山東是孔孟的故鄉(xiāng)，具有悠久人文歷史，是中華文化的發(fā)祥地之一。青島，即膠澳，地處山東半島的頂端，氣候溫和，嚴(yán)寒不凍，是天然良港，水陸交通便捷。
山東問(wèn)題，始于德國(guó)侵占膠州灣。1897年，山東曹州巨野縣發(fā)生教案，兩名德國(guó)天主教牧師被殺，德國(guó)借機(jī)圖謀在中國(guó)擴(kuò)張其勢(shì)力，派海軍上將齊得黎率四艘巡洋艦入犯膠州灣，并提出租借的要求。清政府被迫于1898年3月6日同德國(guó)締結(jié)中德《膠澳租界條約》,“大清國(guó)大皇帝欲將中德兩國(guó)邦交聯(lián)絡(luò)，并增武備威勢(shì)，允許離膠澳海面潮平周?chē)话倮飪?nèi)，系中國(guó)里，準(zhǔn)德國(guó)官兵無(wú)論何時(shí)過(guò)調(diào)，惟自主之權(quán)，仍全歸中國(guó)”;“允將膠澳之口南北兩面租與德國(guó)。先以九十九年為限。德國(guó)于所租之地，應(yīng)蓋炮臺(tái)等事，以保地棧各項(xiàng)，護(hù)工澳口”①。條約還規(guī)定了德國(guó)修建膠濟(jì)鐵路及鐵路沿線三十里內(nèi)的采礦權(quán)。中國(guó)政府承允山東境內(nèi)事務(wù)需外國(guó)人力、資本、原料時(shí)，德國(guó)具有優(yōu)先權(quán)。3月21日，中德簽訂《中德膠濟(jì)鐵路章程》二十八款，《中德礦務(wù)公司章程》二十款，設(shè)山東德華煤礦公司。
膠濟(jì)鐵路于1904年竣工營(yíng)業(yè)。山東礦務(wù)公司也開(kāi)采淄川、坊子的煤礦，金嶺鎮(zhèn)的鐵礦。1911年中德簽訂新的合同，中國(guó)收回部分礦權(quán)，僅留辦淄川、坊子煤礦、金嶺鎮(zhèn)鐵礦三處。1913—1914年，中德雙方換文，德國(guó)取得山東境內(nèi)若干鐵路建設(shè)的優(yōu)先權(quán)。
德國(guó)在山東經(jīng)營(yíng)十多年，興建了一些現(xiàn)代設(shè)施。
1914年8月第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，中國(guó)宣布中立，曾經(jīng)考慮收回德租界之事。日本旋即提出警告，反對(duì)中國(guó)同德國(guó)直接商議。日本又于8月15日發(fā)出最后通牒，要求德國(guó)“立即撤退日本及中國(guó)海上之一切德國(guó)軍艦，不能撤退者立即解除武裝”,“在九月十五日以前，將全部膠州租借地，無(wú)償無(wú)條件交付日本帝國(guó)官憲，以備將來(lái)交還中國(guó)?！雹谙迣?duì)方于8月23日以前無(wú)條件答復(fù)。17日，日本駐京代理公使小幡對(duì)中國(guó)外交部向中方聲明，限期德艦退出青島事，宗旨在“履行日英同盟之條約”、“維持東亞之和平”、“不侵占中國(guó)之土地”。20日，德國(guó)駐京使館照會(huì)外交部，“確聞日本現(xiàn)擬一國(guó)或會(huì)同英俄法三國(guó)，在山東海口登陸，攻擊德國(guó)膠澳租地及青島，有損害中國(guó)中立之立場(chǎng)，請(qǐng)中國(guó)政府禁止外國(guó)軍隊(duì)經(jīng)過(guò)中國(guó)中立之領(lǐng)土?！敝袊?guó)答復(fù)“如有來(lái)照所稱(chēng)事實(shí)，本政府自不能允許”③,同時(shí)抗議德國(guó)利用青島海陸軍設(shè)施捕獲敵國(guó)商船。日本見(jiàn)德國(guó)未答復(fù)其最后通牒，于8月23日宣布對(duì)德宣戰(zhàn)。
9月3日，日軍兩萬(wàn)多人在龍口登陸，橫穿山東半島，向德軍進(jìn)攻。
日本進(jìn)犯時(shí)，總統(tǒng)袁世凱召集內(nèi)閣總長(zhǎng)及外交部參事顧維鈞、國(guó)務(wù)院參事伍朝樞、金邦平討論對(duì)策。顧維鈞說(shuō)，日本在龍口登陸，是公然違犯國(guó)際法的行動(dòng)，中國(guó)有義務(wù)保衛(wèi)國(guó)土，抵御日本侵略，以維護(hù)中立立場(chǎng)。袁世凱轉(zhuǎn)問(wèn)陸軍總長(zhǎng)段祺瑞軍隊(duì)能否采取行動(dòng)。段表示軍隊(duì)武器、彈藥不足，只可抵擋四十八小時(shí)。袁世凱于是說(shuō)，他很知道依據(jù)國(guó)際法中國(guó)應(yīng)怎樣做，但我國(guó)毫無(wú)準(zhǔn)備，怎能盡到中立國(guó)的義務(wù)呢。