莫斯科四國宣言簽署后，大國間關(guān)于國際組織的籌建提上議事日程。1944年5月，美國政府制定了一個初步計劃，擬邀請中國、英國、蘇聯(lián)赴華盛頓附近的敦巴頓橡樹園開會具體商討籌建事宜。蔣介石獲悉后于6月2日致電羅斯福，表示對此“極為欣慰”,“蓋東方人民如無代表，則此會議將對于世界之一半人類失去其意義”,并表明“中國向來主張早日成立此種機構(gòu)，如其可能，并望在戰(zhàn)時結(jié)束以前成立”。但由于蘇聯(lián)以尚未與日本開戰(zhàn)為由，不愿與中國坐在一張會議桌上，最后會議只得采取開羅會議模式，即第一階段為美、英、蘇三國會議，第二階段為美、英、中三國會議。7月10日，魏道明將這一安排報告重慶，蔣介石批示“應可贊成”^[1]。
國民政府外交決策層對成立新的國際組織早就有過考慮和研討。1942年7月國防最高委員會秘書長王寵惠主持的國際討論會擬具了一份“國際集團會公約”,主張為在戰(zhàn)后確立集體安全制度、保證永久和平，應建立新的對侵略能行使制裁的國際組織^[2]。軍事委員會參事室主任王世杰也在開羅會議前向蔣介石遞交的節(jié)略中，主張盡早成立中、美、英、蘇四國機構(gòu)，并以四國機構(gòu)籌建聯(lián)合國總機構(gòu)^[3]。
接受參加敦巴頓橡樹園會議邀請后，國民政府就成立新的國際組織準備了多個草案，其中以王寵惠主持的國防最高委員會方案和王世杰主持的參事室方案及駐英大使顧維鈞提出的方案最為重要，也最具代表性。王寵惠方案分基本態(tài)度與對重要問題之立場兩部分：關(guān)于前者，王寵惠認為國際組織以“愈堅強有力為愈宜”,并應盡快成立，中國應與美、英、蘇取得同等地位，而對與會方針則主張“暫不提出整個提案”,只就美方草案建議補充或修改；對于后者，王寵惠提出，區(qū)域組織應隸屬國際組織之下，國際組織議案之表決取多數(shù)通過原則，對運用制裁應有具體之規(guī)定，并宜設置國際警察或空軍，倡導國際間經(jīng)濟和文化合作，設置國際法院等^[4]。王世杰方案分基本政策、設立程序與組織原則三部分。王世杰主張國際組織應在戰(zhàn)爭結(jié)束前成立，并應有充分力量，但美、英、蘇、中四國不應享有過大之特權(quán)，因為“我如主張其他特權(quán)，勢必增加各小國對我之反感。且四國縱令享有其他特權(quán)，實際上我亦未必能利用”。對國際組織的設立，他主張應包含代表大會、理事會和國際法庭。在組織原則中，王世杰強調(diào)國際組織對于侵略國負有執(zhí)行經(jīng)濟、政治與軍事制裁之責任，并應具有執(zhí)行軍事制裁之充分力量，即成立強有力之國際空軍。他還提出，國際組織大會與理事會的決議依三分之二多數(shù)表決為原則，國際組織具有修正不合時宜的國際法的權(quán)力，可設立區(qū)域組織等^[5]。顧維鈞方案分應取立場、與會策略與應注意事項三部分。在吸取國聯(lián)面對法西斯侵略時無所作為的教訓的基礎上，顧維鈞強調(diào)新的國際組織的中央機構(gòu)必須具有權(quán)威，而會員國有實施制裁侵略的義務，并應預先規(guī)定實施制裁大綱，以避免國聯(lián)之弊端。對中國與會之策略，顧維鈞在權(quán)衡中國在四強中地位和會議實際情況的基礎上，主張采取現(xiàn)實、靈活的立場，“慎重發(fā)言，減少提案”,“避免提出與任何一國正面沖突之主張，而多事居間調(diào)和”,以確保中國作為四強之一的國際地位。顧維鈞還主張，國際機構(gòu)的投票原則應改國聯(lián)的全體一致為多數(shù)原則，但應包括全體常任會員國方為有效，“以重我地位也”^[6]。
