整軍方案達(dá)成后，國共雙方都依據(jù)這一方案，進(jìn)行了初步的復(fù)員整編工作。
國民黨方面早在抗戰(zhàn)后期便已計劃軍隊整編工作。至1944年底，國民黨政府軍計有124個軍354個師31個旅近600萬人，如此龐大的兵力于經(jīng)濟(jì)是一個極其沉重的負(fù)擔(dān)，而且部隊素質(zhì)低下，待遇不高，亟待調(diào)整整編。從1945年初起，國民黨已陸續(xù)裁減了36個軍111個師21個旅，編制減少了約三分之一，人數(shù)減少了約110萬。到整軍方案達(dá)成時，國民黨軍隊還有91個軍253個師^[1]。據(jù)軍政部向國民黨六屆二中全會的報告，政府軍將在十八個月內(nèi)分兩期整編。第一期十二個月，部隊裁減為30個軍90個師，其中第一階段先將軍改為師，師改為旅，預(yù)定5月底完成；第二階段統(tǒng)一編成90個師，兩期預(yù)計復(fù)員官兵143萬人。第二期全軍編為50個師，預(yù)計復(fù)員官兵65萬人。地方保安團(tuán)隊亦復(fù)員三分之一^[2]。
根據(jù)蔣介石的機(jī)密甲9269號和9272號手令，國民黨軍隊的整編方法是，“將全國現(xiàn)有陸軍，按軍師單位，軍縮為師，師縮為團(tuán)，或先縮為旅”^[3],即將三師九團(tuán)制的軍縮編為三旅六團(tuán)制或二旅四團(tuán)制的師，裁掉三分之一的員額，從三三制改為三二、二三或二二制。之所以如此，一方面是為了應(yīng)付整軍方案的要求，另一方面在保留原有單位的情況下也較易操作。就軍事作戰(zhàn)的角度考慮，三三制較為合適，但當(dāng)時軍隊高層考慮，“三三制在運(yùn)用部署上雖較便利，但三旅九團(tuán)過于龐大笨重，在我國道路不良，行軍長徑大，補(bǔ)給與指揮不便，易失機(jī)動力”。而“兩旅六團(tuán)兼有持續(xù)強(qiáng)韌戰(zhàn)力與機(jī)動力，在運(yùn)用上似較適宜”^[4]。國民黨軍隊的整編自3月開始進(jìn)行，第一期整編隴海路沿線的27個軍67個師，4月底完成；第二期整編長江以南的30個軍84個師，6月底基本完成；第三期計劃整編隴海路以北的32個軍，自7月開始，因內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)而停止^[5]。
對于復(fù)員計劃所裁減的官兵，按蔣介石當(dāng)初的設(shè)想，是“將現(xiàn)役師旅團(tuán)中之各級優(yōu)秀軍官佐及軍士，輪流悉數(shù)選集于中央陸海空軍各學(xué)校，重新訓(xùn)練，以為建立國防軍之新干部，爾后按省設(shè)立軍區(qū)，開始征兵，逐步成立國防師”;“將已經(jīng)縮編之師旅，配置于全國重要公(鐵)路線上，及國防重地，區(qū)分地境，限期六個月至一年內(nèi)，將其所轄地區(qū)內(nèi)之公路鐵路或水利治河，定期完成，爾后按實(shí)有人數(shù)，師縮為旅，旅縮為團(tuán)，繼續(xù)增修公(鐵)路與治河水利工作，并增加較久之生產(chǎn)事業(yè)，如造林，墾殖，與移民實(shí)邊等工作”^[6]。為此，行政院成立了復(fù)員官兵計劃委員會，“對于復(fù)員官兵之生計，負(fù)統(tǒng)籌設(shè)計之責(zé)，務(wù)使人人各安其業(yè)，各得其所”^[7]。根據(jù)其計劃，預(yù)計第一期復(fù)員軍官(佐)18萬人，其中除了1萬人深造，1萬人退役，1萬人集團(tuán)轉(zhuǎn)業(yè)外，其余15萬人將經(jīng)三個月至一年的訓(xùn)練后，予以個別轉(zhuǎn)業(yè)。