1943年5月12日，為接受加拿大新任駐華大使呈遞國書，國民政府主席林森從重慶歌樂山雙和橋官邸乘車入城，前往國民政府辦公處。不料，專車在行駛途中與美軍卡車相撞，遂使林森突患腦溢血，臥床不起。8月1日，林森在雙和橋官邸去世。林森的去世為蔣介石重任國民政府主席之職提供了機(jī)會，也引起了國民政府中央統(tǒng)治體制的一些變化。
在國民黨的統(tǒng)治體制中，國民政府主席一直是個微妙的職位。它隨著國民黨權(quán)力重心的轉(zhuǎn)移而發(fā)生變化，權(quán)力大小也因人而異?，F(xiàn)任國民政府主席的林森，是根據(jù)國民黨四屆一中全會的精神而被推舉上臺的。1931年“九一八”事變后，時任國民政府主席的蔣介石內(nèi)外交困，在各方壓力之下被迫于12月15日辭去國民政府主席、行政院長及海陸空軍總司令之職。在這一背景下，不滿蔣介石獨(dú)裁統(tǒng)治的廣東方面(以胡漢民、孫科等人為代表)決議趁此機(jī)會修改國民政府組織法，改變國民政府主席大權(quán)獨(dú)攬的狀況。于是，12月22日召開的國民黨四屆一中全會便正式修改《國民政府組織法》,選舉“年高德劭”的林森為國民政府主席，孫科為行政院長，并通過了《關(guān)于中央政制改革案》。它的最大特點(diǎn)是約束國民政府主席的權(quán)力，試圖建立內(nèi)閣責(zé)任制的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。最明顯者，以前蔣介石任國民政府主席時，依規(guī)定兼任中華民國陸海空軍總司令。而林森任國民政府主席時，則無此規(guī)定，且明確規(guī)定不得兼任其他官職。蔣介石任國民政府主席時，依規(guī)定五院院長、副院長，陸海空軍司令、副司令及直隸于國民政府之各院部會長，由國民政府主席提請任免，而林森為國民政府主席時，則無此權(quán)^[1]。由此可見，國民政府主席權(quán)限的變化是很大的。
從此，在林森擔(dān)任國民政府主席的整個期間，僅是一個虛尊的政府元首，政務(wù)實權(quán)在行政院。林森很明白自己的地位和處境，曾自嘲為“監(jiān)印官”。由于蔣介石復(fù)職后長期擔(dān)任行政院院長，掌握政府實權(quán)，所以沒有向國民政府主席一職伸手。再者，林森在國民政府主席任上也很會察言觀色，博得蔣介石的信任。這樣，原本規(guī)定只能連任一次，即到1935年12月就應(yīng)期滿卸任的林森，竟連續(xù)當(dāng)了十二年的政府主席，直至去世。而蔣介石雖然權(quán)力如日中天，卻也沒有合適的理由和機(jī)會問鼎國家主席的權(quán)位。
然而，盡管自1931年12月以后，國民政府主席的權(quán)限已十分弱小，僅是虛尊的地位，但在中國全面抗戰(zhàn)的特殊形勢下，尤其在太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，隨著中國國際地位日漸升高，國內(nèi)政治形勢的變化，國民政府主席的職位卻日漸顯得重要和有分量了。
首先，1941年太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中國戰(zhàn)場的重要戰(zhàn)略地位引起美英各國的重視。它們認(rèn)識到?jīng)]有中國在東方牽制日軍，西方國家執(zhí)行“先歐后亞”的戰(zhàn)略是不可能的，迫于形勢，美英不得不承認(rèn)中國的大國地位，以示尊重。美英不僅向中國提供貸款和物資，以利中國抗戰(zhàn)，而且羅斯福在征得英、澳、荷等國政府同意后，于1941年12月底建議設(shè)立中國戰(zhàn)區(qū)，由蔣介石任戰(zhàn)區(qū)最高統(tǒng)帥。1942年1月，全世界26個國家在華盛頓發(fā)表了反對法西斯侵略的共同宣言——《聯(lián)合國家宣言》。簽署該宣言時，中國作為四大國之一，居于領(lǐng)銜地位。1943年1月，中美、中英簽訂新約，美、英宣布放棄在華侵略權(quán)益。這是中國國際地位提高的象征。此后，中國被稱為四強(qiáng)之一，在國際外交舞臺上顯得活躍。隨著中國國際地位的提高，對外活動日漸頻繁，從參與國際事務(wù)的角度出發(fā)，作為中國國家元首的國民政府主席的特殊性顯現(xiàn)出來。
