1927—1937年的十年內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，是國民黨政權(quán)法律體系逐漸建立的時(shí)期。雖然南京政府沿用了“中華民國國民政府”的名義，打著孫中山及其三民主義的招牌，所頒布的法律條文表面上也標(biāo)榜所謂的資產(chǎn)階級的“民主”與“法治”,但國民黨內(nèi)獨(dú)裁專制的勢力卻在急劇膨脹。
南京國民政府剛剛建立不久，為了確立其“法統(tǒng)”地位，便急忙于1927年8月12日宣布：“凡從前施行之各種實(shí)體法，訴訟法及其他一切法令，除與中國國民黨黨綱、或主義或與國民政府法令抵觸各條外，一律暫準(zhǔn)援用?！雹倥c此同時(shí)，又在積極籌劃制定新法律，以形成自己的法律體系。1928年6月，北伐戰(zhàn)爭已告結(jié)束，南京國民政府在形式上取得了暫時(shí)的“統(tǒng)一”。10月3日，國民黨中央常務(wù)委員會(huì)制定了《訓(xùn)政綱領(lǐng)》六條，假托孫中山的“建國三時(shí)期”學(xué)說，宣布“軍政時(shí)期”結(jié)束，“訓(xùn)政時(shí)期”開始。該綱領(lǐng)規(guī)定：由國民黨全國代表大會(huì)代表國民大會(huì)行使國家政權(quán)(即選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)),在國民黨全國代表大會(huì)閉會(huì)期間由國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)代行之；國家的治權(quán)(即立法、司法、行政、考試、監(jiān)察五權(quán)),由國民政府在國民黨中央政治會(huì)議的指導(dǎo)與監(jiān)督下施行；國民黨中政會(huì)還可議決執(zhí)行對國民政府組織法之修改與解釋。同時(shí)在10月份，還公布了“五院制”的《國民政府組織法》,并于12月5日成立了立法院，作為最高的立法機(jī)關(guān)?？墒?，立法院所擬之一切法律案均須送國民黨中政會(huì)議決、審定，最后才能由國民政府正式頒行?？梢?，《訓(xùn)政綱領(lǐng)》實(shí)在是集“政權(quán)”、“治權(quán)”于國民黨一身，這顯然是個(gè)赤裸裸的國民黨一黨專政法。
在當(dāng)時(shí)，由于蔣介石身為國民黨、國民政府和軍事委員會(huì)的首腦，《訓(xùn)政綱領(lǐng)》無疑也就確認(rèn)了蔣的個(gè)人獨(dú)裁地位。此后，蔣介石集團(tuán)更加放肆地強(qiáng)化其獨(dú)裁專政，橫征暴斂未有窮已，誅除異己則不遺余力，踐踏人權(quán)之事不勝枚舉。這不僅激起了人民群眾的強(qiáng)烈反對，也引起了國民黨內(nèi)部非蔣嫡系勢力的不滿?！案慕M派”與“西山會(huì)議派”曾聯(lián)合閻錫山等軍閥，以“護(hù)黨救國”為名，斥責(zé)蔣介石“違反總理遺教”,“訓(xùn)政雖號稱結(jié)束，約法迄未頒布，遂致訓(xùn)政其名，個(gè)人獨(dú)裁其實(shí)”。他們于1930年7—9月會(huì)集北平，召開“擴(kuò)大會(huì)議”,另建“國民政府”,并起草通過了《中華民國約法》(即太原《約法草案》),于當(dāng)年10月31日正式發(fā)表。太原《約法草案》就文字而言，頗具資產(chǎn)階級政綱性質(zhì)，它以“法治”來對抗蔣氏的“人治”,當(dāng)時(shí)人稱其許多條文“極合人權(quán)法理”,“一切關(guān)于人民自由權(quán)利義務(wù)之規(guī)定，比較任何國家現(xiàn)行憲法為周密”;“條分縷析，頗使人有過屠門而大嚼之感”②。然而，它雖描繪了一幅“令人神往”的美好圖畫，卻無任何實(shí)施的條件。誠如陳公博所言：“國家的根本法，首先必須提倡民權(quán)，各地的自治一點(diǎn)基礎(chǔ)都沒有，而想實(shí)行民主，這是根本走不通。雖然有那一本黑字白紙的約法，誰來執(zhí)行，誰來監(jiān)督，實(shí)是一個(gè)絕大的疑問?！