外蒙古很早即成為中國(guó)領(lǐng)土的一部分。清政府對(duì)內(nèi)外蒙古一直采取懷柔政策，尊崇喇嘛教，籠絡(luò)教眾，與蒙古王公聯(lián)姻。為了加強(qiáng)控制，清廷又于1756年(乾隆二十一年)派官吏率衛(wèi)隊(duì)常駐外蒙的庫倫，此為駐庫倫辦事大臣之始設(shè)。此外尚置有烏里雅蘇臺(tái)將軍、科布多參贊大臣和阿爾泰辦事大臣。
自十九世紀(jì)末開始，由于沙俄勢(shì)力日漸滲入蒙古，構(gòu)成對(duì)中國(guó)北部邊疆的嚴(yán)重威脅，清政府對(duì)蒙政策遂由過去的禁墾一變而為移民實(shí)邊，廢除蒙漢通婚禁令，獎(jiǎng)掖漢人赴蒙墾荒，并開始在外蒙籌劃新政。1909年三多出任庫倫辦事大臣，積極在外蒙推行新政，設(shè)立了巡警隊(duì)、審判廳、衛(wèi)生局、商品陳列所等一批新機(jī)構(gòu)。
清朝政府對(duì)外蒙的移民實(shí)邊政策和新政的推行，對(duì)于加強(qiáng)外蒙古與內(nèi)地的聯(lián)系和外蒙古本身的進(jìn)步發(fā)展，無疑有著一定的積極意義。但是，清政府在外蒙的新政，與外蒙上層封建王公、貴族、庫倫活佛等的既得利益發(fā)生了很大矛盾，他們不甘心失去往昔的特權(quán)，對(duì)清政府漸生外向之心。不僅如此，清政府在外蒙施行的新政，徒求形式，而且過于操切，加重了當(dāng)?shù)厝嗣竦呢?fù)擔(dān)。當(dāng)時(shí)“中央各機(jī)關(guān)督促舉辦新政之文電，交馳于道，急如星火”,“庫倫一城，新添機(jī)關(guān)二十余處”,所有開辦支應(yīng)費(fèi)用悉取之于蒙民，“使蒙民不堪其擾，相率逃避，近城各旗，為之一空”^[1]。及至宣統(tǒng)二年(1910)庫倫開辦兵備處，籌練新軍，“雖一兵未練而蒙情洶洶”^[2]。一般蒙民因此難免對(duì)清政府產(chǎn)生埋怨之心，希望能減輕負(fù)擔(dān)，而他們這些可以理解的愿望，又為心懷異志的少數(shù)上層人物所利用，成為這些人要求“獨(dú)立”的借口。
與清廷統(tǒng)治在外蒙的衰弱伴隨而來的，是沙皇俄國(guó)對(duì)外蒙的滲透和擴(kuò)張。中俄外蒙邊界本來早經(jīng)1728年的《恰克圖界約》劃定，但是沙俄始終沒有放棄對(duì)外蒙的侵略野心。十九世紀(jì)中葉以后，通過一系列的不平等條約，沙俄獲得了在外蒙免稅通商等特權(quán)，其勢(shì)力開始全面滲入外蒙境內(nèi)。日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后，沙俄在東北的擴(kuò)張受到日本的阻遏，遂將侵略矛頭轉(zhuǎn)而指向外蒙，企圖通過外蒙進(jìn)一步侵入中國(guó)北方的廣大地區(qū)。1907年，沙俄與日本簽訂第一次密約，外蒙被劃為沙俄勢(shì)力范圍，使它可以放手進(jìn)行對(duì)外蒙的擴(kuò)張活動(dòng)。