在四大國的領(lǐng)袖中，美國是總統(tǒng)制，國家元首是總統(tǒng)。英國雖然保存女皇，但實行的是內(nèi)閣制，政府首腦是首相。斯大林更是被公認(rèn)為蘇聯(lián)的象征。蔣介石的頭銜雖然已經(jīng)十分顯赫，已成為中國公認(rèn)的最高領(lǐng)袖，但對外代表國家的卻不是蔣介石，而是國民政府主席林森。所以，隨著時局的變化，蔣介石從覬覦國民政府主席的職位到企圖取而代之，便是很自然的事。
其次，以一般事實而論，抗戰(zhàn)時期蔣介石的權(quán)威已達(dá)到登峰造極的地步。從國民黨統(tǒng)治的角度來說，按照孫中山軍政、訓(xùn)政、憲政三階段論的理論，訓(xùn)政時期國民黨黨和政府之間的關(guān)系是，“政權(quán)”由中國國民黨全國代表大會領(lǐng)導(dǎo)國民行使，閉會時，以政權(quán)托付中國國民黨中央執(zhí)行委員會執(zhí)行，“治權(quán)”即行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五項付托于國民政府總攬而執(zhí)行之。中國國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議，指導(dǎo)監(jiān)督國民政府重大國務(wù)之實行^[2]。一言以蔽之，就是“以黨統(tǒng)政”?？箲?zhàn)全面爆發(fā)后，客觀上產(chǎn)生了集中指揮權(quán)能的要求。于是，國民黨領(lǐng)導(dǎo)體制隨之發(fā)生了變化，最明顯的就是適應(yīng)戰(zhàn)時需要，確立了總裁制，推舉蔣介石為國民黨最高領(lǐng)袖。規(guī)定“由軍事委員會委員長行使陸?？哲娮罡呓y(tǒng)帥權(quán)，并授權(quán)委員長對于黨政統(tǒng)一指揮”。同時，由于中央執(zhí)行委員會政治會議“組織龐大，事實上已不召集”^[3],其職權(quán)移交國防最高會議代行。這樣，國民黨戰(zhàn)時體制演化為兩大系統(tǒng)：軍事委員會與代行政治會議職權(quán)的國防最高會議。軍事委員會委員長已被授權(quán)對黨政統(tǒng)一指揮，國防最高會議主席也有在作戰(zhàn)時期關(guān)于黨政軍一切事項以命令為便宜之措施。雖然兩者均為蔣介石，看似不存在矛盾，但從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的角度出發(fā)，仍存在問題，缺乏一個在制度上統(tǒng)馭一切的機(jī)關(guān)。為此，國民黨在1939年1月召開的五屆五中全會上，又決定設(shè)立國防最高委員會使之成為國民黨中央執(zhí)行委員會領(lǐng)導(dǎo)下對黨政軍統(tǒng)一指揮的最高機(jī)關(guān)。在這一體制之下，它與國民政府的關(guān)系，依照《國防最高委員會組織大綱》的規(guī)定，它指揮國民政府五院及其所屬各部會。上述國民黨戰(zhàn)時統(tǒng)治體制演化的最大特征是，“政權(quán)”的無限擴(kuò)大，“治權(quán)”的日漸弱化，甚至縮小。作為國防最高委員會委員長的蔣介石取得了超越黨和政府的最高“政權(quán)”和“治權(quán)”。就法律原則而言，蔣的權(quán)力已達(dá)到不受任何制約的程度。然而，盡管國民黨通過“以黨統(tǒng)政”、“以黨統(tǒng)軍”、“黨政軍一體化”逐步確立了高度集權(quán)的戰(zhàn)時體制，但是，畢竟國民黨并不等同于國民政府，它們是兩個不同的概念。國民黨總裁蔣介石雖然在以黨統(tǒng)政的原則下，實際上已是黨政軍最高統(tǒng)治者，不過，從理論上而言，蔣介石卻不是國民政府的最高領(lǐng)袖，也不能代表國民政府?！皣裾忻钐幏?，以及關(guān)于軍事動員之命令，由國民政府主席署名行之”的規(guī)定，對蔣介石仍有某種程度的制約。因此，在國民黨統(tǒng)治集團(tuán)和蔣介石看來，解決“政權(quán)”與“治權(quán)”、“政治領(lǐng)袖”與“政府首腦”之間存在的二元化矛盾，使二者完全合二為一，實現(xiàn)黨國領(lǐng)袖定于一尊的惟一途徑，便是改變現(xiàn)狀，由蔣介石出任國民政府主席。