雹垭m說如此，可中原大戰(zhàn)中這一陣“民主”的吶喊，卻迫使蔣介石不得不考慮召開“國民會(huì)議”來制定“約法”,以堵塞反對派攻擊的口實(shí)，并謀求其內(nèi)部的統(tǒng)一。1931年5月5日，蔣介石國民黨包辦的御用“國民會(huì)議”鳴鑼開場，很快即通過了共8章89條的《中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法》,并于6月1日由國民政府公布施行。這部“約法”,借孫中山“五權(quán)憲法”、“權(quán)能分治”為旗號，塞進(jìn)了不少標(biāo)榜民主自由的詞句，但卻改變不了其推行專制獨(dú)裁之實(shí)質(zhì)，依然是蔣氏個(gè)人獨(dú)裁之法而已。
《訓(xùn)政時(shí)期約法》頒布后，遭到了全國人民的譴責(zé)。國民黨政權(quán)推行的獨(dú)裁、內(nèi)戰(zhàn)、誤國政策，更給中國人民帶來了嚴(yán)重災(zāi)難。九一八事變后，內(nèi)憂外患交至迭乘，國內(nèi)要求民主與抗日的呼聲，一浪高過一浪。國民黨內(nèi)不少有識之士，一再主張結(jié)束訓(xùn)政，召集國民大會(huì)，迅速制定憲法，希望借此能緩和危機(jī)，鞏固國民黨的統(tǒng)治。在他們看來，國民政府建立雖已數(shù)載，但國家根本大法等于具文；孫科即稱：“不徒國人嘖有煩言，多致不滿，即吾黨同志清夜捫思，反躬自問，又何嘗不惶惶然愧汗無極耶？”1932年初，孫科發(fā)表了《抗日救國綱領(lǐng)草案》,其總綱的第一、第三、第四項(xiàng)即：為“集中民族力量，貫徹抗日救國之使命，于最近期間，籌備憲政之開始”;“于本年10月由立法院起草憲政法案，提交國民大會(huì)議決”;“于民國二十二年四月召開第一屆國民代表大會(huì)，議決憲法，并決定頒布日期”④。
1932年12月15日至22日，國民黨在南京召開了四屆三中全會(huì)。在會(huì)議的第一天，孫科便與伍朝樞、馬超俊等20名中央執(zhí)行委員聯(lián)名提出了《集中國力挽救危亡案》,其中關(guān)于準(zhǔn)備憲政一項(xiàng)，主要要求設(shè)立國民代表大會(huì)制度，依據(jù)五權(quán)憲法理論，準(zhǔn)備制憲，還政于民，借以“使全國人力集中，各盡其才，俾得內(nèi)部相安，共御外侮”;并認(rèn)為由此也可達(dá)到“調(diào)節(jié)中央與地方之關(guān)系，消弭一切內(nèi)戰(zhàn)”之目的。該提案在12月20日舉行的第三次全體會(huì)議上一致通過，并作出了如下決議：1.為集中民族力量，澈底抵抗外患，挽救危亡，應(yīng)于最近時(shí)期，積極遵行《建國大綱》所規(guī)定之地方自治工作，以繼續(xù)進(jìn)行憲政開始之籌備。2. 擬定1935年3月召開國民大會(huì)，議決憲法，并決定憲法頒布日期。3.立法院應(yīng)速起草憲法草案發(fā)表之，以備國民之研討⑤。
根據(jù)四屆三中全會(huì)的決議，立法院于1933年1月20日成立了“憲法草案起草委員會(huì)”。該委員會(huì)以立法院長孫科兼任委員長，張知本、吳經(jīng)熊為副委員長，委員有焦易堂、陳肇英、馬超俊、傅汝霖、黃季陸、馮自由、馬寅初、王昆侖、丁超五、鐘天心等37人。憲草委員會(huì)以1933年1月開始工作，到1936年5月5日正式公布憲法草案，前后歷時(shí)三年零四個(gè)月。其間幾經(jīng)討論，曾三次公開發(fā)表征求意見；又多次修改，七易其稿，其制憲進(jìn)程大致可分為三個(gè)階段。