遂拿出事先準(zhǔn)備好的紙條，提出依據(jù)日俄戰(zhàn)爭(zhēng)先例，劃出作戰(zhàn)區(qū)域。在區(qū)域外中國(guó)保持中立?！坝捎陉戃娍傞L(zhǎng)說(shuō)明中國(guó)沒(méi)有準(zhǔn)備不能進(jìn)行長(zhǎng)期抵抗，而且總統(tǒng)提出自己的解決方案，與會(huì)者一致認(rèn)為此方案是當(dāng)前中國(guó)應(yīng)遵循的惟一切實(shí)可行的政策?！雹?月3日，北京政府即參照日俄戰(zhàn)爭(zhēng)先例，劃出所謂特別行軍區(qū)域，供交戰(zhàn)國(guó)使用：“不得不聲明在龍口萊州及接連膠州灣附近各地方，確實(shí)為各交戰(zhàn)國(guó)軍隊(duì)必須行用至少之地點(diǎn)，本政府不負(fù)完全中立之責(zé)任?！雹?br>9月26日，四百名日軍突然突破交戰(zhàn)區(qū)域，占據(jù)濰縣車(chē)站。10月6日，日軍占據(jù)濟(jì)南車(chē)站，遂占據(jù)膠濟(jì)鐵路全線。日軍沿路分駐，于11月7日攻占青島。駐地德軍投降后，日本仍借口歐戰(zhàn)未果，拒不撤兵。
日軍經(jīng)過(guò)之地，人民備受摧殘。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，濰縣、高密、膠縣、即墨、平度、黃縣、掖縣、招遠(yuǎn)、昌邑、安丘、昌樂(lè)、益都、臨淄、歷城等十四縣中，日軍暴行的案件35起，以人命案件居多。其中，被殺身亡者二十余人，重傷輕傷不下四五十人。還有奸淫婦女、強(qiáng)取財(cái)物、擄捕放火等。即墨毛家?guī)X一處，被毀房屋百余間⑥。在占領(lǐng)區(qū)域內(nèi)，日軍還擅自發(fā)行軍用手票、建筑輕便鐵路，檢查郵電，安設(shè)電線、無(wú)線電等。中國(guó)在德國(guó)占領(lǐng)時(shí)代尚且行使膠濟(jì)鐵路的警政，自日軍占領(lǐng)后，竟不準(zhǔn)中國(guó)警察進(jìn)入各車(chē)站。日本還擅自強(qiáng)占了即使德國(guó)占領(lǐng)下都由中國(guó)方面自派人員的青島海關(guān)。
11月17日，北京政府外交部致電陸宗輿，命其與日本政府接洽宣布取消行軍區(qū)域。陸建議名義取消戰(zhàn)區(qū)，從緩要求正式撤兵。12月29日，曹汝霖面晤日置益表示，取消戰(zhàn)區(qū)事實(shí)無(wú)可再緩，擬即通告各國(guó)，取消戰(zhàn)區(qū)。日本方面則要求中國(guó)不作單方面宣告，須與陸軍當(dāng)局并內(nèi)閣商決。
1915年1月7日，北京政府照會(huì)英、日公使，取消行軍作戰(zhàn)區(qū)域：“現(xiàn)在戰(zhàn)事已終，雙方交戰(zhàn)國(guó)之軍事設(shè)備已完全解除，自無(wú)再行使龍口及膠州灣附近一帶為行軍地點(diǎn)之需要。所有前此本國(guó)劃出該區(qū)域之通告，自應(yīng)聲明取消，回復(fù)原狀。……將貴國(guó)現(xiàn)在該區(qū)域內(nèi)之軍隊(duì)，如有留在，一律撤退，以符尊重中國(guó)中立之意?！雹?0日，日本在回復(fù)照會(huì)中竟然稱(chēng)中國(guó)“獨(dú)斷處置，實(shí)屬輕視國(guó)際信義，不顧邦交”,“帝國(guó)軍隊(duì)之行動(dòng)設(shè)施，在必要期間以?xún)?nèi)，依然存續(xù)，決不受此等取消行軍之影響及拘束也。”⑧16日，北京政府外交部就關(guān)于青島地區(qū)恢復(fù)中立照會(huì)日本公使日置益，“本政府既單獨(dú)自行斷定于先，今應(yīng)單獨(dú)自行取消，本無(wú)征求同意之必要”,重申取消行軍作戰(zhàn)區(qū)域，要求日本早日撤兵，并在照會(huì)所附節(jié)略中表示，日本“事事自由行動(dòng)，蔑視中國(guó)主權(quán)，本政府實(shí)難容忍”⑨。
對(duì)于中國(guó)政府的態(tài)度，日本認(rèn)為是“既多所疑慮，且挾有無(wú)謂的誤解”。1月18日，日置益向總統(tǒng)袁世凱提出了臭名昭著的“二十一條”,并稱(chēng)：“日本此次要求，多系既定事實(shí)的確認(rèn)，切望即速全部同意，以圖兩國(guó)國(guó)交的親善?！比缒艹性仕釛l款，“日本政府對(duì)袁總統(tǒng)，亦可遇事相助”,并威脅說(shuō)：“中國(guó)政府萬(wàn)一遷延遲疑，恐將發(fā)生不虞的事態(tài)。”⑩日方還要求袁世凱保守秘密。