第三，抗戰(zhàn)進(jìn)入中后期以后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日力量的迅速發(fā)展，日益對國民黨的統(tǒng)治構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。為應(yīng)對這種挑戰(zhàn)，國民黨及其代表的階級，為維護(hù)自己的統(tǒng)治，需要將黨政機(jī)構(gòu)“綜合化、一元化”,以利用蔣介石的威望，全面強(qiáng)化和鞏固國民黨的統(tǒng)治。
上述內(nèi)容表明，不論是從主觀還是從客觀上，蔣介石取代林森都有其必然性。而林森的患病和去世，則加速了這一進(jìn)程。
實際上，早在林森臥床不久，鑒于林森病勢嚴(yán)重，國民黨中央就已經(jīng)在考慮由蔣介石接替林森任國民政府主席的問題。5月29日國民黨中央執(zhí)行委員會召開第二百二十八次常委會臨時會議，決議修改1931年12月通過的《國民政府組織法》。由于原組織法第十二條規(guī)定：“國民政府主席不得兼任其他官職”。另外，原組織法中也沒有主席因故不能視事時有什么人代行職務(wù)的規(guī)定。經(jīng)過修改，于第十三條中增加一項條文：“國民政府主席因故不能視事時，由行政院長代理之”,并刪去了國民政府主席不得兼任其他官職的條文，為蔣介石重任國民政府主席鋪平了道路。8月1日林森去世，國民黨中央執(zhí)行委員會常委會立即于當(dāng)晚舉行第二百三十五次臨時會議，決議選任“行政院長蔣中正同志自即日起代理國民政府主席?！?sup>[4]蔣介石正式出任國民政府主席已沒有任何妨礙，只是時間和手續(xù)問題。
1943年9月6日—13日，即在林森逝世后1個月，國民黨在重慶召開了五屆十一中全會。會議的一項重要內(nèi)容就是通過修改的《國民政府組織法》,為蔣介石合法出任國民政府主席完成法律手續(xù)。修改的主要內(nèi)容為：
第十條，國民政府設(shè)主席一人，委員二十四人至三十六人，由中國國民黨中央執(zhí)行委員會選任之；第十一條，國民政府主席為中華民國元首，對外代表中華民國；第十五條，國民政府五院院長、副院長，由國民政府主席于國民政府委員中提請中國國民黨中央執(zhí)行委員會選任之，五院院長對國民政府主席負(fù)責(zé)^[5]。
同時還提高了國民政府主席的權(quán)力，規(guī)定：“國民政府主席為陸?？哲姶笤獛洝薄Ｑ娱L了主席的任期，由原規(guī)定任期兩年改為三年，并把只能連任一次的規(guī)定，改為“連選得連任”。還規(guī)定：“與憲法實施后，依法當(dāng)選之總統(tǒng)就任時，即行辭職。”^[6]
顯然，此次修改的最大特點(diǎn)是，國民政府由一座空架子變?yōu)槌浞謸碛兄螜?quán)的政府機(jī)關(guān)，國民政府主席不再是一個有職無權(quán)的虛尊元首，而是一個實實在在握有大權(quán)的國家首腦。政府體制大體恢復(fù)到了1931年12月以前的狀況。此外，需要注意的是此次修正還有如下的含義：第一，條文修改為蔣介石實行集權(quán)統(tǒng)治提供了法律依據(jù)；第二，保證蔣介石終身當(dāng)中華民國最高領(lǐng)袖；第三，為蔣介石日后在實行憲政時出任總統(tǒng)作準(zhǔn)備。這次改制，完成了國民黨黨政軍最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)歸于一人的最后一步，極大地加強(qiáng)了蔣介石的個人集權(quán)統(tǒng)治地位。全會在作了上述修正后，最后推舉蔣介石為國民政府主席，并兼任行政院長。因此，可以說蔣介石已成為徹頭徹尾名副其實的專制統(tǒng)治者。