第一階段，從1933年1月到1934年2月，為起草階段。憲草委員會(huì)成立后，從1933年2月9日至4月27日共開會(huì)十三次，主要研究決定了起草憲法的程序問題，對于領(lǐng)土、國體、主權(quán)、旗色問題，人民權(quán)利與義務(wù)問題，國民大會(huì)問題，中央與地方均權(quán)問題，中央政府制度問題，省縣制問題，憲法法院及憲法編制問題等均作了原則規(guī)定，其主旨以孫科等人在四屆三中全會(huì)上有關(guān)民主憲政提案的內(nèi)容為準(zhǔn)繩。同時(shí)，又推舉張知本、吳經(jīng)熊、馬寅初、焦易堂、陳肇英、傅秉常、吳尚鷹七人為憲草主稿員，由吳經(jīng)熊負(fù)責(zé)執(zhí)筆。經(jīng)月余的努力，6月上旬，吳經(jīng)熊征得孫科同意，以個(gè)人名義在報(bào)章上發(fā)表了《中華民國憲法草案初稿試擬稿》,此為第一稿(吳稿)。吳稿全文共分為“總則”、“民族”、“民權(quán)”、“民生”、“憲法之保障”五編，計(jì)214條。它一經(jīng)發(fā)表，“批評之作，不一而足。有見于各報(bào)章的，有見于各雜志的，有于專書的。意見之紛歧，思想之繁賾，可謂甚矣”⑥。8月31日至11月16日，孫科與7位主稿委員及林彬、史尚寬、陳長蘅、衛(wèi)挺生等，對吳稿進(jìn)行審查。他們匯集各方意見，對吳稿進(jìn)行了較大的整理修改，取消分編，改為10章共166條，是為第二稿。
隨后，從11月30日起，憲草委員會(huì)對第二稿繼續(xù)審議，經(jīng)逐條討論后，到1934年2月23日止，“遂完成《中華民國憲法草案初稿》,于三月一日刊布，征求各方意見。而憲委會(huì)亦即于二十三年二月二十八日結(jié)束?！雹?br>第二階段即1934年的3月至10月，為憲草的審查階段。第三稿于3月1日見報(bào)后，“各方意見，數(shù)量既極繁多，涵義尤形雜錯(cuò)。幾于逐條逐項(xiàng)，莫不各有主張”。截止5月18日止，各方送到的意見書與采自國內(nèi)報(bào)刊上的評論，總計(jì)達(dá)281件之多。1934年3月22日，立法院組成了以傅秉常、林彬、陶履謙為首的36人審查委員會(huì)。4月5日至6月5日，審委會(huì)每周開會(huì)一次，對前述281件意見分別審查，決定采印其中的216件，分訂為22輯，另附目錄一本，分送各委員參考，另將意見書要點(diǎn)，纂成《憲法草案初稿意見書摘要匯編》一冊。接著，6月13日至29日，審委會(huì)開全體審查會(huì)議九次，將第三稿逐條討論，斟酌文字，略加整理修改，條文排列次第，亦稍事變更，于30日形成《中華民國憲法草案初稿審查修正案》,此為第四稿。此稿全文共12章188條，7月9日正式在報(bào)章公布。
9月14日后，立法院繼續(xù)審查討論第四稿，至10月16日三讀通過，全文為12章178條，是為第五稿。
第三階段屬憲草的定型階段。立法院議訂的憲草(第五稿)很快呈報(bào)國府，轉(zhuǎn)送中央審核。1934年12月14日，國民黨四屆五中全會(huì)通過決議：“中華民國憲法草案，應(yīng)遵奉總理之三民主義，以期建立民有、民治、民享之國家；同時(shí)應(yīng)審察中華民族目前所處之環(huán)境及其危險(xiǎn)；斟酌實(shí)際政治經(jīng)驗(yàn)，以造成運(yùn)用靈敏，能集中國力之制度。本草案應(yīng)交常會(huì)，依此原則，鄭重核議?！雹鄧顸h中常會(huì)經(jīng)過10個(gè)月的審查之后，于1935年10月17日在第192次常會(huì)上，方擬定出了憲草修改的五條原則：(一)為尊重革命之歷史基礎(chǔ)，應(yīng)以《三民主義》、《建國大綱》及《訓(xùn)政時(shí)期約法》之精神，為《憲法草案》之所本。(二)政府之組織，應(yīng)斟酌實(shí)際政治經(jīng)驗(yàn)，以造成運(yùn)用靈敏，能集中國力之制度。行政權(quán)行使之限制，不宜有剛性之規(guī)定。(三)中央政府及地方制度，在《憲法草案》內(nèi)，應(yīng)于職權(quán)上為大體規(guī)定。其組織以法律定之。(四)《憲法草案》中有必須規(guī)定之條文，而事實(shí)上有不能即時(shí)施行，或不能同時(shí)施行于全國者，其實(shí)施程序，應(yīng)以法律定之。(五)憲法條款，不宜繁多，文字務(wù)求簡明。據(jù)此，立法院將第五稿壓縮修改后進(jìn)行討論，于10月25日晨三讀通過，全文凡8章9節(jié)150條，是為第六稿。