沙俄在外蒙的擴(kuò)張，其主要方式之一就是籠絡(luò)和收買外蒙上層封建王公、貴族、喇嘛，扶植親俄勢(shì)力。對(duì)在外蒙居優(yōu)勢(shì)地位的宗教勢(shì)力，俄人及俄商“于活佛暨各大喇嘛既多所遺贈(zèng)，表示親睦”,“力結(jié)喇嘛之歡心”^[3];對(duì)世俗王公貴族，則利用他們?nèi)氩环蟪龅慕?jīng)濟(jì)困境，施以貸款，加以控制，使他們依賴俄人施舍過活，“故于生計(jì)方面，則蒙人久已隸屬于俄國(guó)勢(shì)力范圍之下”^[4]。這樣，沙俄就在外蒙上層王公貴族中扶植起一個(gè)甘心出賣民族利益的親俄集團(tuán)。
清政府在外蒙推行新政、加強(qiáng)控制的措施，沙俄認(rèn)為是對(duì)自己擴(kuò)張的威脅，從而覺得有必要在外蒙有進(jìn)一步的行動(dòng)。他們沒有忘記利用外蒙分裂主義分子來實(shí)現(xiàn)自己的陰謀。1911年夏，外蒙各盟王公舉行會(huì)盟大典，沙俄即利用親俄派首領(lǐng)杭達(dá)多爾濟(jì)親王在會(huì)上“蠱惑活佛，密主聯(lián)俄”^[5],雖然贊成者甚少，但杭達(dá)等人仍于會(huì)后率代表團(tuán)去俄，冒充代表全蒙王公之意要求沙皇的“保護(hù)”。這個(gè)代表團(tuán)于8月15日抵達(dá)彼得堡后，被沙皇“當(dāng)作宮廷貴客招待”。沙俄各部大臣向他們保證支持外蒙的“獨(dú)立”。當(dāng)年8月17日，由沙皇政府總理斯托雷平在圣彼得堡親自主持召開了有各主要大臣參加的遠(yuǎn)東問題特別會(huì)議。會(huì)議認(rèn)為，“中國(guó)在蒙古擬實(shí)行的新政……尤其在緊靠近我國(guó)領(lǐng)土的地區(qū)，中國(guó)軍隊(duì)的大量出現(xiàn)，不能不使我們憂慮”。蒙古問題對(duì)于俄國(guó)“具有重大意義，支持蒙人反對(duì)上述中國(guó)政府計(jì)劃的愿望完全符合我國(guó)利益”^[6]。由于當(dāng)時(shí)近東的緊張局勢(shì)，沙俄沒有力量對(duì)外蒙進(jìn)行直接的軍事干涉，因而此次會(huì)后沙俄在外蒙的行動(dòng)是按照會(huì)上制定的方略雙管齊下。首先，對(duì)中國(guó)政府施加壓力，8月28日，沙俄駐華公使廓索維慈致文清外務(wù)部，聲稱清在外蒙的政策，“于兩國(guó)邦交顯示危險(xiǎn)現(xiàn)象，致使俄國(guó)于疆界上不能不籌必要之保護(hù)”^[7],迫使清政府于9月13日下令緩辦外蒙新政。其次，直接的軍事入侵。10月初，沙俄哥薩克騎步兵八百余人開至庫倫，還有幾千人在恰克圖遙為聲援。沙俄陸軍大臣下令將一萬五千支步槍和七百萬發(fā)子彈撥給伊爾庫茨克軍區(qū)司令部，以便一旦需要，就可發(fā)給外蒙叛亂分子^[8],通過這一系列的活動(dòng)，沙俄分裂外蒙的陰謀諸事皆備，只等動(dòng)手的有利時(shí)機(jī)了。
