在遼沈戰(zhàn)役取得勝利，平津地區(qū)敵軍孤立無援，而淮海戰(zhàn)役已經(jīng)順利展開之際，解放軍統(tǒng)帥部和前線將領從全局戰(zhàn)略利益出發(fā)，對華北的局勢十分關注，謀求以最小的代價，取得已經(jīng)可望的全國性勝利。中共中央軍委原計劃東北野戰(zhàn)軍在大戰(zhàn)之后休整一個月，然后至平津一線作戰(zhàn)，并要求向全軍公開提出打平津及在平津戰(zhàn)役中殲滅傅作義主力的任務。而東北野戰(zhàn)軍各部大戰(zhàn)之后，喘息未定，內(nèi)部整理任務繁雜，紛紛要求延長休整時間。統(tǒng)帥部和前線將領對華北作戰(zhàn)方針一時未能確定。
11月7日，毛澤東指示林彪等東北、華北各野戰(zhàn)軍將領，分析了傅作義的三種可能選擇，指出“固守平津，如敵取此項方針對于我們是有利的”,要他們密切注意華北國民黨軍動向。^[1]11月9日，軍委考慮到華北軍區(qū)第三兵團如攻擊歸綏傅作義根本之地，有促使傅作義部提早西退的可能，而三兵團又沒有打援的力量，同時，太原陣地堅固，華北軍區(qū)第一兵團攻城兵力也不占優(yōu)勢，眼下傷亡嚴重，因此，指示三兵團停止進攻歸綏，東撤至歸綏、集寧間休整，華北軍區(qū)第二兵團準備參加太原作戰(zhàn)，爭取在12月15日以前攻克太原。13日，軍委指示先期入關的東北野戰(zhàn)軍第二兵團，在華北作戰(zhàn)“尤重在抑留傅敵于平張津保地區(qū)不使西退，亦不使其得由海上南撤”^[2]。
這時，國民黨軍徐州形勢危急，為防止傅作義放棄平津撤退，東北野戰(zhàn)軍指揮員林彪、羅榮桓、劉亞樓根據(jù)軍委指示精神，于15日向軍委建議，“暫不攻太原，而集中力量迅速包圍保定或張家口……對所包圍之敵，采取圍而不攻的辦法，以達到拖住敵人的目的”。這一方案的指導思想，是以包圍敵軍一部，迫使傅作義不能丟下部下不管而徑自撤退，策略比較粗糙，軍委沒有采納。但前線將領作戰(zhàn)積極，士氣旺盛，軍委即于16日同林彪等商量：“請你們考慮你們究以早日入關為好，還是在東北完成休整計劃，然后入關為好?！奔聪刃腥腙P包圍天津、塘沽、唐山，然后休整。林彪等考慮到部隊困難較多，一時沒有同意，但答應以兩個縱隊盡可能先出動，同時，仍主張關內(nèi)部隊先包圍一部敵軍的策略。東北第二兵團司令員程子華等也建議東北傷亡小的部隊先行入關，同時，也不贊成軍委令華北二兵團西進打太原的方案，主張集中力量對付傅作義。解放軍將帥之間，為抑留傅作義集團于平津地區(qū)絞盡腦汁，一時難以找到一個妥善的方案^[3]。
傅作義于11月6日從南京回到北平之后，在軍事上進一步作了收縮，11月9日，駐保定的第一○一軍除留一個師守備外，軍部率新編第三十三師(即二七三師)退守涿縣。11月12日，第十三軍撤出承德，駐守通縣附近。這樣，他的部署為：北平地區(qū)：第四、第九兩個兵團部，第三十五、第一○四(即暫編第三軍)、第十六、第三十一、第十三、第一○一(即新編第二軍)等六個軍，一個新編騎兵第四師，一個補給區(qū)司令部等；張家口地區(qū)：第十一兵團，第一○五軍(即暫編第四軍),第五、第十一兩個整編騎兵旅；津塘地區(qū)：第十七兵團，第六十二、第九十二、第九十四、第八十六、第八十七等五個軍，第三二六、第三三三、獨立九十五等三個師，一個交警第三旅，一個交警第十總隊^[4]。傅作義指揮的部隊有四十四個師，除歸綏四個師外，中央系二十四個師，本部十六個步騎師，他以本部軍隊部署在北平及其以西地區(qū)，以中央系軍隊部署在北平及其以東地區(qū)。