第二次直奉戰(zhàn)爭以直系的失敗、反直軍事同盟的勝利而告結束。從某種意義上講，直系并非敗在軍事上，而是敗在政治上。若從單純軍事上觀察，江浙方面盧永祥的實力，實不足與吳佩孚較量；東北的張作霖較之直系亦略遜一籌；而廣東方面相隔遙遠，且因陳炯明及商團叛亂，有后顧之憂，一時也難抽出多少力量北伐。直系之敗實敗在馮玉祥的倒戈上，而馮之倒戈，在很大程度上是出于政治原因。直奉戰(zhàn)爭這種出人意料之外的結局，宣告了“武力統(tǒng)一”的中止。隨后，以政治手段謀求戰(zhàn)爭“善后”問題的解決提上了議程。
北京政變之后，反直軍事同盟取得勝利，但直系的軍事力量并沒有被殲滅。馮玉祥入京后，段祺瑞念北洋舊情，對曹、吳的處置難免手軟。蓋段之對吳，本主不為己用，但得彼表示擁護即可罷手，“有謂段顧全北洋統(tǒng)系，欲撫直系殘部為己勢力，以圖國力之均勢者”^[1]。故吳佩孚雖敗走，但仍手握重兵，“長江勢力未損秋毫”,不久即成卷土重來之勢^[2]。而奉、浙、粵三角同盟在對直軍事結束之后，內(nèi)部矛盾急劇上升。廣東方面亟欲將統(tǒng)治區(qū)域擴大到江西等省，這與段祺瑞分割地盤的初衷相忤。奉系企圖染指蘇、浙，又與盧永祥的利益發(fā)生沖突。馮玉祥雖然控制北京，并推出黃郛攝政，但馮與奉張有著尖銳矛盾。國民軍勢力遜于奉軍，這使馮處于張作霖的軍事壓力之下；但國民軍控制著北京，加之得到廣東方面的響應，因而對奉系直接控制中央政權造成一定阻礙。馮、段之間也存在矛盾?！岸斡诘胤絼萘靡迅^”,“非馮之所重”^[3];而段則利用奉張與國民軍的矛盾壓制馮，黃郛攝閣為許世英取代，即為明證。被推到政治前臺的段祺瑞與奉張亦存在利益沖突，所謂“張作霖與段干木貌合神離”^[4],應為符合兩者關系實際的觀察。段既與馮、張不協(xié)，又缺乏實力，只好“聽信目光短淺之策士所謀，欲在‘馮、張均勢’之下，維系中央體面，以圖自?！?sup>[5]。雖然“馮、張均勢”未必真正存在，但彼此制約則是事實。在這種特殊形勢下，任何一方要用單純軍事力量來解決時局糾紛，實現(xiàn)“武力統(tǒng)一”,均難操勝券^[6]。
在武力自身不能統(tǒng)一的情況下，要實現(xiàn)武力統(tǒng)一自然成問題。而武力自身不能統(tǒng)一的原因，在于袁世凱之后陷于四分五裂的北洋派“決不愿見其中有一人，勢力特別強厚，將有支配全國之勢。若為此兆，則必先群起暗中結合，謀有以推倒之”^[7]。是以主張“武力統(tǒng)一”之軍閥，屢致顛仆。段祺瑞如此，曹錕、吳佩孚也是如此。武力統(tǒng)一政策失敗之后，段祺瑞曾表示，“紛爭既久，渴望統(tǒng)一，革命告終，宜有建設，亦即全國憬悟，心同理同矣。而歷年屢試屢敗之武人主義，心勞日拙之命令政策，愚者猶知其不可，與此而欲改弦更張，別辟徑途，以挽末流之失，用成中興之治。則舍會議解決而外，無他道也”^[8]。馮玉祥亦有所覺悟，他在給段祺瑞的信中寫道：“當代軍人，非有真正之覺悟，不能祈向真正之和平，即無由措國家于治理。覺悟維何？即武力終不可恃，當艱苦卓絕，就民治痛下功夫是也。”^[9]就是“野心甚熾”,暗中積極備戰(zhàn)，“仍思繼承吳佩孚之武力政策”的張作霖^[10],對于“和平統(tǒng)一”主張，亦不便公開反對。
從政治運作角度分析，倒直的勝利乃奉張、浙盧及粵孫三方聯(lián)合加上馮玉祥倒戈的結果。此役既以數(shù)方合作而獲勝，善后問題當然只能由各方共同協(xié)商解決。從段氏個人的處境來講，他能夠受到各方“擁戴”,除了再造民國“元勛”的舊招牌外，主要還在于他體驗了“武力統(tǒng)一”政策的失敗，且已喪失實力，除實施“和平”之道外，別無選擇?！渡陥蟆诽丶s評論員的文章寫道：“段祺瑞之被推(戴)也，則以標榜和平之故。以各方信其前此武力之失敗，足以醒其(武力)統(tǒng)一夢之故。則段之不能再談武力統(tǒng)一，非獨以道德信段，實亦于事實可以信段也。”^[11]“段在今日，可謂毫無憑藉，其部下只有德州胡翊儒之一旅，兗州吳長植之一旅，為心腹軍隊”^[12]。失敗的教訓與無實力以為憑藉，使段不能不選擇政治解決的方案。當時王士珍曾規(guī)勸段說：“君之得各省之擁戴者，以不擁兵也；國民軍之受人民歡助者，以標榜和平也。長江及吳既尊重君，君宜摒除武力，則統(tǒng)一可期。”^[13]此時已經(jīng)“手無寸鐵”^[14]的段祺瑞，豈能不聽從王士珍勸告。這是其召開天津會議，主張以和平方式解決直奉戰(zhàn)爭善后問題的重要原因。
