南京國民政府成立伊始，在高等教育的管理上，接受了蔡元培的建議，成立了大學(xué)院，作為高教管理的最高機(jī)構(gòu)。然而，大學(xué)院的存在僅僅維持了兩年就不得不廢除，個中緣由發(fā)人深思。
中華民國成立以來，教育的行政管理機(jī)構(gòu)一直是由教育部擔(dān)當(dāng)。南京國民政府成立后，以教育行政委員會取代以前的教育部，負(fù)責(zé)“掌管中央教育行政機(jī)關(guān)，并指導(dǎo)監(jiān)督地方教育行政”①。倡導(dǎo)教育自由的蔡元培，以其崇高的威信當(dāng)選為教育行政委員會委員，可謂眾望所歸。
然而，北京國民政府時代政治對教育的粗暴干涉，使教育部沒有發(fā)揮出管理教育、發(fā)展教育的功能，反而成為官僚政客營私舞弊場所的教訓(xùn)，給蔡元培先生留下了極為深刻的印象。因此，蔡元培極力主張引進(jìn)法國實(shí)行的大學(xué)院和大學(xué)區(qū)制，以改革教育管理。
1927年6月6日，蔡元培以教育行政委員會的名義向國民黨中央政治會議提出呈文指出：“年來大學(xué)教育之紛亂，與一般教育之不振，其原因固屬多端，而行政制度之不良實(shí)有以助成之?！苯逃c學(xué)術(shù)也存在嚴(yán)重分離現(xiàn)象。因此請求變更教育行政制度，仿效法國教育制度，以大學(xué)區(qū)為教育行政的單元，區(qū)內(nèi)的教育行政由大學(xué)校長負(fù)責(zé)②。蔡元培還同時上報擬定的《大學(xué)區(qū)組織條例》及《大學(xué)行政系統(tǒng)表》。
6月7日，國民黨中央政治會議決定原則同意教育行政委員會的呈文，建議國民政府執(zhí)行③。隨即，國民政府決定設(shè)立大學(xué)院為全國最高學(xué)術(shù)教育機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理全國學(xué)術(shù)及教育的行政事宜，任命蔡元培為大學(xué)院院長，總理全院事務(wù)。準(zhǔn)予在廣東、江蘇、浙江三個省試行。但不久，南京國民政府又以“中山大學(xué)由廣大改辦時籌備經(jīng)年，成立未久，一旦改制，未免變更太速”為由，宣布廣東省的大學(xué)區(qū)制暫緩實(shí)行④。
7月4日，南京政府公布《中華民國大學(xué)院組織法》。此法規(guī)定：大學(xué)委員會為大學(xué)院最高立法機(jī)關(guān)，由各大學(xué)校長、大學(xué)院教育行政處主任、國內(nèi)專門學(xué)者等人組成，議決全國學(xué)術(shù)及教育的重大問題，保持教育對政治的相對獨(dú)立性。設(shè)立中央研究院、勞動大學(xué)、圖書館、博物館、美術(shù)館、觀象臺等國立學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)⑤。在地方上，實(shí)行大學(xué)區(qū)制，廢除教育廳，以國立大學(xué)為教育行政機(jī)關(guān)，大學(xué)校長總理區(qū)內(nèi)一切學(xué)術(shù)與教育行政事宜；大學(xué)區(qū)設(shè)評議會，為本區(qū)最高立法機(jī)構(gòu)；大學(xué)區(qū)設(shè)研究院，作為本區(qū)最高學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)；每一個大學(xué)區(qū)都設(shè)立高等教育部、普通教育部、擴(kuò)充教育部，分別管理本區(qū)內(nèi)高等教育、中等教育和社會教育事宜⑥。
10月1日，大學(xué)院開始辦公，原教育行政委員會宣告解散。從1927年6月至1928年底，大學(xué)院制在全國各地陸續(xù)實(shí)施。但大學(xué)區(qū)制只在江蘇、浙江兩省試行，浙江設(shè)立第三中山大學(xué)，江蘇設(shè)立第四中山大學(xué)。到1928年底，北平也開始試行大學(xué)區(qū)制。