由于蔣介石付以軍事全權，傅作義也極力分割部署中央系軍隊，以便指揮。他的作戰(zhàn)計劃，事先也不報告國防部，《郭汝瑰日記》說：“華北作戰(zhàn)，一直是由傅宜生全權主持，伊之作戰(zhàn)指導，事前并不報告本部?！?sup>[5]蔣介石對中央系軍隊的指揮，常常干涉細部，引起部下的不滿，也引起前敵將領對統(tǒng)帥部幕僚的不滿，但他對屬于其他派系統(tǒng)率一方的將領的作戰(zhàn)指揮，倒是比較放任的。
鑒于東北野戰(zhàn)軍不久必然南下，平津地區(qū)在軍事上毫無出路，傅作義不能不作撤退的部署。他既承允固守津沽，保持?？?，適當時機撤出北平，為此，“采取了不少積極措施，如修筑平津段鐵路兩側的護路工事，以準備轉(zhuǎn)移平、張兵力和物資，派出先遣指揮所(副總司令宋肯堂)進駐塘沽，并預定必要時將‘剿總’總部移駐天津，以及將平津張等地的一部分眷屬先搬到了天津等等”^[6]。11月13日開始，張家口、宣化等地的軍屬和機關人員分批乘車向平津撤退。但傅作義顧慮軍隊南撤時，中央系軍隊有海運的便利條件，而本部軍隊并無自己能夠控制的船只，海運比較困難，加上撤退眷屬的負擔，海上撤退并非易事。因此，他同時又通知張北、興和、尚義地方政府秘密準備糧草供應大軍，作西撤的準備。但西撤沒有?？?，不可能接受擬議中的美式裝備，而且西撤與西北馬家軍關系復雜，回旋余地也小。而過早放棄北平，對他個人能戰(zhàn)的聲譽也不利。傅作義面臨著兩難的選擇，猶豫不決，而且，他顯然沒有估計到東北野戰(zhàn)軍有迅速入關的可能，因此也不著急迅速作出決斷。
傅作義面臨著軍事上的嚴重危機，深感單純從軍事上難以找到出路，就希望從政治上想想辦法。據(jù)傅作義的參謀長李世杰回憶：“我即向傅建議，我們的方向要及早決定，適時去做，不能等待。如等到張垣附近發(fā)生情況時，勢必又要派些部隊去，那時就不能自由行動了；如果平、津再發(fā)生情況，這些部隊又要調(diào)回來，而且平、張間道路隨處都可能遭到截擊，將形成不好收拾的局面，那時可就晚了。傅作義對此也表示同意，只是對張垣放棄的問題不能作出決定。傅作義對于軍事部署，如此拖延擱置，整天卻在接見政界人士、名流學者，非常忙碌。當時，我認為傅作義對人民力量的偉大、對蔣介石王朝日趨崩潰的情形，比我認識的更深刻，必是在政治方面另求出路。其次，我覺得在軍事上已找不出解決問題的辦法，即令實行了某些措施，也只是茍延殘喘而已。因此，關于作戰(zhàn)問題，傅既不問，我也不談。”^[7]
傅作義盡管由蔣介石授予了很大的權力，但畢竟不是蔣介石的嫡系，在國民黨內(nèi)的派系斗爭中，處境是很復雜的。早在1947年7月初，美國駐北平領事弗里曼曾獲得情報，有一個第三黨運動，由馮玉祥指揮，第一方案，就是“對中央政府宣布獨立”,準備由某一位擁有實力的將軍首先宣布，作為“第一顆炸彈”,其他將軍追隨行動。情報說，“傅作義也許是采取這個步驟的第一個人”^[8]。東北形勢吃緊之際，蘇聯(lián)駐北平總領事齊赫文斯基于9月間對傅作義進行了禮節(jié)性拜訪。傅作義在談到蘇聯(lián)的內(nèi)外政策時，據(jù)齊赫文斯基(C.Д.Tиxвинcкий)回憶，“對蘇聯(lián)的武裝力量的歷史，表現(xiàn)了極大的興趣，特別是對于原先沙皇的、然后是白軍的軍官和將軍參加紅軍隊伍的情況”。齊赫文斯基介紹了這些將軍在紅軍中忠誠服務、建立戰(zhàn)功的情況，“傅作義非常注意聽著我的陳述，對我所說的一切，感到十分滿意”^[9]。