計劃為，警官4萬人，交通管理5000人，工礦管理2000人，農(nóng)林墾牧1000人，土地測量1000人，地方行政2萬人，地方衛(wèi)生2000人，金融財政1000人，民眾義務(wù)教員4萬人，勞動服務(wù)隊督導(dǎo)員4萬人，總預(yù)算2010億元。如加上上述事業(yè)開辦費(fèi)和軍官(佐)薪俸(每月人均7萬元),還需3566億元^[8]。至于復(fù)員士兵125萬人，“除擇優(yōu)深造及資遣退役者約二十五萬人外，尚余百萬人，即行集團(tuán)轉(zhuǎn)業(yè)，分配于修筑鐵路、公路、水利、工程，及墾殖畜牧等項(xiàng)”^[9]。可是這些計劃大都停留在紙面上，很少真正付諸實(shí)施。唯一實(shí)行的是成立了20個軍官總隊及4個直屬大隊，收容被裁軍官^[10]。正是由于國民黨對復(fù)員官兵的漫不經(jīng)心，使得復(fù)員官兵流落社會，生活無著。按國民黨原規(guī)定，軍官佐退役金數(shù)量，最高的將官不過發(fā)給一年薪給及6斗退役糧另加三分之一月俸，后調(diào)整為按實(shí)職年資計算，以三個月薪水為基數(shù)，每增加一年，加發(fā)一個月薪水，及二分之一月俸。然而按照當(dāng)時的物價上漲情況，如果退役后沒有職業(yè)，這點(diǎn)薪水能夠維持的生活水平是可想而知的。甚至出現(xiàn)了“將級人員退伍還鄉(xiāng)后，社會地位未予保障，致受保甲人員欺壓”的情況^[11]。這就難免使復(fù)員工作受到影響，復(fù)員官兵對國民黨心懷怨恨，不僅影響社會安定，而且直接影響到部隊作戰(zhàn)士氣。至于被裁軍官，更是利用以往的社會地位和活動能量，四下串聯(lián)，要求給以適當(dāng)安排，以致最后釀成中山陵哭陵的一幕，對于國民黨軍隊官兵士氣是一大打擊^[12]。
對于軍隊復(fù)員整編，國民黨內(nèi)部意見不一。據(jù)郭汝瑰回憶，“圍繞著整軍，蔣軍內(nèi)部發(fā)生過激烈的爭論。奇怪的是，蔣、白、陳都堅決反共，而整軍的態(tài)度各不相同。蔣介石堅決反共，國共兩軍在全國已廣泛展開戰(zhàn)斗，蔣軍將領(lǐng)許多人都叫囂停止整軍，但蔣介石還是要整，陳誠希圖迎合蔣介石意旨取寵，也大聲疾呼整軍，對于蔣軍要整，對滿洲國及汪偽部隊，更要整編，聲稱國防軍不能容納偽軍，以保持國防軍的純粹性?！壮珈J(rèn)為內(nèi)戰(zhàn)不可避免，反對整軍”^[13]。實(shí)際上多數(shù)高級將領(lǐng)對整軍態(tài)度消極。2月16日，國民黨軍事整編會議在南京舉行，蔣介石出席致詞謂：因?yàn)檐娛律现觞c(diǎn)，所以政治協(xié)商會議有此失敗，所以我們不得不忍耐，不得不避戰(zhàn)！我們必須改正過去龐大空虛的軍制之思想觀念而整軍建軍，重質(zhì)不重量。會議提出的口號是：加強(qiáng)革命武力，貫徹三民主義；擁護(hù)領(lǐng)袖，必須分勞任怨；復(fù)興民族，當(dāng)從死里求生^[14]。 會后陳誠即按蔣的旨意大力裁減軍隊人數(shù)及編制，實(shí)行精兵主義。但是在明面上的理由而外，陳誠還有一個不能明說的目的，即排斥異己。照當(dāng)時人的說法，“同樣是國家的軍官，出身經(jīng)歷戰(zhàn)績等等都差不多，而屬于所謂‘土木工程系’的軍隊，不只不被裁編，反而擴(kuò)充”,“這種不公不平的事實(shí)……怎么不會使得國軍的精神完全瓦解了”^[15]。
