第二次直奉戰(zhàn)爭以直系禍起蕭墻的北京政變而告結束。政變之后，馮玉祥即按照北苑會商之法，籌組攝政內(nèi)閣。但馮氏對于政治并無明確主張。政變之初，馮與英文導報主筆柯樂文談話，曾表示發(fā)動政變系“革軍權萬能之命，非革政治之命，故曹總統(tǒng)之地位，吾并未推翻”^[1]。在中樞無主的情況下，主張由現(xiàn)內(nèi)閣攝政。但商之國務總理顏惠慶，顏不之許，且辭總理職。馮玉祥只好決定由與馮夙有聯(lián)系的黃郛暫行組閣攝政，閣員包括黃郛、王正廷、杜錫珪、李書城、王永江、易培基、王乃斌、李烈鈞等，仍以曹錕總統(tǒng)“任命”的方式發(fā)表^[2]。以馮作后盾的黃郛攝閣顯然只是政治上的短暫過渡。時人批評馮氏，說他“對付政局之手續(xù)，始終承認歷年之法統(tǒng)”,故將政變之后的北京政局弄得“似革命非革命，似依法非依法”^[3]。奉張則自恃“百戰(zhàn)入關”,對馮氏“未折一矢，……反占中樞，發(fā)號施令”表示不滿，謀“有以挫折之”^[4]。在奉張的壓力下，黃郛攝閣成了名副其實的過渡政權，存在時間只有24天。曹錕在黃郛攝閣成立之后三日被迫辭職。取代曹、吳統(tǒng)治的政治形式是由“執(zhí)反直同盟之牛耳”^[5],在當時最具實力的奉張在天津會議上操縱決定的。
馮玉祥在北京政變之后，曾邀請孫中山北上，主持大計。孫接到邀請，復電允即北上。但當時的局勢似乎對段祺瑞更加有利。多數(shù)地方實力派都把收拾局面的希望寄托在段身上，造成一種“非段莫屬”的政治氣氛^[6]。對于段祺瑞出山，馮玉祥與奉張也示以支持，不過用心頗為復雜。時論嘗分析說：馮玉祥雖一時入京握有中央政權，然只擁兵數(shù)萬，且僅限于近畿地方而無支撐地盤，知難長久維持，乃求段氏出山，權依其名號令天下，俾能收拾時局。張作霖之目的，在殲滅直系勢力，不予吳佩孚以再起之余地，其所懼者為吳氏糾合長江勢力，持擁段之態(tài)度。馮等欲利用段氏以鞏固本派之地位，奉張亦欲利用段以收戰(zhàn)勝之全功^[7]。因此，政變之后不久，馮玉祥、胡景翼、孫岳等即電請段祺瑞出任國民軍大元帥，而張作霖、盧永祥以及鎮(zhèn)威軍各將領則聯(lián)名發(fā)出通電，推段為聯(lián)軍統(tǒng)帥。
由于各方“擁戴”,段祺瑞表示愿意出山收拾局面，各政治軍事勢力的代表遂云集津、沽，天津一時成為中國“政治重心”之所在。政制問題的討論很快提上議程。1924年11月13日，天津會議召開，列席者有張作霖、馮玉祥、盧永祥、李景林、吳光新、張宗昌、賈德耀、陸宗輿、王芝祥、陳宧、章士釗、段芝貴等四十余人。會議討論了包括國會存廢、戰(zhàn)爭善后等問題，但與會者首要關注的則是“將來政府之組織，采何種制度”^[8]。
在這個問題上，各方意見分歧頗大。政變之初，北方國民黨人徐謙等曾提出廢除總統(tǒng)制，改行委員制的主張，得到馮玉祥及其國民軍的贊同^[9]。唐紹儀也主張實施委員制，由各省區(qū)“各舉一人，組織委員會”,然后由委員互選一人為委員長，主持政務，但其職權較總統(tǒng)為小^[10]。與唐聯(lián)系密切的章太炎從言論上予以配合，發(fā)表《改革意見書》,認為實施委員制，“以合議易總裁，則一人不能獨行其北洋傳統(tǒng)政策”,有利于結束北洋派的武力統(tǒng)一政策，實施“分立數(shù)國”的地方自治主義^[11]。當時曾議及一旦實施委員制，當以孫中山、段祺瑞、張作霖、馮玉祥為骨干，再加入若干社會名流，共同執(zhí)政^[12]。