“二十一條”對(duì)北京政府不啻晴天霹靂，但袁世凱所能采取的惟一對(duì)策便是在談判中拖延。陸徵祥想方設(shè)法拖延時(shí)間，將日方要求的每周談五次改為三次，會(huì)談中又獻(xiàn)茶之類(lèi)，但日方的態(tài)度日益強(qiáng)硬，催促迅速結(jié)束談判。
在數(shù)十次會(huì)談中，在2月2日第一次會(huì)談時(shí)，中國(guó)代表即提出山東問(wèn)題的第一款，提出附加條件：“日本國(guó)政府聲明，中國(guó)政府承認(rèn)前項(xiàng)利益時(shí)，日本應(yīng)將膠澳交還中國(guó)，并承認(rèn)日后日德兩政府上項(xiàng)協(xié)商之時(shí)，中國(guó)政府有權(quán)加入會(huì)議?！?22日，中方承認(rèn)不得將山東省內(nèi)及沿海島嶼割讓外國(guó)。這一條后來(lái)以換文的形式確立。29日第五次會(huì)議上，山東問(wèn)題的第二款談妥。3月3日，第6次會(huì)議上，中方答應(yīng)自行開(kāi)辟山東境內(nèi)商埠，這后成為第三款。
除此， 日本還增兵東北、山東等地，對(duì)北京政府進(jìn)行威脅恐嚇，稱(chēng)日本取得膠州灣后，“毫無(wú)交還中國(guó)之義務(wù)”,中國(guó)必須承認(rèn)上述條件，否則日方將采取“必要之手段”。5月7日，日本下達(dá)最后通牒，要求中國(guó)方面于9日以前答復(fù)，袁世凱意欲做皇帝，急于取得日本支持，于5月9日接受日本的要求。5月25日，雙方簽訂了關(guān)于山東、南滿(mǎn)、東部?jī)?nèi)蒙之條約兩件及換文十三件，中國(guó)之主權(quán)進(jìn)一步喪失。其中，關(guān)于山東之條約：
“第一條 中國(guó)政府允諾，日后日本國(guó)政府向德國(guó)政府協(xié)定之所有德國(guó)關(guān)于山東省依據(jù)條約或其他關(guān)系對(duì)中國(guó)政府享有一切權(quán)利利益讓與等項(xiàng)處分，概行承認(rèn)?！?br>“第二條 中國(guó)政府允諾，自行建造由煙臺(tái)或龍口接連膠濟(jì)路線之鐵路。如德國(guó)拋棄煙濰鐵路借款權(quán)之時(shí)，可向日本國(guó)資本家商議借款?！?br>“第三條 中國(guó)政府允諾，為外國(guó)人居住貿(mào)易起見(jiàn)，從速自開(kāi)山東省內(nèi)各主要城市作為商埠，其應(yīng)開(kāi)地方，另行協(xié)定?！?br>同日，中方以外交部致日本公使照會(huì)的形式，由外交總長(zhǎng)陸徵祥以中國(guó)政府名義向日本政府聲明，山東省內(nèi)或其沿海一帶之地或島嶼，無(wú)論以何項(xiàng)名目，概不租與或讓與外國(guó)?！蛾P(guān)于交還膠澳之換文》稱(chēng)：“日本政府于現(xiàn)下之戰(zhàn)役終結(jié)后，膠州灣租借地全然歸日本國(guó)自由處分之時(shí)，于左開(kāi)條件之下，將該租借地交還中國(guó)。一、以膠州灣全部開(kāi)放為商港。二、在日本國(guó)政府指定之地區(qū)設(shè)置日本專(zhuān)管租界。三、如列國(guó)希望共同租界可另行設(shè)置。四、此外關(guān)于德國(guó)之營(yíng)造物及財(cái)產(chǎn)之處分，并其他之條件手續(xù)等，于實(shí)行交還之先， 日本國(guó)政府與中國(guó)政府應(yīng)行協(xié)定?！?11)
日本在山東的侵略行徑遭到中國(guó)人民的抵制。1914年8月，一些海軍部軍官?gòu)拇筅妗冻招侣劇分兄叭毡居藲W洲戰(zhàn)事之際，逞其吞并中國(guó)野心，先以保障中國(guó)為詞”,發(fā)起成立“中華國(guó)民救亡團(tuán)”,以“設(shè)日人實(shí)行其野心，本團(tuán)同人愿以死對(duì)待”為惟一宗旨。他們還在北京散布傳單，號(hào)召“凡是確有敢死熱腸者，請(qǐng)簽名決死”。