國民黨軍隊在復(fù)員期間的重大改革，是重組了中央軍事指揮機(jī)構(gòu)。國民黨的軍事指揮機(jī)構(gòu)迭經(jīng)變動，至抗戰(zhàn)后期，形成了以軍事委員會為龍頭，以軍政、軍令、軍訓(xùn)三大部為主干的一整套疊床架屋而龐大繁雜的機(jī)構(gòu)(直屬單位十七個，編制人數(shù)2.4萬人，外有行營、戰(zhàn)區(qū)、綏署等機(jī)構(gòu)),“組織龐大，系統(tǒng)復(fù)雜，指揮運(yùn)用自難期其靈活”;各部會“事權(quán)不一，連系概同，所在不便，行政效率難于發(fā)揮”;最重要的是，軍令與軍政分立，陸海空軍各有指揮系統(tǒng)，互不相屬與聯(lián)系，很難組織統(tǒng)一而有效的指揮，已經(jīng)明顯不適應(yīng)時代要求^[16]?？箲?zhàn)勝利前后，各方均有改革呼聲。何應(yīng)欽呈蔣介石稱，軍事改制，勢在必行，建議仿美體制，撤銷軍委會，改設(shè)國防部，以便號令一致，有始有終。同時魏德邁亦建議：為了今后貴我兩國長期協(xié)作，軍事體制必須緊密配合，達(dá)到中美國防體制一元化，俾可達(dá)到共同對敵，共同繁榮之目標(biāo)^[17]。蔣介石遂決心在美國顧問團(tuán)的幫助下^[18],對軍事指揮架構(gòu)進(jìn)行徹底改組，以收運(yùn)用自如之效。1946年3月30日，蔣召見各軍事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，宣布改組中央軍事機(jī)構(gòu)，“以仿照美國制度為原則”,并以陳誠牽頭組成起草委員會，限于5月15日之前完成^[19]。美國方面由白林克將軍等參加改組籌備工作。4月19日，駐華美軍總部向陳誠提交了關(guān)于《中國國防部組織》的基本研究，其原則是：1.所有設(shè)計主要在中國國防，而非全球作戰(zhàn)；2.應(yīng)求適應(yīng)自平時轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時之預(yù)備擴(kuò)充之基礎(chǔ)；3.組織應(yīng)簡單；4.應(yīng)能迅速有效執(zhí)行參謀總長之命令，并提供適當(dāng)之方法與權(quán)限，以監(jiān)督及指導(dǎo)其命令之確實(shí)執(zhí)行；5.研究與發(fā)明應(yīng)注重至達(dá)高級水準(zhǔn)；6.集權(quán)之指揮統(tǒng)御，與分權(quán)之實(shí)施管制，應(yīng)在各級組織中貫徹之^[20]。根據(jù)這個方案，4月26日，成立了以陳誠為主席的中央軍事機(jī)構(gòu)改組委員會，進(jìn)行改組準(zhǔn)備工作。5月29日，國防最高委員會通過《國防部組織法》,決議裁撤軍事委員會及所屬各部會和行政院之軍政部，于行政院內(nèi)設(shè)國防部。
根據(jù)《國防部組織法》的規(guī)定，“國防部承國民政府主席之命，綜理軍令事宜；并承行政院院長之命，綜理軍政事宜”;國防部設(shè)參謀總長和陸、海、空軍及聯(lián)合勤務(wù)司令部。國防部以參謀總長為核心樞紐，其職責(zé)為“掌理軍事之一切計劃準(zhǔn)備及監(jiān)督實(shí)施，并有關(guān)國防之各種建議”;國防部所屬各廳局處“均承參謀總長之命，分掌業(yè)務(wù)”;各總司令部“承國民政府主席之命，參謀總長之指導(dǎo)，分掌軍事實(shí)施”。國防部長的職責(zé)不過是，審定參謀總長所提之軍事預(yù)算及人員物資計劃，提交行政院決定，審議總動員有關(guān)事項(xiàng)^[21]。