立法院將第六稿呈送中央后，曾在11月間的國民黨四屆六中全會(huì)上作過討論。全會(huì)決定，將憲草送請國民黨第五次全國代表大會(huì)，大體加以審查，并請五全大會(huì)先行決定頒布憲草及召集國民大會(huì)的日期。1935年11月，國民黨“五大”決定，接受憲草，并授權(quán)第五屆中央執(zhí)行委員會(huì)修改定稿；另決定1936年5月5日正式公布憲草。為此，五屆中央執(zhí)行委員會(huì)組成了以葉楚傖、李文范為首的19人審議委員會(huì)。審議委員會(huì)征求了蔣介石、孫科等人的意見后，歸納出23條審議意見，經(jīng)中常會(huì)討論，轉(zhuǎn)發(fā)給立法院。立法院隨即指派吳經(jīng)熊、傅秉常、馬寅初、吳尚鷹等八人，對第六稿先行整理，并于1936年5月1日在立法院第四屆第59次會(huì)議上三讀通過，是為第七稿。立法院將此稿呈送國府后，5月5日，國民政府以明令向國人宣布。至此，《中華民國憲法草案》(通稱“五五憲草”)正式出臺。
“五五憲草”共分8章148條。綜觀其制憲過程及其內(nèi)容的前后變化，可以發(fā)現(xiàn)它具有一些顯著的特點(diǎn)。就表面現(xiàn)象與形式而言，此次制憲歷時(shí)三年有余，其時(shí)間之長，為世界所罕見；其間又三次公布草案，征求各界意見，似乎是“與輿論融成一氣”,而非少數(shù)人的閉門造車。不過，若考察其內(nèi)容的變化，則隱隱可以看出，制憲的進(jìn)程中顯然寓含著民主與獨(dú)裁的暗斗。
在制憲的第一階段，前三稿基本上貫徹了孫科等人有關(guān)實(shí)施民主憲政提案的主要精神。其具體表現(xiàn)為：憲草條文中具有維護(hù)國家主權(quán)、獨(dú)立和領(lǐng)土完整及明顯反對日本帝國主義侵略的含義。如第一稿第10條、第11條規(guī)定，“中華民族以正義和平為本，但對于國外之侵略強(qiáng)權(quán)政府應(yīng)抵御之”;“他國以武力侵占中華民國之土地不得以媾和或訂立和平條約割讓之”。國民大會(huì)被規(guī)定為國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。如第一稿規(guī)定，國民大會(huì)職權(quán)為選舉和罷免總統(tǒng)、副總統(tǒng)、立法委員、監(jiān)察委員及司法、考試兩院正副院長，提出與復(fù)決法律，審核政府政治報(bào)告等。第二稿更規(guī)定，在國民大會(huì)期間設(shè)立一個(gè)由21名委員組成之國民委員會(huì)。該委員會(huì)在國大閉會(huì)期間代替大會(huì)秘書處工作，負(fù)責(zé)籌備召開下屆國大，亦可彈劾正副總統(tǒng)及行政、司法、考試正副院長與其他重要政府官員。這一構(gòu)想，既彌補(bǔ)了孫中山關(guān)于國民大會(huì)制度理論上的某些不足，又使國民大會(huì)的職權(quán)落到了實(shí)處，具有較濃厚的資產(chǎn)階級民主政治體制色彩。注意分散行政權(quán)力，明確規(guī)定了中央與地方采用均權(quán)制，總統(tǒng)只是名義上的國家元首，以避免專制獨(dú)裁局面的出現(xiàn)。另外，對地主資產(chǎn)階級的超額剝削與廣大民眾的貧苦生活也給予了一定程度的注意。凡此種種，大體上均符合孫中山關(guān)于中國民主政治的基本構(gòu)想，無疑具有積極意義。
然而，進(jìn)入制憲的后兩個(gè)階段后，國民黨內(nèi)以蔣介石為核心的獨(dú)裁勢力大肆強(qiáng)調(diào)“以黨治國”,借“黨治”之名行個(gè)人專制之實(shí)。受當(dāng)時(shí)政治局勢的影響，憲草的后四稿中，民主色彩明顯淡化，國民大會(huì)的職權(quán)被大大降低，而總統(tǒng)的職權(quán)卻有了明顯的擴(kuò)大，這從一個(gè)側(cè)面正折射出國民黨內(nèi)獨(dú)裁與民主勢力的彼此長消的變化。