1917年2月，德國(guó)實(shí)施潛水艇計(jì)劃，英、法等國(guó)在歐洲戰(zhàn)場(chǎng)壓力頗大。 日本乘機(jī)與英、法、俄之間達(dá)成秘密諒解，各國(guó)“保證將來(lái)在講和會(huì)議中，援助日本要求割讓德國(guó)在山東及赤道以北島嶼之領(lǐng)土權(quán)利”(12)。是年，日本還在青島設(shè)民政署，并設(shè)分署于坊子、張店、濟(jì)南。坊子分署竟然有征收華人賦稅，處理華人詞訟之舉。
為了解決日本在膠濟(jì)鐵路沿線駐軍及撤民政署的問(wèn)題，北京政府以飲鴆止渴的方式，犧牲了更多的主權(quán)：1918年9月24日，雙方就山東問(wèn)題交換了換文，全權(quán)公使章宗祥就日本后藤的來(lái)文表示“欣然同意”:
1.膠濟(jì)鐵路沿線之日本國(guó)軍隊(duì)，除濟(jì)南留一部隊(duì)外，全部均調(diào)集于青島；2.膠濟(jì)鐵路之警備，可由中國(guó)政府組成巡警隊(duì)伍；3.右列巡警隊(duì)之經(jīng)費(fèi)，由膠濟(jì)路提供相當(dāng)之金額以充之；4.右列巡警隊(duì)本部及樞要驛并巡警養(yǎng)成所內(nèi)，應(yīng)聘用日本人；5.膠濟(jì)鐵路從業(yè)人員中應(yīng)采用中國(guó)人；6.膠濟(jì)鐵路所屬確定以后，歸中日兩國(guó)合辦經(jīng)營(yíng)；7. 現(xiàn)在施行之民政撤廢之。
9月28日，章宗祥與日本興業(yè)銀行副總裁小野英二郎簽訂了濟(jì)順(濟(jì)南——順德)高徐(高密——徐州)兩鐵路的借款合同，借款兩千萬(wàn)日元。
北京政府的一系列妥協(xié)，成為巴黎和會(huì)上日本強(qiáng)占山東的借口。1917年8月，中國(guó)對(duì)德宣戰(zhàn)。但戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，中國(guó)并沒(méi)有分享到勝利的果實(shí)。
1919年1月18日，巴黎和會(huì)在凡爾賽宮正式開(kāi)幕，與會(huì)者一千多人，代表全世界二十多個(gè)國(guó)家。中國(guó)政府出席會(huì)議的代表有陸徵祥、王正廷、施肇基、顧維鈞、魏宸組五人。會(huì)議最高機(jī)構(gòu)是由英、法、美、意、日各派兩位代表組成的十人會(huì)議。
1月27日的十人會(huì)議上，日本代表提出了繼承德國(guó)在山東的各項(xiàng)權(quán)益的要求，而對(duì)山東交還中國(guó)之事只字不提。事出突然，中國(guó)代表要求推遲至第二日發(fā)言。在1月28日的會(huì)議中，中國(guó)代表顧維鈞據(jù)理力爭(zhēng)，從山東的歷史、文化、地理、國(guó)防等角度，辨明中國(guó)對(duì)于山東問(wèn)題所不容爭(zhēng)辯的主權(quán)。要求和會(huì)尊重中國(guó)政治獨(dú)立、領(lǐng)土完整的根本權(quán)利，歸還山東給中國(guó)。日本代表牧野則要求各國(guó)代表承認(rèn)青島作為日本“領(lǐng)屬”的所謂既定事實(shí)。2月4日，日本駐華公使小幡要求北京政府申斥代表在和會(huì)上漠視日本國(guó)體面的強(qiáng)硬態(tài)度。2月11日，和會(huì)公布了中日密約。
2月15日，中國(guó)代表沖破日本方面的阻撓，將有關(guān)山東問(wèn)題的說(shuō)帖及中日密約、外交文書(shū)19件提交會(huì)議。《中國(guó)要求膠澳租借地膠濟(jì)鐵路暨德國(guó)所有他項(xiàng)關(guān)于山東省權(quán)利之直接歸還說(shuō)帖》洋洋萬(wàn)言，從歷史沿革、文化、地理等方面，說(shuō)明山東歸還中國(guó)之正當(dāng)與必要，提出直接歸還的要求。
鑒于中方的力爭(zhēng)，日方首席代表西園寺公望于3月10日發(fā)表有關(guān)山東問(wèn)題的聲明，稱(chēng)關(guān)于膠州灣問(wèn)題，對(duì)于中國(guó)并不為何等之要求。
中國(guó)代表為山東問(wèn)題奔走于各國(guó)首腦之間。25日，顧維鈞就山東問(wèn)題走訪美國(guó)總統(tǒng)威爾遜。威爾遜告知日本全權(quán)特使將到會(huì)的消息，并詢(xún)問(wèn)日本決意山東由日本交還，是否意在交還租借地而占據(jù)鐵路。顧維鈞回答，日本的意圖恐怕不僅于此，緊要地段日本擬將按照“二十一條”劃為專(zhuān)管地段。4月8日，陸徵祥往訪意大利首相奧尤特。