蔡元培等人力主實(shí)行大學(xué)院制與大學(xué)區(qū)制，其目的是為了改變教育行政的陳腐氣息，力求使教育獨(dú)立于政治，使教育與學(xué)術(shù)相結(jié)合。
早在民元之時，蔡元培就有采用歐美教育制度的建議，但當(dāng)時反對力量極為強(qiáng)大，蔡元培的建議無法實(shí)現(xiàn)。當(dāng)時教育部也曾有一個《劃分大學(xué)區(qū)案》,將全國劃分為四大區(qū)：第一區(qū)，北京、直隸、山東、山西、河南、東三省及內(nèi)外蒙古，以北京或天津?yàn)榇髮W(xué)本部；第二區(qū)，江蘇、安徽、浙江、江西諸省，以南京為大學(xué)本部；第三區(qū)，廣東、廣西、福建、云南、貴州，以廣州為大學(xué)本部；第四區(qū)，湖北、湖南、四川、陜西、甘肅及新疆、西藏，以武昌或漢口為大學(xué)本部⑦。應(yīng)該說，這是法國大學(xué)區(qū)制在中國第一次的計(jì)劃實(shí)施，也是后來南京國民政府初期實(shí)行的大學(xué)區(qū)制的雛形。
1922年3月，蔡元培發(fā)表《教育獨(dú)立議》一文。在此文中，他再次重申法國大學(xué)區(qū)制的好處，強(qiáng)調(diào)以各區(qū)內(nèi)大學(xué)為中心的教育模式，既便于管理，又可使教育遠(yuǎn)離政治和宗教。
在蔡元培心中，教育部只要做好全國教育統(tǒng)計(jì)與報告，辦理由教授組成的高等教育會議議決事宜即可。他認(rèn)為：“顧十余年來，教育部處北京腐敗空氣之中，受其他各部之熏染；長部者又時有不知學(xué)術(shù)教育為何物，而專騖營私植黨之人，聲應(yīng)氣求，積漸腐化，遂使教育部名詞與腐敗官僚亦為密切之聯(lián)想。此國民政府所以舍教育部之名而以大學(xué)院名管理學(xué)術(shù)及教育之機(jī)關(guān)也?！雹?br>大學(xué)院開始實(shí)施后，蔡元培概括其特點(diǎn)有三條：一、學(xué)術(shù)教育并重，以大學(xué)院為全國最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)；二、院長制與委員制并用，以院長負(fù)行政全責(zé)，以大學(xué)委員會負(fù)議事及計(jì)劃之責(zé)；三、計(jì)劃與實(shí)行并進(jìn)，設(shè)中央研究所為實(shí)行科學(xué)研究，設(shè)勞動大學(xué)提倡社會教育，設(shè)音樂院、藝術(shù)院強(qiáng)化美育。
大學(xué)區(qū)制在江蘇、浙江兩省實(shí)施后不久，受到了來自各方面的壓力。顯然，這種大學(xué)區(qū)制的重心在于高等教育，較為適合教育水平發(fā)達(dá)的國家，但在中國以中小學(xué)教育為主的教育水平下，“各級教育事業(yè)同受一系之羈勒，故大學(xué)一起變動，凡中小學(xué)校及地方教育莫不為所牽制，而呈阢隉不安之狀?！辈簧僦行W(xué)校提出強(qiáng)烈的抗議，指責(zé)以大學(xué)校長統(tǒng)轄全省教育行政的體制，不僅沒有達(dá)到教育獨(dú)立的效果，反而更易受政治的影響。此外，改革前的江蘇省教育經(jīng)費(fèi)中，高等教育占30%,普通教育占54%;改革后，“中小學(xué)校經(jīng)費(fèi)一再削減，幾于不克維持。調(diào)查大學(xué)經(jīng)費(fèi)，實(shí)已超過普通教育經(jīng)費(fèi)總額”,認(rèn)為這是一種違背平民化教育原則的“貴族式之教育”;不少人還指出，大學(xué)區(qū)制造成行政效率低下，“以前教育廳凡各校公文多至一星期可以批復(fù)，今乃有延至三月尚未批復(fù)者”;甚至認(rèn)為大學(xué)區(qū)制造就了極少數(shù)的學(xué)閥，把持權(quán)力，大學(xué)評議會里，“大學(xué)方面仍居多數(shù)，至中小學(xué)代表不過略事點(diǎn)綴”⑨。