美方最初的建議純仿美制，以文人擔(dān)任國防部長，但格于中國實(shí)情未能實(shí)現(xiàn)。改組后的國防部，形式上仿美制，但國防部的職掌明顯偏于一般軍政事務(wù)，軍事實(shí)權(quán)全在參謀本部，正因?yàn)閲啦块L名大于實(shí)，蔣介石才將第一任國防部長的虛名給了桂系的白崇禧，以示拉攏，而將自己的親信陳誠擺在參謀總長的位子上，其下四大指揮機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人為，陸軍總司令顧祝同，海軍總司令陳誠兼，空軍總司令周至柔，聯(lián)合勤務(wù)總司令黃鎮(zhèn)球。
國民黨中央軍事機(jī)構(gòu)的改組，“系參照美方建議原案，及斟酌國情，顧慮今后新軍事建設(shè)開展容易為原則”,但在改組過程中，就制度而言，一方面“因彼此國情未能盡合，此次改組偏重采用美制，未能兼顧本國固有之國情與環(huán)境”,另一方面又“未能采用美國分層負(fù)責(zé)之制度，工作程序繁重”。就改組本身而言，時間緊迫，“舊有積習(xí)，仍多未除”,“最大缺點(diǎn)為忽視業(yè)務(wù)，遷就人事”^[22]。在國防部的運(yùn)作過程中，各部門機(jī)構(gòu)重疊，職責(zé)不明，相互掣肘，人事糾紛不斷。國防部兩巨頭陳誠和白崇禧更是積不相能，白無實(shí)權(quán)但名義上是國防主管，陳目空一切根本不把白放在眼里，在部務(wù)會議(部長主持)和參謀會議(總長主持)上，兩人各執(zhí)一詞，下屬無所適從，后來矛盾一直發(fā)展到互不出席對方主持的會議^[23]。在這樣的關(guān)系下，很難保證最高軍事指揮機(jī)關(guān)的效率。
總體而言，國民黨一方面迫于當(dāng)時的政治壓力，以及過于龐大的軍隊帶來的財政負(fù)擔(dān)和運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的實(shí)情，進(jìn)行了一定的精簡整編，同時其整編的過程也是裁弱留強(qiáng)、軍事動員備戰(zhàn)的過程，它的一系列軍事作戰(zhàn)計劃都是在這一時期制定的。
中共方面，對復(fù)員整編也作了若干規(guī)定。3月6日，中共中央發(fā)出關(guān)于精兵簡政的指示，提出“第一期精簡三分之一，并于三個月內(nèi)外完成。被精簡人員武器，有計劃的妥善的分配到農(nóng)村生產(chǎn)中去。第一期完成后，取得經(jīng)驗(yàn)，第二期再精簡三分之一”。該指示要求兵員最多的華東(山東)、晉冀魯豫、華中三處，“于電到十日內(nèi)開會討論，制定方案，并派員來延報告，做成最后決定，然后立即實(shí)施”。15日，中共中央在給各地的指示中再次強(qiáng)調(diào)：“除東北及熱河外，各地第一期整軍復(fù)員(即精兵簡政包括黨、政、軍、民、學(xué)所有脫離生產(chǎn)人員在內(nèi)),不論時局變化如何，均應(yīng)力爭完成，以裁減老弱及無職務(wù)、無武器人員，合并機(jī)關(guān)，減少單位，充實(shí)部隊，減少財政支出利于作長期打算為目標(biāo)?！薄巴瑫r要向復(fù)員者說明，如遇反動派大舉進(jìn)攻，除老弱外，要在一聲號令下準(zhǔn)備歸隊?！?sup>[24]可見中共是從積極的意義理解整軍復(fù)員之舉，既可適應(yīng)政治形勢的需要，又可精兵簡政，提高部隊?wèi)?zhàn)斗力，而且對政治形勢可能的變化，保持了警惕。為了避免被精簡人員的不滿，中共特別要求“除在政治上徹底解釋清楚外，必須對復(fù)員人員妥為安置，各得其所”?！案鞯貞?yīng)組織復(fù)員委員會等機(jī)關(guān)，認(rèn)真辦理，不得敷衍塞責(zé)”。具體辦法是：