4月16日，五國(guó)會(huì)議再次討論山東問(wèn)題，中國(guó)代表被拒絕于門(mén)外。美國(guó)國(guó)務(wù)卿藍(lán)辛提出暫由巴黎和會(huì)接管德國(guó)在中國(guó)的權(quán)益，待山東辟為商埠后歸還中國(guó)。這一方案為日本代表拒絕。17日召開(kāi)對(duì)德和約起草會(huì)議，美國(guó)又提議山東問(wèn)題由五國(guó)處置，也遭到日本代表的激烈反對(duì)。這時(shí)，意大利因所提領(lǐng)土要求被和會(huì)拒絕而宣布退出巴黎和會(huì)。日本乘機(jī)向會(huì)議施加壓力，以退出和會(huì)相要挾。
4月22日，五國(guó)會(huì)議再次開(kāi)會(huì)，陸徵祥、顧維鈞應(yīng)邀出席。會(huì)上，威爾遜質(zhì)問(wèn)中國(guó)方面為何停戰(zhàn)在即，日本已不能強(qiáng)迫中國(guó)時(shí)仍然“欣然同意”與日本簽約，改變其同情中國(guó)的立場(chǎng)。英國(guó)首相則提出兩項(xiàng)方案：一是按中日成約辦，一是由德國(guó)移交日本。中國(guó)代表拒絕。
24日，中國(guó)代表在無(wú)奈中提出四項(xiàng)妥協(xié)辦法：由五國(guó)暫時(shí)接收膠州灣，日本于一年后歸還，由四國(guó)額定中國(guó)補(bǔ)償日本在山東對(duì)德作戰(zhàn)的軍事費(fèi)用，開(kāi)放膠州灣做商埠，開(kāi)辟外國(guó)人居留經(jīng)商區(qū)域等。
28日，日本再次聲稱(chēng)對(duì)中國(guó)山東毫無(wú)政治野心，不過(guò)代享德國(guó)在山東的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，要求和會(huì)將轉(zhuǎn)讓德國(guó)在山東的特權(quán)的條款，加入對(duì)德和約。
4月29日，美、英、法三國(guó)會(huì)議。美國(guó)要求鑒于日本多次口頭表示要將山東交還中國(guó)，提出日本應(yīng)以文字聲明作為承諾。日本以事關(guān)國(guó)家體面而拒絕。30日，三國(guó)會(huì)議最后裁決山東問(wèn)題，決定日本繼承德國(guó)在山東的一切權(quán)益，即后來(lái)的對(duì)德和約中的156、157、158條款。
第一五六條：德國(guó)將按照1898年3月6日與中國(guó)所定條約，及關(guān)于山東省之其他條件所獲得之一切權(quán)利、所有權(quán)名義及特權(quán)，其中關(guān)于膠州領(lǐng)土、鐵路、礦產(chǎn)及海底電線為尤要，放棄以與日本。
所有在青島至濟(jì)南鐵路之德國(guó)權(quán)利，其中，包含支路、連同無(wú)論何種附屬財(cái)產(chǎn)、車(chē)站、工場(chǎng)、鐵路設(shè)備及車(chē)輛、礦產(chǎn)、開(kāi)礦所用之設(shè)備及材料，并一切附屬之權(quán)利及特權(quán)，均為日本獲得并繼續(xù)為其所有。
自青島至上海及自青島至煙臺(tái)之德國(guó)國(guó)有海底電線，連同一切附屬之權(quán)利、特權(quán)及所有權(quán)，亦為日本獲得，并繼續(xù)為其所有，各項(xiàng)負(fù)擔(dān)概行免除。
第一五七條：在膠州領(lǐng)土內(nèi)之德國(guó)國(guó)有動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)，并關(guān)于該領(lǐng)土德國(guó)因直接或間接負(fù)擔(dān)費(fèi)用，實(shí)施工程或改良而得以要求之一切權(quán)利，均為日本獲得，并繼續(xù)為其所有，各項(xiàng)負(fù)擔(dān)概行免除。
第一五八條：德國(guó)應(yīng)將關(guān)于膠州領(lǐng)土內(nèi)之民政、軍政、財(cái)政、司法或其他各項(xiàng)檔案、登記冊(cè)、地圖、地契及各種文件，無(wú)論存放何處，自本條約實(shí)行起三個(gè)月內(nèi)移交日本。