1911年武昌起義爆發(fā)，反對(duì)清朝封建統(tǒng)治的革命烈火迅速燃遍全國(guó)。就在清政府手忙腳亂地調(diào)兵鎮(zhèn)壓起義時(shí)，沙俄認(rèn)為機(jī)會(huì)已到，立即指示駐華公使，利用“南方革命運(yùn)動(dòng)給中國(guó)政府造成的困難”,迫使中國(guó)在外蒙問題上讓步^[9]。11月中旬，杭達(dá)多爾濟(jì)等人由俄兵護(hù)送回到庫倫，早就準(zhǔn)備好的槍支子彈及追加的一萬五千把軍刀，由沙俄伊爾庫茨克軍區(qū)司令部通過駐庫倫領(lǐng)事，打著私人貿(mào)易的幌子送給了外蒙叛亂分子^[10]。沙俄駐庫倫的領(lǐng)事官員到處煽動(dòng)蒙人“不要放過中國(guó)發(fā)生革命這個(gè)非常有利的機(jī)會(huì)來保證喀爾喀的獨(dú)立發(fā)展”^[11]。這樣，由沙俄一手策動(dòng)的外蒙“獨(dú)立”由此開場(chǎng)。
1911年11月30日，外蒙親俄分裂主義分子杭達(dá)多爾濟(jì)等人以庫倫活佛哲布尊丹巴的名義向清廷駐庫倫辦事大臣三多遞交最后通牒，稱外蒙“宣布獨(dú)立”,“庫倫地方已無須用中國(guó)官員之處，自應(yīng)即時(shí)全體驅(qū)逐”,限三多等于“三日內(nèi)帶同文武官員及馬步隊(duì)等趕速出境，不準(zhǔn)逗留”^[12]。次日，一隊(duì)俄兵及攜帶俄造新式快槍的蒙兵包圍了辦事大臣衙門，三多見兵單力薄，勢(shì)不能敵，遂避居俄國(guó)領(lǐng)事館，其衛(wèi)隊(duì)“由俄兵收械解散”,行轅“由俄兵會(huì)同蒙兵看管”?！按送?，局所衙署，如印務(wù)處、兵備處、電報(bào)局等，均以蒙俄兵守之”^[13]。12月5日，三多等人由俄兵押送出境，經(jīng)恰克圖回內(nèi)地。12月16日，所謂“大蒙古國(guó)”正式成立，庫倫活佛哲布尊丹巴為“皇帝”,以“共戴”為年號(hào)，車林齊密特任“總理”,三音諾顏汗任“副總理”,杭達(dá)多爾濟(jì)任“外交大臣”,一個(gè)分裂主義政權(quán)粉墨登場(chǎng)。
外蒙“獨(dú)立”的后臺(tái)是沙俄，這個(gè)事實(shí)連沙俄自己也不否認(rèn)。1912年1月，俄國(guó)外交部發(fā)表正式聲明，表示對(duì)外蒙“愿意提供友好支持”。聲明打著蒙古人的旗號(hào)，要求中國(guó)不在外蒙設(shè)立行政機(jī)構(gòu)，不駐兵，不殖民，并威脅中國(guó)說，俄國(guó)將與外蒙古實(shí)際的政府發(fā)生關(guān)系^[14]。其實(shí)，在這項(xiàng)聲明之前，沙俄政府早就在各方面，尤其是軍事上大力支持庫倫傀儡政權(quán)。外蒙的軍隊(duì)本為烏合之眾，不過幾千人，又缺槍少械，經(jīng)與沙俄訂立契約，由俄人廓洛維慈為指揮官，授與指揮軍隊(duì)之權(quán)，俄人范西禮夫等為教練官，負(fù)責(zé)訓(xùn)練蒙兵，到當(dāng)年底訓(xùn)練了六個(gè)騎兵中隊(duì)。至于軍械則全由沙俄提供，計(jì)快槍四萬枝，子彈四千箱，大炮八尊^[15]。在沙俄的支持下，庫倫當(dāng)局組織軍隊(duì)在外蒙各地四出征戰(zhàn)，擴(kuò)大地盤，壓迫各地王公附和“獨(dú)立”,以擺脫自己的孤立局面，并進(jìn)而騷擾內(nèi)蒙各地，以圖擴(kuò)大影響。