段祺瑞、孫中山等人的意見則相反。天津會議上，段身邊的人曾主張實施總統(tǒng)制，甚至提出“推孫為總統(tǒng)出洋，段為副座兼閣”的意見^[13]。推孫為總統(tǒng)雖未必出于真意，欲維持總統(tǒng)制則是事實。孫中山及南方國民政府亦主張實施總統(tǒng)制。早在反直軍事行動開始之前，汪精衛(wèi)、廖仲愷、許崇智就曾與在段祺瑞身邊擔任聯(lián)絡工作的鄧漢祥，為曹、吳倒后究竟由孫中山還是段祺瑞擔任總統(tǒng)進行磋商。當時曾提出兩種方案：一是孫中山任總統(tǒng)，段祺瑞任國務總理；一是段任總統(tǒng)，孫任總理。鄧漢祥的意見是“孫先生任大總統(tǒng)最為合適”,他曾承諾將國民黨的意見轉告段^[14]。在孫命胡漢民起草的致段祺瑞的電文中，有“國以內(nèi)，兄主之；國以外，弟主之。在津候弟到，同入北京，商定國基”之語^[15],與段氏左右之言異詞同義，可見南方國民黨人亦主張總統(tǒng)制。
不過，兩種政制的實施均有困難?？偨y(tǒng)制容易導致集權，與甚囂塵上的自治思潮頗顯枘鑿，被滇唐等聯(lián)治派稱為國之“禍水”^[16]。另外，在國會已名存實亡的情況下，“合法”總統(tǒng)如何產(chǎn)生也是問題。一些國會議員召開非常會議，企圖選舉臨時總統(tǒng)未能遂愿^[17],即表明了這一點。委員制的實施障礙亦復不少。由于國民黨“聯(lián)俄”政策已大白天下，馮玉祥與北京俄使館人員的聯(lián)系為人所知；而蘇俄政府的組織形式，按照時人的理解，正是一種委員制^[18]。于是反對該制度的人便利用人們畏懼“赤化”的心理，說主張委員制的人有“赤化”傾向。西方國家外交團出于反對蘇俄的政治需要，亦如此認識問題，致使主張委員制的人士不敢堅持此議^[19]。
政制問題的解決因此陷入兩難境地。此時孫中山尚在北上途中，段氏為爭取西南方面支持，曾作出“非俟中山北上不商建國大政”的表態(tài)^[20]。但曹錕去位之后長江流域各督的態(tài)度，使政制問題的解決刻不容緩。11月10日，齊燮元、孫傳芳、蕭耀南、周自齊與蔡成勛、馬聯(lián)甲、劉鎮(zhèn)華、李濟臣、杜錫珪等聯(lián)名通電擁戴段氏。13日，該各督再次通電，聲言中央政府已經(jīng)中斷，對北京所發(fā)命令，概不承認。從而形成“非暫定一總攬權責之名稱，不足以支變局”的局面。這就迫使天津會議必須盡快解決政制問題，以便建立為各方承認的中央政府。由于不慊于委員制，總統(tǒng)制又因缺乏國會，無由產(chǎn)生，張作霖、盧永祥、馮玉祥等人乃決定采取“中華民國臨時執(zhí)政”的名目，以為過渡^[21],得到段祺瑞首肯。所謂“執(zhí)政”,按照李劍農(nóng)的說法，一方面是表示已廢除崇高的大總統(tǒng)，一方面又表示不是委員制^[22]。
段氏表示同意接受“臨時執(zhí)政”職，卻不愿立即晉京就職，而是故作姿態(tài)，“不得全國一致之擁戴，決不率爾登臺”。直到“擁戴之電文，如雪片飛來，迎駕之代表，亦聯(lián)翩蒞止”^[23],方于11月22日晉京。晉京前一日，段祺瑞發(fā)表“馬”電，標示政見。宣稱曹錕賄選，已將“法統(tǒng)”破壞，無可因襲，惟有“徹底改革，方足以定一時之亂，而開百年之業(yè)”?；谶@一考慮，段提出召開善后會議以解決“時局糾紛”,開國民會議以解決“一切根本問題”的主張^[24]。
1924年11月24日，段祺瑞在北京就任中華民國臨時執(zhí)政。在就職宣言中，段作出“誓當鞏固共和，導揚民志，內(nèi)謀更新，外崇國信”的表態(tài)。隨即公布《中華民國臨時政府制》,規(guī)定國家政權由臨時總執(zhí)政、國務員、國務會議組成。臨時總執(zhí)政總攬軍政、民政，統(tǒng)帥陸海軍，對外代表“中華民國”;國務員由臨時執(zhí)政任命，分掌政府各部，襄贊臨時總執(zhí)政處理國務；國務會議由臨時總執(zhí)政召集，臨時總執(zhí)政發(fā)布命令及國務文書，由國務員副署。根據(jù)這一政制，段祺瑞任命唐紹儀為外交總長，龔心湛為內(nèi)務總長，李思浩為財政總長，吳光新為陸軍總長，林建章為海軍總長，章士釗為司法總長，王九齡為教育總長，楊庶堪為農(nóng)?？傞L，葉恭綽為交通總長。另外，在宣布“革新政治，與民更始”的同時，還規(guī)定“所有從前行政司法各法令，除與臨時政府制抵觸或有明令廢止者外，均仍其舊”^[25]。