5月1日，英國(guó)外交大臣白爾福向中國(guó)代表通告了三國(guó)會(huì)議有關(guān)山東問(wèn)題的決議。自此，中國(guó)代表在巴黎和會(huì)上爭(zhēng)回山東權(quán)益的努力告失敗。5月4日，中國(guó)代表抗議大會(huì)不令日本放棄無(wú)理要求，反令軟弱之中國(guó)犧牲主權(quán)，表示：“對(duì)于巴黎和會(huì)解決方式，中國(guó)人民聞之，必大失望、大憤怒?！?br>5月6日，和會(huì)宣讀對(duì)德和約草案，中方全權(quán)代表陸徵祥發(fā)表聲明：“中國(guó)全權(quán)對(duì)于三國(guó)會(huì)議決定之山東問(wèn)題他之解決辦法，不得不表示深切之失望?！袊?guó)全權(quán)對(duì)于該項(xiàng)條款不得不聲明有保留之義務(wù)，并請(qǐng)將本全權(quán)之上述聲明記入議事錄中?！蓖瑫r(shí)， 日本外相內(nèi)田發(fā)表聲明，根據(jù)1915年條約歸還膠州灣給中國(guó)。威爾遜表示，美國(guó)同意和約中山東問(wèn)題的條款，但并不意味著美國(guó)承認(rèn)1915——1918年間的中日密約。
對(duì)于和會(huì)的決定，中國(guó)代表有如下設(shè)想：或像意大利代表那樣離會(huì)回國(guó)，或不簽字，或有保留簽字，即在和約上簽字，但對(duì)有關(guān)山東問(wèn)題的條款予以保留。為了實(shí)現(xiàn)參加和會(huì)的初衷，代表謀求有保留簽字，但奔走于各國(guó)之間，未果。
山東問(wèn)題在和會(huì)上的失敗，引發(fā)起轟轟烈烈的五四愛(ài)國(guó)運(yùn)動(dòng)，拒簽和約成了全國(guó)人民一致的呼聲。
6月28日，是對(duì)德和約簽字的日子。出席巴黎和會(huì)的中國(guó)代表缺席了。這是一個(gè)悲壯的日子。代表之一的顧維鈞回顧了當(dāng)時(shí)的心情：“這一天必將被視為一個(gè)悲慘的日子，留存于中國(guó)歷史上。同時(shí)，我暗自想象著和會(huì)閉幕典禮的盛況，想象著當(dāng)出席和會(huì)的代表們看到為中國(guó)全權(quán)代表留著的兩把座椅上一直空蕩無(wú)人時(shí)，將會(huì)怎樣地驚異。”(13)
中國(guó)在山東問(wèn)題上的立場(chǎng)，得到多數(shù)西方輿論的同情與理解。在華外國(guó)新聞界多有言論。《密勒氏評(píng)論報(bào)》說(shuō)：“中國(guó)要求歸還固有之版圖，而協(xié)約國(guó)猶不許。足知協(xié)約國(guó)政治家所高談而大睨者，皆滑稽無(wú)聊之空言而已?！庇械耐鈬?guó)讀者致函《字林西報(bào)》稱(chēng)：“今和會(huì)之處置山東，全出于恐怕心，而無(wú)絲毫之公道?！薄耙獢嗨椭袊?guó)之山東者，不僅為其國(guó)賊，且亦為英國(guó)。因英國(guó)首重其自己利益也。”也有人在《字林西報(bào)》為列強(qiáng)辯護(hù)：“青島之事，中日國(guó)訂有協(xié)約，列邦不過(guò)據(jù)約處置之耳。中國(guó)北廷允許日本繼承德國(guó)在魯權(quán)利，本屬事實(shí)，此種政府仍使存在，人民之過(guò)也?！? 1 4 )
美國(guó)報(bào)紙對(duì)山東問(wèn)題也多有評(píng)說(shuō)?！都~約時(shí)報(bào)》稱(chēng)：“日本之堅(jiān)求各國(guó)承認(rèn)山東權(quán)利，實(shí)較意國(guó)問(wèn)題更嚴(yán)重，不啻使中國(guó)歸日本束縛。中國(guó)對(duì)德宣戰(zhàn)后，膠州條約天然已無(wú)效，故日本之要求繼承，實(shí)無(wú)理由?！薄都~約太陽(yáng)報(bào)》稱(chēng)：“世人既群起反對(duì)密約， 日本之于膠州自然將無(wú)立足地?！薄都~約評(píng)論報(bào)》認(rèn)為，“和約許日本占據(jù)膠州，是不啻減少?lài)?guó)際同盟約章之威權(quán)。”(15)
美國(guó)雖然在和約上簽了字，但在提交國(guó)會(huì)通過(guò)時(shí)卻遭到猛烈抨擊。有的參議員提出，中國(guó)追隨美國(guó)參戰(zhàn)，而今以山東給日本，無(wú)異于賣(mài)友。1919年8月22日，天津英國(guó)商會(huì)致電英國(guó)外交部，反對(duì)英國(guó)外交部對(duì)山東問(wèn)題所持態(tài)度，要求“中國(guó)現(xiàn)在政治及經(jīng)濟(jì)上之情勢(shì)，系由和會(huì)支配德國(guó)在山東所享權(quán)利之決議案所制造而成?！耸绿葻o(wú)挽救之術(shù)，則于我國(guó)聲譽(yù)大有損傷?！湮┮环椒?，惟有將山東完全主權(quán)交還中國(guó)，隨將勢(shì)力范圍打破……”( 1 6 ) 31日，美國(guó)人福開(kāi)森致電總統(tǒng)徐世昌：“美國(guó)上議院外交股投票，將和約第一百五十六、七、八條內(nèi)之日本兩字改為中國(guó)兩字?！?11月15日，美國(guó)參議院通過(guò)山東問(wèn)題保留案。共和黨參議員羅治提出，“茍中日因此問(wèn)題，美國(guó)保留自由行動(dòng)之權(quán)?！?17)