1.復(fù)員人員，按照軍齡長短，發(fā)給勝利生產(chǎn)補(bǔ)助金(標(biāo)準(zhǔn)由各地自定);2.復(fù)員人員，不論軍齡長短，一律發(fā)給衣服、鞋子；3.連以上干部一般不復(fù)員，但有一部分須幫助其轉(zhuǎn)業(yè)；4.復(fù)員人員回到各地后，應(yīng)設(shè)法撥給土地及幫助解決生產(chǎn)與生活上的困難；5.家庭非在解放區(qū)的干部戰(zhàn)士暫時爭取其不復(fù)員或復(fù)員在解放區(qū)生產(chǎn)^①。這樣避免了復(fù)員人員流落社會，有利于安定人心^②。
在中共中央的指示下達(dá)前后，中共各大區(qū)都召開了復(fù)員整編工作會議，頒發(fā)復(fù)員條例，組織復(fù)員委員會，進(jìn)行復(fù)員工作。不過中共內(nèi)部對復(fù)員的看法并不一致。據(jù)當(dāng)時人回憶：“同志們看到整軍方案后，有些發(fā)愁，說革命二十年，就搞剩這么些槍！”“此刻，人們的思想十分活躍，確切地說，是有點(diǎn)混亂，各種議論紛紛不一。人們議論最多的是軍隊國家化的問題；縮編我軍為二十個師的問題；……對此簡直有點(diǎn)想不通，跟紅軍改編為八路軍時的情形頗為近似?！?sup>③不過，由于國民黨二中全會對政協(xié)決議的反復(fù)，政治形勢變化很快，中共的復(fù)員工作實(shí)際未能按計劃進(jìn)行，已裁減者主要是地方部隊和老弱病殘人員，全軍人數(shù)由138萬人減少為127萬人^[25]。
但是，“在復(fù)員問題上，晉察冀卻是一個例外”。在中共各大區(qū)中，晉察冀部隊復(fù)員的人數(shù)最多，時間也最快。還在整軍方案最后達(dá)成前，1946年2月16日，晉察冀中央局致電中共中央，提出：“目前和平已確定，全國范圍內(nèi)戰(zhàn)已不可能，軍隊需要大量縮編……因此我們提議立即進(jìn)行大規(guī)模的精減(如果遲了一方面開支浩大，另一方面回鄉(xiāng)人員將誤農(nóng)時)?！?sup>[26]3月1日，晉察冀中央局發(fā)出《關(guān)于復(fù)員工作的決定》稱：我國已開始步入和平民主建設(shè)的新階段，邊區(qū)立即開始部分的復(fù)員，將戰(zhàn)時的各種組織機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠綍r的組織機(jī)構(gòu)。晉察冀邊區(qū)行政委員會還公布了《晉察冀邊區(qū)復(fù)員條例》和《晉察冀邊區(qū)復(fù)員人員費(fèi)用發(fā)給辦法》,按參軍時期的不同，發(fā)給數(shù)量不等的小米、衣服和鞋子^[27]。此后晉察冀部隊進(jìn)行了較大規(guī)模的精簡整編?？箲?zhàn)勝利時，晉察冀部隊編為第一野戰(zhàn)軍(4個縱隊)和第二野戰(zhàn)軍(5個縱隊),共有9個縱隊(26個旅)20萬人，還有5個地方軍區(qū)，部隊11萬人，連同機(jī)關(guān)學(xué)校等共32萬人。到1946年6月，雖然地方部隊增加為15萬人(主要由編余部隊轉(zhuǎn)入),但野戰(zhàn)部隊撤銷了3個縱隊，其余精簡整編為4個縱隊(9個旅),人數(shù)銳減為五萬余人，全區(qū)總兵力減少為二十余萬人^[28]。