這三個方案在成立一個強有力的國際組織、國際組織必須能夠進行制裁、國際組織投票表決取多數(shù)原則等方面，基本上是相同的。但有關(guān)實施制裁的手段，顧維鈞著重通過法律程序確定會員國的義務，而王寵惠和王世杰則主張應具有實施軍事制裁的力量，建立國際警察或國際空軍。三個方案的差異主要在于中國的國際地位，顧維鈞與王寵惠持相似的看法，認為中國應與美、英、蘇以平等地位參與國際組織，享有大國特權(quán)，“以重我地位”,并據(jù)此確定中國在會議期間的策略，即應“減少提案”,“居間調(diào)和”。而王世杰則對此持反對態(tài)度，認為四大國不應享有過大之特權(quán)，因為中國未必能利用大國地位，反倒會增加小國的擔憂。
國民政府最后根據(jù)王寵惠方案和顧維鈞方案確立了參加敦巴頓橡樹園會議的方針。8月中旬，王寵惠根據(jù)顧維鈞方案修訂了他原先的方案，作出兩條重要增補：1.一旦會議無法取得一致意見，可留待他日，不必堅持，“總以促成會議有初步成功為主”;2.“中、美、英、蘇四國所投之票，必須在贊成之列”。這一修訂后的方案于8月18日電知在美國的中國代表團，作為中國與會的基本方針^[7]。8月下旬，蔣介石又指示中國代表團：“一、此次會議，系初步商談之性質(zhì)，吾人希望其成功。對于若干困難問題，我方不必堅持，因在將來聯(lián)合國之大會中，仍可提出解決。二、對于蘇聯(lián)，雖不共同會議，但仍宜設法聯(lián)絡”^[8]。
出席敦巴頓橡樹園會議的中國代表團由駐英大使顧維鈞、外交部次長胡世澤、駐美大使魏道明和駐美軍事代表團團長商震組成，顧維鈞任首席代表，正在美國的行政院副院長孔祥熙“就近指導”^[9]。
敦巴頓橡樹園會議第一階段于8月21日至9月28日在美、英、蘇三國間進行。雖然由于蘇聯(lián)與美、英之間在安全理事會常任理事國否決權(quán)行使范圍和會員國資格問題上無法取得共識，但三國還是在基本問題上達成一致：新的國際組織名稱為“聯(lián)合國”;聯(lián)合國設四個基本機構(gòu)，即大會、安全理事會、秘書處和國際法院；大國在安全理事會中有常任席位；大會重要決議由會員國三分之二多數(shù)票通過，一般決議以簡單多數(shù)決定。
對于中國代表團無緣會議第一階段，中國代表團感到非常失望。顧維鈞認為，與將中國列為四強之一的莫斯科宣言相比，會議“在這方面幾乎倒退了一步”,“很顯然，中國只能面對既成事實——第二階段會議只不過是擺擺樣子而已”^[10]。如何應對這一困難而又尷尬的境地，具體而言，對第一階段會議已達成的草案取何態(tài)度，成為中國代表團面臨的主要問題。在這一問題上，中國代表團中出現(xiàn)了意見分歧。駐美大使魏道明、代表團空軍專門委員毛邦初等認為，三國草案與中國的實際需要相差甚遠，中國應該提出自己所有的建議，與美、英兩國進行從容不迫的討論，不論美、英或者蘇聯(lián)的代表有無可能接受；中國要表現(xiàn)出愿意為會議作出充分的貢獻，因此不能讓第二階段會議草草了事。但顧維鈞認為，這一立場是不切實際的，根據(jù)“現(xiàn)時之國際情勢，與我國之地位，我方對于該建議書(即三國草案),似不宜堅持修改，或拒絕同意”,因為一方面三國草案“需要補充之處固多，但其業(yè)已列入者，對于我國之權(quán)益，似尚無不利之點”,另一方面，美英兩國參加第二階段會議，主要是為了“維護中國的聲望”,而不是聽取重要意見，所以，為了裝點門面而延長會議的做法是不可取的。顧維鈞主張，“中國代表團應該作出適當?shù)耐讌f(xié)”。最終，代表團根據(jù)顧維鈞的意見決定取現(xiàn)實的態(tài)度：“我方主要目的在促成此次會議之成功，使四國能提出一國際和平安全機構(gòu)方案。再此次會議，原系初步商談性質(zhì)，一切現(xiàn)時不能解決之問題，仍可留待將來聯(lián)合國全體會議中提出討論，是以我方對于各項問題，可不必堅持，并可藉以表示我國愛好和平及與各友邦合作之精神。但對于和平安全機構(gòu)之重要意見，我方仍應提出并詳為說明，一則可使世人明了中國之正義立場，二則又作為將來在大會中或?qū)⒃傩刑岢鲋畯埍??！蓖瑫r，“我國現(xiàn)時處于四強之一之地位必須維持”。代表團決定，在第二階段會議期間以補充意見的方式向美英表明中國的看法^[11]。