各界一致反對(duì)直接同日本交涉。7月13日，吳佩孚等駐湘直軍將領(lǐng)通電“此后如再有勾串外人，仍請(qǐng)簽字割地者，以賣(mài)國(guó)論”,并慷慨表示：“師長(zhǎng)等上年以全勝之師，遽爾罷戰(zhàn)主和，休養(yǎng)兵力者，正為今日?！睂W(xué)生們以安福系贊成補(bǔ)簽和約，又紛紛組織國(guó)貨販賣(mài)團(tuán)。鑒于講演團(tuán)走向街頭，“各繁盛之地，幾有滿(mǎn)街之勢(shì)”。23日，唐山天津各界聯(lián)合會(huì)請(qǐng)?jiān)?，要求總統(tǒng)宣布若不能將山東一切權(quán)利直接收回，則關(guān)于德約誓不補(bǔ)簽。
8月8日，日本外務(wù)省參事官芳澤謙吉來(lái)華活動(dòng)。北京學(xué)生立即印發(fā)傳單進(jìn)行揭露：“他一到北京，山東的問(wèn)題，必有很大的變化，那中日兩國(guó)直接交涉的妖言，必定要實(shí)行了?！紳芍t吉來(lái)了，就是我山東的催命鬼到了！國(guó)民呀！你們要趕快醒來(lái)！和那班惡鬼，狐群狗黨，拼個(gè)你死我活罷?！边@份傳單10日、11日、12日就三次付印。
1920年1月20日日本公使小幡，向中國(guó)提出直接交涉山東問(wèn)題的兩條節(jié)略：“現(xiàn)在和平條約業(yè)已發(fā)生效力，日本政府為遵照歷次宣言交還膠州灣，并解決關(guān)于山東之善后問(wèn)題起見(jiàn)，欲望與貴國(guó)政府開(kāi)始商議，庶本案可以迅速誠(chéng)實(shí)妥為解決?！?18)并表示將迅速撤退山東鐵路沿線日本軍隊(duì)，望中國(guó)從速組織巡警隊(duì)等。
全國(guó)各界紛紛要求政府駁回日本的直接交涉的通牒。 3月1日，高君宇在《我們?yōu)槭裁匆磳?duì)直接交涉》中提出直接交涉的害處：“‘日本直接交涉’就是放棄租借地主權(quán)的一個(gè)別名。既經(jīng)拒絕簽字，又要來(lái)和日本直接交涉， ‘自埋自掘’,中華民族之體面何存！”“失各國(guó)的援助和同情”,“日本既然愿意把山東一切權(quán)利交還中國(guó)，何不在巴黎和會(huì)坦坦白白地交還中國(guó)？”(19)
4月29日，國(guó)務(wù)院致電山東表示并無(wú)確定直接交涉之議，但日本的通牒也難遽爾駁回，取“考量主義”。5月22日，中國(guó)在答復(fù)日本的節(jié)略中稱(chēng)：“中國(guó)對(duì)于膠澳問(wèn)題在巴黎大會(huì)之主張未能貫徹，因之對(duì)德和約并未簽字，自未便依據(jù)德約徑與貴國(guó)開(kāi)議青島問(wèn)題?！辈⒈硎救毡境奋姟芭c解決交還青島問(wèn)題純?yōu)閮墒拢胭F國(guó)政府必不遲延其實(shí)行之期，致益滋本國(guó)人民及世界觀聽(tīng)之誤會(huì)也?！?20)
北京政府也曾探討將山東問(wèn)題提交國(guó)際聯(lián)盟的可能性。慮于“國(guó)際信用之喪失”、“西南之違言”、“國(guó)民之反對(duì)”,考慮以提交到國(guó)際聯(lián)盟作為“延宕之一法”:“提出聯(lián)盟之舉，在我雖無(wú)一定把握，而提出聯(lián)盟縱遭拒絕，其結(jié)果亦不過(guò)仍歸中、 日兩國(guó)直接交涉。更進(jìn)一層言之，即使聯(lián)盟會(huì)裁決中國(guó)完全敗訴，其結(jié)果亦不過(guò)貫徹日本之主張?！?21)1920年10至11月間，駐美國(guó)公使顧維鈞曾在美國(guó)活動(dòng)，就將山東問(wèn)題提交國(guó)際聯(lián)盟探詢(xún)各國(guó)的態(tài)度和有關(guān)國(guó)際法專(zhuān)家的意見(jiàn)，“均以為魯案此時(shí)提出，在會(huì)各國(guó)均不能協(xié)助，恐難收效”,認(rèn)為待美國(guó)入會(huì)后提出可免孤立無(wú)援。而自國(guó)聯(lián)開(kāi)會(huì)以來(lái)，中國(guó)也感到“與巴黎和會(huì)貌異而實(shí)同”,“其一舉一動(dòng)，悉循舊轍，直將以國(guó)際聯(lián)合會(huì)為數(shù)大國(guó)之外交機(jī)關(guān)”(22)。提交國(guó)聯(lián)之議遂罷。