這是一種令人尋味的心理狀態(tài)。11月初，傅作義到南京時，從李宗仁和司徒雷登那里，接受了與中共進行和平談判的計劃，準備接受建立聯(lián)合政府的觀念，期待與全國一致達成和平。據(jù)《徐永昌日記》,他在1949年9月19日在包頭與傅作義對談時，傅痛苦地說：“去年十一月不去南京，決不會有此錯失。因當時李德鄰、司徒雷登皆言政府必須求和，和亦有把握。比〔彼〕時想，既然和有把握，何必再北走或南走，此錯失之所由來也。”當時，國民黨統(tǒng)治區(qū)的軍政界，正在試圖與中共恢復和談，并有一種以非黃埔系，即傅作義、白崇禧、張發(fā)奎、西北馬家軍的聯(lián)合，取代蔣介石，與中共抗衡，達成和平的活動(關于國民黨內(nèi)的和平運動，請參閱第七章)。傅作義當然是其中的重要一員。
當時，傅作義在獲得了蔣介石的授權之后，華北平、津、冀、晉、熱、察、綏七省市參議會于11月2日在北平成立了聯(lián)合辦事處，表示：“際此東北逆轉(zhuǎn)，華北緊張，應以民眾代表身份，成立聯(lián)合辦事處，俾發(fā)動全華北民眾力量支持傅氏?！?sup>[10]3日，他們晉見傅作義表示：“今后，七省市民意可以反映給剿總，剿總希望民意機關協(xié)助者，亦可予以全力協(xié)助。”傅除表示“對華北有通盤計劃，軍事有把握”之外，對華北七省市參議會聯(lián)合辦事處的成立“表示興奮”^[11]。11月7日，又有冀省國大代表聯(lián)誼會成立華北自救委員會之類。這些組織成了傅作義可以運用的傳達政治意向的工具。此外，傅作義還一再發(fā)表激烈的反共演說。11月12日，他在孫中山誕辰紀念會上，公開演說：“中國今日的戡亂戰(zhàn)爭，不是簡單的普通內(nèi)戰(zhàn)，不是政權的爭奪，更不應該是為保護豪門，保護特權，而是民主、自由、和平與極權、恐怖、殘忍兩種不同生活方式的斗爭?！?sup>[12]他的演說獲得了國民黨輿論系統(tǒng)的一片喝彩。
然而，在幕后，傅作義也開始了和中共接洽和平的活動。這時，民革主席李濟深在同彭澤湘談話時，問彭能否再去北平做傅作義的工作，“勸傅脫離反動政府，反對內(nèi)戰(zhàn)，同中國共產(chǎn)黨及各民主黨派合作”。據(jù)彭澤湘回憶：“我當時答應了，但同時提出做這個工作必須得到中共的同意和取得聯(lián)系，李濟深的回答是，他設法告訴中共在港的同志，替達中共中央。我?guī)е顫罱o傅作義的信到北京后，找到侯少白。侯少白是傅作義的老朋友，反對內(nèi)戰(zhàn)，曾力勸傅不就華北剿總職務。所以他對這一工作，很熱心奔走。侯同傅談了以后，告訴我：傅認為在當時環(huán)境下不能同我面談，也不便接受李濟深的信，但委托侯少白作他和我的聯(lián)絡人，雙方意見由侯傳達。經(jīng)過幾次間接交換意見后，傅作義就表示愿意考慮我所提出的問題。這時我就約民盟在北京的負責人張東蓀及農(nóng)工黨負責人張云川和我共同進行。同時我找到符定一，由符定一幫助我和中共取得聯(lián)系。”^[13]符即赴石家莊與中共面談。同時，傅作義讓他的政工處處長王克俊與傅的朋友劉厚同商議，與中共聯(lián)系。王與傅商談的結果，據(jù)王回憶：“先設法通過中共地下黨給毛澤東主席發(fā)出電報聯(lián)系。我擬就電文便交給了傅先生。電文不長，內(nèi)容是表明要求和談，不愿再打內(nèi)戰(zhàn)，為了國家和平統(tǒng)一，請求派南漢宸先生來談判，并報告了傅在北平能控制的空、陸軍數(shù)量。