善后問題在吳佩孚乘艦出走之后很快被提上日程。當時最為迫切的問題，一為收束軍事，一為整理財政。軍事問題雖因“均勢”之出現(xiàn)而暫無在全國范圍內(nèi)重開戰(zhàn)火之虞，但局部沖突仍難以避免。問題的關鍵在于未形成各方認同的權勢中心，雖直奉戰(zhàn)爭結束，卻未實現(xiàn)統(tǒng)一，重啟戰(zhàn)端的可能性依然存在。
財政問題更加棘手。1924年，像在其他許多方面一樣，戰(zhàn)爭的費用也標志了一個分水嶺。蓋此前的戰(zhàn)爭，參戰(zhàn)人數(shù)有限，敵對活動持續(xù)時間一般較短，且往往在戰(zhàn)后有一較長的和平時期。但1924年以后，戰(zhàn)爭連續(xù)不斷，規(guī)模亦不斷擴大，軍費支出急劇上升，在地方及全國歲入中所占比例已經(jīng)高到國家經(jīng)濟不能支撐的地步^[15]。然而，地方軍閥割據(jù)稱雄，各自為政，要解決如此拮據(jù)的財政問題，極為困難。蓋各地軍閥為謀自身的發(fā)展，均以擴軍為手段。兵多，必致軍費增多；而兵多則戰(zhàn)事必頻，戰(zhàn)爭費用亦必劇增。財政上“入不敷出舉債養(yǎng)兵”的狀況在分裂割據(jù)的形勢下是不可能解決的，故解決財政問題的先決條件為實現(xiàn)統(tǒng)一。
此外，執(zhí)政府與地方的關系，國家的和平建設與發(fā)展，以及倒曹之后新中央政權的外交承認等問題，在在需要及時解決。在此情況下，決定出山的段祺瑞，于入京之前發(fā)出“馬”電，標舉宗旨，提出召開善后會議的政治主張。電文如下：“共和肇造，十有三年，干戈相尋，迄無寧歲。馴至一國元首，選以賄成，道德淪亡，法紀弛廢，誅求無厭，戶鮮蓋藏，水旱交乘，野多餓殍。國脈之凋殘極矣，人民之困苦深矣。法統(tǒng)已壞，無可因襲，惟窮思變，更始為宜。外觀大勢，內(nèi)察人心，計惟徹底改革，方足以定一時之亂，而開百年之業(yè)?！F(xiàn)擬組織兩種會議：一曰善后會議，以解決時局糾紛，籌備建設方案為主旨，擬于一個月內(nèi)集議?！粐翊頃h，擬援美國費府會議先例，解決一切根本問題，以三個月內(nèi)齊集，其集會會章，俟善后會議議定后，即行公布。”^[16]
1924年11月24日段祺瑞入京就職，宣言于一個月內(nèi)，召開善后會議，解決與時局相關的一切重要問題。隨即諭令臨時法制院院長姚震草擬《善后會議條例》,并在吉兆胡同宅邸召開專員會議，就有關問題進行商議。會議就善后會議組織大綱草案展開多次討論。其間經(jīng)歷反復，系因“天津方面之某實力派，對于草案之第二條所定委員資格一項，提出修改意見，擬將該條第二項(該項原文為‘民國十二年大選守正議員互選十人’)根本推翻，不承認拒選議員有列席之資格，并主張以此次討伐賄選之各軍首領，作為委員資格之一”^[17]。最后達成妥協(xié)，在條文中取消了拒選議員的列席資格，但實際上仍準參加，其辦法系由拒選議員互選十人，由執(zhí)政聘任^[18]。
與此同時，按照12月2日閣議，善后會議組織大綱須待孫中山同意后公布^[19],許世英遂將草擬的《條例草案》送往天津，呈孫中山“核閱”。孫未置可否。12月20日，經(jīng)過修改的善后會議條例提交國務會議討論^[20]。23日，送交孫中山審閱的《條例草案》攜回。當天下午五時，北京吉兆胡同段宅召集會議，與會者有善后會議籌備處長許世英與各部部長及林長民、湯漪、朱深、曾毓雋、姚震等。會議由段祺瑞主持，討論修正《善后會議條例》,主要就善后會議權限及列席代表資格進行磋商。
會議最后商定《善后會議條例》十三條。第一條闡明了“解決時局糾紛，籌議建設方案”之會議宗旨。第二條規(guī)定了會議之人員構成：“一、有大勛勞于國家者；二、此次討伐賄選制止內(nèi)亂各軍最高首領；三、各省區(qū)及蒙藏青海軍民長官；四、有特殊之資望及學術經(jīng)驗，由臨時執(zhí)政聘請或派充者，但不得逾三十人?！钡谖鍡l對會議“應行議決事項”作了如下規(guī)定：“一、國民代表會議之組織方法；二、關于改革軍事事項；三、關于整理財政事項；四、其他各案由臨時執(zhí)政交議者?！逼渌鳁l分別對會期、會址、議長副議長之選舉、出席及投票之有效人數(shù)、秘書處之設置、議事細則等作了規(guī)定^[21]。
12月24日，段政府以孫中山未表示反對為由，將《善后會議條例》明令公布。