其間原因，鄭維山認(rèn)為：“中央之所以指示晉察冀率先復(fù)員三分之一，恐怕意在給全國樹立一個復(fù)員整軍的榜樣，以事實(shí)使設(shè)在北平的軍調(diào)部看到，我黨執(zhí)行整軍方案是切實(shí)認(rèn)真的?！?sup>[29]這當(dāng)然有一定道理，因?yàn)闀x察冀離北平最近。但是晉察冀的復(fù)員與該區(qū)負(fù)責(zé)人聶榮臻對形勢的估計也有關(guān)系，他曾對人說：大勢所趨，非要和平。我也有矛盾，一面擔(dān)心內(nèi)戰(zhàn)再起，一面又看到中央的決心很大……國民黨軍無法打下去，美國也不支持他打下去。那就按中央的決心辦吧^[30]。其后，他坦承“這時我們的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)過多的相信了和平，就是所謂和平幻想問題。因?yàn)檫@個緣故，使得我們對于戰(zhàn)爭的準(zhǔn)備極不充分。軍隊進(jìn)行了復(fù)員”;“其基本原因就在于對全國形勢的估計有錯誤”^[31]。
軍隊整編對國共雙方的作戰(zhàn)能力都產(chǎn)生了一定的影響。白崇禧認(rèn)為，國民黨軍事失利“實(shí)因整編與取消雜牌部隊致軍隊減少，僅能控制點(diǎn)與線，無控制面的力量，士氣低落，人心怨上畏匪”。徐永昌甚至認(rèn)為，“當(dāng)此戰(zhàn)事吃緊，部隊軍官多懼年限失業(yè)，以為平匪無異縮短一己職業(yè)(退伍有一條可以因需要不按年限者)”,因此作戰(zhàn)不積極^[32]。除此之外，從軍事意義而言，國民黨很快在作戰(zhàn)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)新編制的不足，最主要的是第一線部隊和預(yù)備隊均不足數(shù)，不適應(yīng)實(shí)戰(zhàn)要求^[33]。蔣介石總結(jié)為：“在作戰(zhàn)時，師長旅長留置必要之預(yù)備隊后，其第一線兵力極為薄弱，未能盡量發(fā)揮其戰(zhàn)斗力。譬如三旅制之師，師長旅長各控制一個團(tuán)，則該師六個團(tuán)之部隊，其在前線作戰(zhàn)之兵力，只有二個團(tuán)。如二旅制之師，在前線作戰(zhàn)兵力，僅有一個團(tuán)。此種缺點(diǎn)，影響作戰(zhàn)甚大。”^[34]因此從1947年起，國民黨軍隊在實(shí)戰(zhàn)中又陸續(xù)恢復(fù)了三三編制。至于整編過程中因?yàn)樘幚聿划?dāng)而造成的矛盾，使得人心浮動，戰(zhàn)斗力下降，則已經(jīng)不是軍事學(xué)意義的問題，而要由國民黨軍隊復(fù)雜的派系組成及其多年積累的矛盾中找原因了。
中共方面對精簡整編也有不同看法。在精簡整編較多較快的晉察冀區(qū)，不少人當(dāng)時和以后都認(rèn)為，該區(qū)在全面內(nèi)戰(zhàn)初期作戰(zhàn)不利的原因之一，就是精簡整編“大大削弱了野戰(zhàn)軍這個‘拳頭’”,“傷了部隊的元?dú)狻?“大批干部戰(zhàn)士復(fù)員到地方，在當(dāng)時的情況下，自然增加了地方工作的困難，也造成了部隊和地方之間的矛盾，從而影響了士氣”;“而且大量復(fù)員這一行動本身，又增加了部隊的和平觀念，影響了練兵的積極性。練兵抓得不緊，對戰(zhàn)爭初期也帶來了不利的影響”^[35]。最權(quán)威的意見當(dāng)然是毛澤東的看法，他在1946年11月和劉少奇、周恩來的談話中說：“在復(fù)員的問題上我們就吃了虧，結(jié)果有些部隊不充實(shí)，民兵也減少了?！?sup>[36]