為平衡列強(qiáng)在遠(yuǎn)東的勢(shì)力及利益沖突，英、美、日等國(guó)協(xié)商由美國(guó)出面召集舉行新的國(guó)際會(huì)議。1921年8月，美國(guó)決定于11月11日在華盛頓召集會(huì)議，討論軍備限制及太平洋及遠(yuǎn)東問(wèn)題。日本急于在會(huì)前解決山東問(wèn)題，于9月7日向中國(guó)提出《山東善后處置大綱》九條，以“山東鐵路及附屬礦山，作為中日合辦之組織”,“關(guān)于山東鐵路特別巡警隊(duì)之組織，中日間應(yīng)另行協(xié)定”等作為交還膠澳的條件，小幡還向中方聲明“此項(xiàng)公明正大之辦法”,“實(shí)為最后讓步”。10月5日，中國(guó)答復(fù)：“此次提出新案，尚與中國(guó)政府歷次聲明暨國(guó)民全體希望以及中外條約規(guī)定之原則，不盡符合，若以此為最后讓步，殊不足表示日本真愿解決此案之誠(chéng)意。”“觀于雙方意見(jiàn)之懸殊，恐此案久懸不結(jié)，仍應(yīng)保留其自由，得遇有相當(dāng)機(jī)會(huì)時(shí)，自覓解決之法?！?23)日本對(duì)中國(guó)的答復(fù)是“大不顧國(guó)際之禮讓”,認(rèn)為如中國(guó)政府肯理解日本“提案之本意”,“再有所反省，倘更表示開(kāi)始交涉之意向，則日本政府仍當(dāng)毫無(wú)躊躇而應(yīng)諾開(kāi)始商議。”(24)11月3日，中方再次答復(fù)日本：“山東問(wèn)題，關(guān)系中國(guó)利害至巨。中國(guó)政府急圖解決之誠(chéng)心，實(shí)較日本為尤切，徒以日本政府之所依據(jù)，與我人民及政府所期望相距過(guò)遠(yuǎn)，故不得不靜待時(shí)機(jī)，徐冀日本之轉(zhuǎn)圜。”(25)這樣，山東問(wèn)題作為一個(gè)懸而未決的問(wèn)題，提交到華盛頓會(huì)議。
1921年10月6日，中國(guó)委任施肇基、顧維鈞、王寵惠、伍朝樞為參加華盛頓會(huì)議的全權(quán)代表。1 1月11日華盛頓會(huì)議正式開(kāi)幕。會(huì)上，美、英兩國(guó)有相助之意，但與會(huì)各國(guó)礙于凡爾賽和約，不愿與議。后經(jīng)美國(guó)斡旋，于1 1月28日的大會(huì)提出，在華盛頓會(huì)議之外進(jìn)行會(huì)談，英、美派員居中調(diào)解。
11月30日，大會(huì)建議由雙方代表會(huì)談解決山東及膠澳租借地問(wèn)題。12月1日下午，中日雙方正式就山東問(wèn)題展開(kāi)談判。日方代表主要是加藤和幣原，中國(guó)方面是顧維鈞、施肇基、王寵惠。英國(guó)、美國(guó)各派觀察員列席旁聽(tīng)，必要時(shí)調(diào)解糾紛。美國(guó)方面是國(guó)務(wù)院東方事務(wù)局局長(zhǎng)，英國(guó)觀察員是外交部中國(guó)司司長(zhǎng)蘭普森。實(shí)際談判主要在幣原與顧維鈞之間進(jìn)行。比較簡(jiǎn)單的是檔案核對(duì)、行政移交、港口接管、警察、郵政之類(lèi)問(wèn)題。膠濟(jì)鐵路是最重要的問(wèn)題。日本方面堅(jiān)持繼承中德協(xié)議方面的特權(quán)，并要求擔(dān)任職務(wù)。中日雙方前后協(xié)議三十六次，結(jié)果是除膠濟(jì)鐵路按價(jià)收回和日本得以保留一些特權(quán)外，中國(guó)收回了山東主權(quán)。1922年2月4日，中日雙方《解決山東問(wèn)題懸案條約》在華盛頓簽字，共分十一章，二十八條，附約六條。主要內(nèi)容： 日本交還膠州，中國(guó)辟為商埠，外人自由居住經(jīng)商；膠濟(jì)鐵路及附屬產(chǎn)業(yè)，由中國(guó)贖回； 日本軍隊(duì)撤出山東； 日本可投資經(jīng)營(yíng)淄川、坊子、金嶺鎮(zhèn)，但股本不得超過(guò)中國(guó)(26)。
經(jīng)歷了艱苦而漫長(zhǎng)的力爭(zhēng)，山東問(wèn)題終得基本解決。