抗戰(zhàn)后期，蔣介石利用林森病逝的機(jī)會，出任國民政府主席，是順理成章之事，在當(dāng)時并未被人們單純認(rèn)定此舉是蔣介石追求個人權(quán)力的表現(xiàn)，在國統(tǒng)區(qū)也未引起人們過多非議。其實，從國民黨統(tǒng)治的需要著眼，蔣介石出任國民政府主席有其必然性，這是因為：
其一，對日抵抗戰(zhàn)爭在客觀上要求最高指揮當(dāng)局具有比平時更高的指導(dǎo)權(quán)威和更快捷的指揮方式，以便有效地管理和調(diào)遣一切資源用于戰(zhàn)爭。這樣，抗戰(zhàn)的特殊形勢，客觀上為國民黨集中權(quán)力，加強(qiáng)指揮效能提供了合適的土壤。蔣介石出任國民政府主席順應(yīng)了這種趨勢，具有一定的合理性和社會基礎(chǔ)。
其二，抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民黨利用抗戰(zhàn)的有利時機(jī)，全面加強(qiáng)國民黨的統(tǒng)治。在統(tǒng)治體制方面，相繼推出了總裁制、軍事委員會委員長制、國防最高委員會委員長制，極力強(qiáng)化蔣介石的權(quán)威，使蔣介石高高凌駕于黨和政府之上。因此，蔣介石出任國民政府主席，是國民黨強(qiáng)化一黨專政，實行“以黨統(tǒng)政”的具體表現(xiàn)，也是國民黨一黨專政政治發(fā)展的必然結(jié)果。
既然蔣介石接替林森出任國民政府主席，作為一種政治手段，國民黨五屆十一中全會在順應(yīng)“對于選舉主席問題，多數(shù)同志主張恢復(fù)十八年主席前制”^[7],推舉蔣介石出任國民政府主席的同時，也相應(yīng)對國民政府進(jìn)行了人事調(diào)整。首先，選舉孔祥熙、孫科、葉楚傖、居正、覃振、戴傳賢、朱家驊、于右任、劉尚清九人為國民政府委員，組成新的國民政府委員會。其次，依新通過的《國民政府組織法》,由蔣介石提請任命“蔣中正兼任行政院院長，孔祥熙為行政院副院長，孫科為立法院院長，葉楚傖為立法院副院長，居正為司法院院長，覃振為司法院副院長，戴傳賢為考試院院長，朱家驊為考試院副院長，于右任為監(jiān)察院院長，劉尚清為監(jiān)察院副院長”^[8]。不難看出，此次新組成的國民政府具有如下的特點(diǎn)：
第一，國民政府委員會組成人員人數(shù)之少為以往歷屆所未見，國民政府委員同時又為五院院長、副院長，國民政府委員會的權(quán)力被大大加強(qiáng)。雖然從體制上而言，上述變化更多的只是恢復(fù)了1928年、1930年的舊制，但實際上卻有完全不同的意義。它反映了中國政治領(lǐng)域中發(fā)展的兩種趨勢：一是集中權(quán)力，試圖提高行政效率；二是權(quán)力高度集中于蔣介石手中。
第二，蔣介石由國民政府主席兼任行政院院長，在國民政府中具有完全支配的地位。國民政府委員會在字面上是國家最高行政權(quán)力機(jī)關(guān)，身兼國民政府主席、行政院院長的蔣介石為該委員會的當(dāng)然主席，國民政府委員會權(quán)力的擴(kuò)大只能意味著權(quán)力轉(zhuǎn)移和集中到蔣介石手中，“故委員會的效用殊屬微小”^[9]。
總之，蔣介石出任國民政府主席，進(jìn)行人事調(diào)整，目的在于更加有效地集中權(quán)力，發(fā)揮國民黨的統(tǒng)治效能。但它表明國民黨的抗戰(zhàn)體制無論怎樣變化，都始終是圍繞著蔣介石這一“圓心”進(jìn)行的。在抗戰(zhàn)前途日趨明顯，國內(nèi)各種政治勢力已廣泛提出爭取民主的挑戰(zhàn)的情況下，蔣介石不但不采取實際措施逐步弱化政權(quán)的戰(zhàn)時性質(zhì)，擴(kuò)大民主參政渠道，反而在常規(guī)政府組織謀求永久獨(dú)裁權(quán)，通過因人易法的手段獲取不受限制的權(quán)力，這無疑是違背時代潮流的做法，對國民黨的統(tǒng)治也帶來了消極影響。