“國旗”問題上放棄原來立場，最終接受日本的方案，這在汪精衛(wèi)集團中引起巨大反響。對此，就連汪精衛(wèi)最重要的親信周佛海也深感不滿，稱這樣的三角小黃旗像一條“豬尾巴”。對汪精衛(wèi)這次赴日談判，負責從中聯(lián)絡的日本人西義顯也認為是失敗了。他在事后曾這樣分析：“把平沼首相堅持近衛(wèi)聲明的要點和板垣陸相肆無忌憚地交換意見總結起來，就是說，日本要把蒙疆作為日本的防共特區(qū)，把華北作為日本國防和經(jīng)濟的合作區(qū)，把華中作為日本經(jīng)濟合作區(qū)。這只是日本羅列片面的要求，根本否定中國民族主義的主體。平沼政府的真實意圖，根本不是超越近衛(wèi)聲明，而是從近衛(wèi)聲明后退，雖然表面上依照聲明，但隨著問題的具體化，就想用舊有對華權益思想無多大差別的消極解釋，強加給汪精衛(wèi)，如果這也為汪所接受，這只能說汪的寬宏大量。單就這一點，已毀壞了和平工作的基礎。至于說什么繼承三民主義的法統(tǒng)，顯然完全是廢話?！?sup>[17]
汪精衛(wèi)赴日談判將近二十天，沒有達成任何實質性協(xié)定。6月18日，汪精衛(wèi)懷著沉重的心情以及對日本政府尚存的一絲幻想，乘船離開日本前往天津，準備同臨時政府的王克敏商討組府事宜。周佛海則留在日本，繼續(xù)與日方進行交涉。