中、美、英三國參加的第二階段會議于9月29日舉行開幕儀式，10月3日上午，顧維鈞代表中國提出補充意見七點并作說明：一、維持和平與安全必須根據(jù)正義與國際公法之原則，以免新的國際組織淪為強權(quán)政治的工具；二、保障各國政治獨立與領(lǐng)土完整，以增加各國特別是小國的安全感；三、侵略應加定義，并盡量列舉侵略的各種行為；四、組織國際空軍，以作為安全理事會權(quán)威的象征和采取行動的手段；五、國際公法的方針與修訂應由大會倡導，以有利于推進符合國際公法原則的安全；六、國際法庭應能強制裁判；七、應促進教育和文化合作^[12]。
對中國提出的七點補充意見，美國和英國代表團并不完全贊同，三國就分歧之處展開了討論。對于第一點，英國最初認為國際法是不明確的，當出現(xiàn)爭端時，國際法只會引起爭論。經(jīng)中國代表團據(jù)理力爭，美國表示支持中國的立場，英國才表贊同，同意列入聯(lián)合國憲章。對于第二點，美英方面堅持第一階段草案中“主權(quán)平等”字樣已包含政治獨立與領(lǐng)土完整的涵義，中方不再堅持。對于第三點，美英方面均反對對侵略加以定義，因為一方面難于對侵略下令人滿意的定義；另一方面原草案已說明將制止侵略，于是顧維鈞表示對此問題可作進一步考慮；對于第四點，美英明確表示根據(jù)實際情況無法予以同意；對于第五點，美英接受中國的要求，同意聯(lián)合國大會應負責提倡研究國際公法，并推進國際公法的發(fā)展與改進。對于第六點，美英原則上同意，但又稱：“此問題復雜，可由修訂法庭法規(guī)之專家委員會討論決定”。對于第七點，美英同意“經(jīng)濟與社會理事會”應特別設法促進教育以及其他國際文化合作^[13]。討論結(jié)果，美英接受了中國補充意見中一、五、七三點，對第六點表示原則接受，第三點留待以后討論，而對第二、四點則予以拒絕。
在討論中國補充意見的同時，美英方面提出希望盡快結(jié)束第二階段會議，在10月9日同時在四國首都公布敦巴頓會議文件。美英代表強調(diào)，美、英、蘇“三國草案經(jīng)長時期之討論磋商始得成立”,希望中國政府能予以同意^[14]。這樣，在補充意見未被全部接受的情況下，中國代表團面臨著是否同意并完全接受第一階段會議結(jié)果的抉擇。盡管代表團內(nèi)存在不同意見，但首席代表顧維鈞認為，促成會議的成功和維持中國的四強地位是首要之事。10月2日，他致電重慶當局，認為美、英、蘇三國草案“整個目的期在以實力保障國際之公安，注重實際之效率，不尚理論之空談，欲矯國聯(lián)盟約規(guī)定空疏之病，故凡與此目的無直接之原則，概不闌入”;該草案對中國主張之主要問題如制裁侵略等均已采納，雖有數(shù)點未被列入，原因在于“其出發(fā)點之不同，故特從略”,但“草案全部對我國家權(quán)益似無不利之處”。據(jù)此，顧維鈞對中國在會議中所處的實際地位作了分析，并對應取的相應對策提出自己的看法：“鈞等察英美首席代表語意，此次會議英美邀我參加，乃系形式之舉，與莫斯科會議三強發(fā)表宣言請我署名于后同一意義。形勢如此，倘我對其草案堅持修改，不予同意，則三國政府同時將其發(fā)表，我獨向隅，不特四強團結(jié)之精神不克保持，我國國際地位亦有影響。鈞等思維再四，惟有在開會期間仍將我國立場及主張繼續(xù)提出討論予以闡明外，敢請從速授權(quán)，對此事相機辦理，至本周最后必要時對草案表示我國政府之同意，一面仍請迅速準備屆時公布手續(xù)，使四國同時發(fā)表之議可成事實?！?sup>[15]顧維鈞的建議得到國民政府的認可。10月6日，外交部長宋子文復電：“準予授權(quán)，相機辦理?！?sup>[16]中、美、英第二階段會議于10月7日結(jié)束，10月9日會議公報正式發(fā)表。
雖然與美、英、蘇三國相比，中國在敦巴頓橡樹園會議上所發(fā)揮的作用是有限的，但由于確定了務實的方針和靈活應對的策略，還是對會議的成功作出了貢獻。中國補充意見中被采納的三點日后就被寫入了《聯(lián)合國憲章》。會議也鞏固了中國的大國地位。