由于大學(xué)區(qū)制的劃分與行政區(qū)劃不相一致，因此在管理上帶來了不少僅靠教育界所無法解決的問題與混亂，這是蔡元培始料未及的。如南京、上海兩特別市在行政不屬于江蘇省管轄，但在大學(xué)區(qū)制上又將南京、上海兩特別市的教育劃入中央大學(xué)管轄。如此，不僅“使整個的行政權(quán)陷于支離破碎之態(tài)，以致行政計(jì)劃不能統(tǒng)籌設(shè)施”,而且以中央大學(xué)的地位去管理鄰近地區(qū)甚至他省的教育，“不特行政系統(tǒng)上發(fā)生極大的糾紛，且省內(nèi)各廳均可獨(dú)立行動，以干涉鄰近與省同等地位行政區(qū)之一切行政，其弊病不知伊于胡底。”⑩
1928年2月，國民黨二屆四中全會上，就有兩個提案反對繼續(xù)實(shí)施大學(xué)院制和大學(xué)區(qū)制。8月，在國民黨二屆九中全會上，反對大學(xué)院制及大學(xué)區(qū)制的提案越來越多。經(jīng)亨頤、朱霽青、白云梯、丁惟汾、陳樹人聯(lián)名提案，要求重新設(shè)立教育部，他們認(rèn)為，培養(yǎng)人才與分配人才必須分開，長此以往極易造成學(xué)閥現(xiàn)象；教育不能等同于行政，如此則政治更易干涉教育；學(xué)術(shù)不能代替教育，大學(xué)院制實(shí)施的效果無疑是“科學(xué)霸占教育”(11)。郭春濤、劉守中等人以幾乎相同的理由指責(zé)大學(xué)院制，認(rèn)為大學(xué)院不能包括全部教育，不適合向全國推行，造成大學(xué)畸形發(fā)展，偏重學(xué)術(shù)忽視教育等弊端(12)。他們一致要求“取消中華民國大學(xué)院，改設(shè)國民政府教育部”。
10月3日，面對眾怒滔滔，無奈的蔡元培只好提出辭去大學(xué)院院長一職，由蔣夢麟接任。10月23日，南京國民政府正式?jīng)Q定改大學(xué)院為教育部，以前所有大學(xué)院事宜均由教育部接辦。24日，宣布以蔣夢麟為部長。
大學(xué)院制撤銷后，各地教育部門指責(zé)的矛頭又對準(zhǔn)了大學(xué)區(qū)制。11月29日，北京大學(xué)學(xué)生百余人，不滿設(shè)北平大學(xué)為大學(xué)區(qū)主要大學(xué)并接收北京大學(xué)，竟進(jìn)入北平大學(xué)內(nèi)打砸，將國立北平大學(xué)校長辦公處及大學(xué)委員會招牌砸掉，并毆打該校師生(13)。12月27日，河北省政府致電南京國民政府稱，既然大學(xué)院已取消，大學(xué)區(qū)制也應(yīng)取消；大學(xué)區(qū)制在江浙的實(shí)驗(yàn)，證明效果不佳，根本無法在北方推行；青年應(yīng)當(dāng)具有政治意識，而大學(xué)區(qū)制實(shí)際上是要教育脫離政治；堅(jiān)決反對北平大學(xué)區(qū)的實(shí)行(14)。28日，河北省黨務(wù)指導(dǎo)委員會隨即也致電蔣介石，對由北平大學(xué)區(qū)接收河北省教育廳表示強(qiáng)烈不滿，指責(zé)此決定“無異故意破壞河北教育”;要求蔣介石“望民眾之請求，迅令北平大學(xué)校勿遽接收河北教育廳，以免河北教育陷于不可收拾之地；并毅然主張將大學(xué)區(qū)制根本取消，以永斷糾紛，而絕未來無窮之患”(15)。這種反對之聲，在當(dāng)時可謂此起彼伏。
1929年6月，教育部決定停止實(shí)行大學(xué)區(qū)制，浙江、江蘇、北平等地的大學(xué)區(qū)相繼停辦。7月1日，國民政府下令停止實(shí)行大學(xué)區(qū)制(16)。