為籌備建設，厘定制度，段祺瑞就職之后，于12月4日下令設立臨時法制院，任命姚震為院長。臨時法制院由院長、評議、參事組成，內(nèi)設事務廳及四處兩股，負責有關法規(guī)命令的擬訂，審查條議有關憲政的制度、典章及臨時政府特交審議的事項，收受審定有關法制的條陳，以及保存臨時政府發(fā)布的有關法規(guī)性質(zhì)命令的正本，等等^[26]。
1925年4月7日，段祺瑞召集國務會議，制定《臨時參政院條例》,隨后頒布《各省區(qū)法定團體會長互選參政程序令》,規(guī)定了臨時參政院的職能及“參政”的選舉辦法。臨時參政院的權限主要有兩項：一是議決權，包括省自治促成及國憲實施前規(guī)定省自治條例，善后會議及軍事、財政兩善后委員會決議執(zhí)行事項，調(diào)停各省間及各省內(nèi)部的紛爭，對外宣戰(zhàn)媾和及締結條約，募集內(nèi)外債及增加租稅，等等。一是建議權，將行使上述權限時所議決者，向臨時執(zhí)政建議，經(jīng)采納后交主管機關執(zhí)行^[27]。
段祺瑞就任執(zhí)政之初所作政治建設，將民國肇建時所設政制中的府、院權力集于執(zhí)政一身，體現(xiàn)了一定的集權傾向。段在“馬”電中表示，自己只是暫時承乏，一旦收束局面的善后會議結束，自己就將“卸責”^[28]。似乎也承認臨時執(zhí)政只是政治上的一種過渡。但就職將近一年，執(zhí)政集府、院權力于一身的局面仍未改變。這使執(zhí)政府招致許多批評，褚輔成等在善后會議上甚至提出《修改臨時政府制》議案，非常國會亦頻繁活動，企圖恢復“法統(tǒng)”,給段祺瑞政府造成極大壓力。
1925年12月下旬，迫于浙奉戰(zhàn)爭郭松齡倒戈后國民軍控制直隸全省的形勢，在社會各界紛紛提出恢復責任內(nèi)閣的呼聲中，為爭取馮玉祥的支持，段祺瑞被迫宣布改組政府，修訂《中華民國臨時政府制》,增設國務院，國務會議改由國務總理主持，國務文書改由國務總理和各部總長副署。12月31日，段任命許世英為國務總理，王正廷為外交總長，陳錦濤為財政總長，賈德耀為陸軍總長，杜錫珪為海軍總長，寇遐為農(nóng)商總長，龔心湛為交通總長。國民黨人于右任、易培基、馬君武分別被任命為內(nèi)務、司法、教育總長。由于孫中山去世前曾發(fā)布國民黨人不得出任臨時政府職務的命令，于、易、馬等人未就職，許世英也不愿就任國務總理，只好由陸軍總長賈德耀代理。此外，段祺瑞還指示國憲起草委員會擬訂國會組織法、總統(tǒng)選舉法和憲法。國會擬采參、眾兩院制；總統(tǒng)選舉法規(guī)定以縣為基本選區(qū)，由省選舉會選舉總統(tǒng)；憲法亦在國憲委員會三讀通過^[29]。
這次改制，恢復了民元以來府、院分立的政制，對于國會政治的價值重新予以承認并作出重建國會、實施憲政的姿態(tài)，民國政制史上短暫的沒有分權制衡機制、被批評為“狄克推多”的政權形式似乎又出現(xiàn)了為“民主”政制取代的可能。但是，由于這次改制發(fā)生在執(zhí)政府統(tǒng)治已經(jīng)日暮途窮之時，很大程度上已被執(zhí)政府當成應付統(tǒng)治危機的手段，而導致危機的內(nèi)外因素并沒有排除。在政權生存已成為問題的情況下，改制措施的命運前途，可想而知。段祺瑞之后主政的顏惠慶、杜錫珪及后續(xù)內(nèi)閣均受直、奉軍閥左右，有職無權，且因時值非常，在政治上仍然只能起過渡作用，沒有建樹。