雖說如此，“五五憲草”比起以前的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》與《訓(xùn)政時(shí)期約法》來，畢竟還有不少值得肯定的地方。憲草的總綱規(guī)定，“中華民國為三民主義共和國”;其政治體制也基本上以孫中山確立的五權(quán)分立原則為基礎(chǔ)?？偨y(tǒng)為國家元首，對外代表國家，他可統(tǒng)率全國陸?？哲?，依法行使宣戰(zhàn)、媾和、締結(jié)條約、宣布戒嚴(yán)解嚴(yán)、大赦、特赦、減刑、復(fù)權(quán)、任免文武官員、授與榮典等權(quán)力。第55條中規(guī)定：“行政院為中央政府行使行政權(quán)之最高機(jī)關(guān)。”行政院處理之重要政務(wù)，如提出立法院的法律案、預(yù)算案、戒嚴(yán)案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案等，均應(yīng)經(jīng)過行政會(huì)議議決?？偨y(tǒng)對行政事務(wù)有不同意見，得提交行政會(huì)議，而不能直接作出決定；總統(tǒng)發(fā)布緊急命令時(shí)，“得經(jīng)行政會(huì)議之議決”,且發(fā)布命令后三個(gè)月內(nèi)，須提交立法院追認(rèn)。另外，“總統(tǒng)依法公布法律、發(fā)布命令，并須經(jīng)關(guān)系院院長之副署”?？梢?，憲草中規(guī)定的總統(tǒng)職權(quán)，雖然要比內(nèi)閣制下的總統(tǒng)職權(quán)大得多，但還是要受到較多的牽制。這種總統(tǒng)制，實(shí)際上是介于美國總統(tǒng)制和英國內(nèi)閣制之間的一種折衷制度；總統(tǒng)的地位與職權(quán)，略低于美國的總統(tǒng)而高于實(shí)行內(nèi)閣制的國家元首。這一特殊現(xiàn)象，正體現(xiàn)了孫中山五權(quán)制政府的特色所在。
憲草中關(guān)于中央政府五院的設(shè)置，五院與國民大會(huì)的關(guān)系，總統(tǒng)及立法、司法、考試、監(jiān)察四院須對國民大會(huì)負(fù)責(zé)(行政院對總統(tǒng)負(fù)責(zé))的規(guī)定，大體上也遵循了五權(quán)憲法的精神，五院之間在一定程度上也可以作到相互制約。這樣的中央政治體制，也就難以形成總統(tǒng)完全獨(dú)裁的局面?？傊拔逦鍛棽荨彼从车?，基本上仍然屬于一種民主性的政體。如果說，將憲草稱為“全國一致的意思之結(jié)晶”⑨,屬于夸大其辭的話；那么，簡單地將它斥之為是個(gè)保證總統(tǒng)獨(dú)裁，即蔣介石個(gè)人獨(dú)裁的憲草的說法，則不免失之偏頗。因此，從一定意義上來說，“五五憲草”既是無數(shù)專家學(xué)者和眾多民主人士多方努力的結(jié)果，更是民主力量與獨(dú)裁勢力相互沖突、折衷周旋的產(chǎn)物，民主色彩與獨(dú)裁陰影扭結(jié)交織而集于一身，也正是它的一個(gè)顯著特征。從憲草公布后，蔣介石既不滿意也無心實(shí)行，直至1940年9月18日，國民黨中常會(huì)干脆以“戰(zhàn)爭影響，頗多不便”為由，決定無限延期。40年代后期，在正式通過憲法與舉行總統(tǒng)選舉時(shí)，蔣介石更極力圖謀改變憲草中對總統(tǒng)權(quán)力的某些限制。從這一角度而言，“五五憲草”大約也算得上是中國政治民主化進(jìn)程中的一個(gè)重要步驟，雖然其邁出的步伐十分有限，但我們不能因此而對它完全否定或一罵了之。
注 釋
①中華民國史事紀(jì)要編輯委員會(huì)：《中華民國史事紀(jì)要》1927年7月至12月份，中華民國史料研究中心1978年版，第372—373頁。
②《大公報(bào)》1930年11月1日。
③陳公博：《苦笑錄》現(xiàn)代史料編刊社1981年版，第173頁。
④《時(shí)事新報(bào)》1932年4月27日。
⑤《中央黨務(wù)月刊》第53期，1932年12月。
⑥⑦⑨吳經(jīng)熊、黃公覺：《中國制憲史》上冊，上海商務(wù)印書館發(fā)行，第255、428頁；下冊，第600頁。
⑧榮孟源主編：《中國國民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料》(下),光明日報(bào)出版社1985年10月版，第248頁。