電文鄭重表示：過去以蔣介石為中心來挽救國家于危亡，拯人民于水火之中的作法，現(xiàn)在看來是徹底錯誤的了。今后決定要以毛澤東主席和共產(chǎn)黨為中心來達到救國救民的目的。后來知道此電由傅先生的女兒傅冬菊(中共地下黨員)通過共產(chǎn)黨的地下電臺大概在十一月十七日發(fā)出了，但未獲回音?！?sup>[14]此電未見公布。第四野戰(zhàn)軍司令員林彪等傳閱傅作義1948年12月23日致毛澤東電抄件時，在電文上加注說“傅作義前曾來電贊成毛澤東新民主主義與聯(lián)合政府之主張”^[15],或許就是這一電。
內(nèi)戰(zhàn)已經(jīng)進行兩年半了，解放軍已經(jīng)勝利在望，中共中央決心將革命進行到底。對于以美國為背景、企圖保留國民黨軍政勢力的“和平談判”,中共中央已經(jīng)不會接受。但傅作義在這時提出和談要求，表明了傅作義已經(jīng)發(fā)生動搖，于是，毛澤東迅速作出決策，利用傅作義的和談心理，穩(wěn)定傅作義不走，以便首先解決中央系軍隊。1月18日，確定了一系列軍事措施，抑留華北“剿總”系統(tǒng)部隊在平津地區(qū)予以殲滅或迫降，一是命令華北第三兵團位于綏東地區(qū)，堅決阻擊傅軍向綏遠逃跑，命令華北第一兵團停止攻擊太原，避免刺激傅作義早日向綏遠逃跑；一是命令正向太原前線開進的華北第二兵團在阜平待命，準備隨時向張家口附近出擊，協(xié)同華北第三兵團阻止敵人逃跑；一是命令東北野戰(zhàn)軍：“望你們立即令各縱以一二天時間完成出發(fā)準備，于廿一日或廿二日全軍或至少八個縱隊取捷徑以最快速度行進，突然包圍唐山、塘沽、天津三處敵人不使逃跑，并爭取使中央軍不戰(zhàn)投降(此種可能很大)?！?sup>[16]
翌日，林彪接電后遵令動員部隊于22日出動(后因具體困難，經(jīng)軍委同意改為23日出發(fā)),同時建議，由東北第二兵團于24日包圍唐山、灤縣，拖住敵人，等候主力到達。但軍委考慮到“傅作義的指揮能力較衛(wèi)立煌等人為強”,擔心過早包圍唐山會迫使傅作義集中全力接出唐山守軍后由海路南撤，因此要東北野戰(zhàn)軍推遲包圍唐山的行動，并要求東北野戰(zhàn)軍先以五個縱隊秘密入關，不走山海關而走熱河進喜峰口、冷口，與東北第二兵團協(xié)同同時隔斷北平、天津間，唐山、天津間，天津、塘沽間的聯(lián)系^[17]。從22日起，軍委在林彪等建議包圍一部敵軍的基礎上，調(diào)整策略，先后命令華北第三兵團于25日從現(xiàn)地出發(fā)，切斷平張聯(lián)系，包圍張家口，命令華北第二兵團于26日從曲陽出動，進抵涿縣、淶水間待命，必要時加入平張線作戰(zhàn)。27日又命令東北第二兵團于數(shù)日內(nèi)在平谷地區(qū)集中，準備向延慶、懷來地區(qū)前進。軍委對西線的整個作戰(zhàn)意圖是：“如果楊成武包圍了張、宣之敵，而懷來、北平之敵向張、宣增援時，則程、黃從薊縣，楊、羅、耿從涿縣附近迅速西進切斷平、張，協(xié)同楊成武殲滅該敵?！避娢佌亣诟郎鲜鋈鴪F：“你們?nèi)蝿帐莿毡匕鼑鷰撞繑橙?，以便調(diào)動東面敵人西援，故不重在殲滅，而重在包圍。你們包圍幾部敵人之后，緊緊筑工圍好，不使跑掉，至要?！辈⒘畛套尤A、黃志勇統(tǒng)一指揮平張戰(zhàn)役^[18]。至此，毛澤東經(jīng)過周密的考慮，終于作出了抑留傅作義集團在平津地區(qū)的決策，布下了天羅地網(wǎng)。