1912年1月3日，烏里雅蘇臺(tái)的札薩克圖汗宣布“獨(dú)立”,要清廷駐烏里雅蘇臺(tái)將軍奎芳于5日內(nèi)離境。沙俄駐華公使接到消息后，立即向清外務(wù)部表示愿意出為“調(diào)?！?調(diào)停的結(jié)果卻是奎芳被俄兵以“保護(hù)”為名押解出境，烏里雅蘇臺(tái)為庫倫當(dāng)局所占。外蒙西部重鎮(zhèn)科布多自庫倫獨(dú)立后一直拒不響應(yīng)。庫倫當(dāng)局為了控制這一戰(zhàn)略要地，從5月起即派兵數(shù)千圍攻該城，守軍雖頑強(qiáng)抵抗三個(gè)月之久，但因“援軍未至，彈藥告竭”,8月6日科布多失陷。沙俄駐科布多領(lǐng)事再次出面“調(diào)?！?結(jié)果又是“令參贊溥潤(rùn)偕同官兵交出印信，即日離科”^[16]。沙俄的所謂“調(diào)?！?無非是把外蒙“調(diào)?！钡缴扯淼穆岩碇?。不僅如此，在科布多遭到圍攻前后，新疆都督楊增新曾奉命增援，遭到沙俄領(lǐng)事的一再阻攔。沙俄駐烏里雅蘇臺(tái)領(lǐng)事竟狂妄地宣稱：“我們系奉君令，不放你們進(jìn)兵”,“若你們官兵前來，我必有以回敬”^[17]。在沙俄的威脅下，新疆軍隊(duì)的援科計(jì)劃只得作罷。
除了策動(dòng)外蒙的“獨(dú)立”外，沙俄還進(jìn)一步把侵略矛頭指向東北和內(nèi)蒙。在東北，沙俄駐海拉爾領(lǐng)事吳薩締“誘惑蒙旗額魯特總管勝福……諸員主動(dòng)獨(dú)立，響應(yīng)庫倫”,并以“俄兵改裝助蒙，合攻臚濱府”^[18],最后成立了以勝福為首的“呼倫貝爾自治政府”。在內(nèi)蒙，沙俄策動(dòng)哲里木盟科右前旗札薩克圖郡王烏泰叛亂，于8月20日宣布“獨(dú)立”。烏泰在《東蒙古獨(dú)立宣言》中自供：“今庫倫皇帝派員勸導(dǎo)加盟，俄國(guó)供給武器彈藥，給以援助，故宣布獨(dú)立，同中國(guó)斷絕關(guān)系?！?sup>[19]所謂外蒙“獨(dú)立”的真相，在這段話里一目了然。由于有沙俄的支持，庫倫當(dāng)局在1912、1913年間，數(shù)次派兵大舉南犯沿邊各地，夢(mèng)想把內(nèi)蒙也囊括進(jìn)“大蒙古國(guó)”的版圖。因?yàn)樵獾疆?dāng)?shù)剀婈?duì)的反擊，這幾次進(jìn)攻才以失敗告終。
沙俄策動(dòng)的外蒙“獨(dú)立”發(fā)生于辛亥革命的高潮期間，窮途末路的清政府已無力顧及外蒙的事態(tài)發(fā)展，及至南京臨時(shí)政府成立，日漸惡化的外蒙局勢(shì)才開始提上共和國(guó)新領(lǐng)袖們的議事日程。1912年1月1日，孫中山在《臨時(shí)大總統(tǒng)就職宣言書》中莊嚴(yán)宣告：“國(guó)家之本，在于人民，合漢滿蒙回藏諸地為一國(guó)，即合漢滿蒙回藏諸族為一人，是曰民族之統(tǒng)一?！?sup>[20]1月28日，孫中山又致電蒙古王公貢桑諾爾布、那彥圖等人，向他們解釋推翻清朝的目的是“欲合全國(guó)人民，無分漢滿蒙回藏，相與共享人類之自由?！砣艘靶牟藱C(jī)待發(fā)，蒙古情形，尤為艱險(xiǎn)?！韺^(qū)區(qū)之意，通告蒙古同胞，戮力一心，共圖大計(jì)”^[21]。袁世凱上臺(tái)后，也于3月25日發(fā)布《勸諭蒙藏令》,謂：“現(xiàn)在政體改建共和，五大民族，均歸平等。……務(wù)使蒙藏人民，一切公權(quán)私權(quán)，均與內(nèi)地平等，以昭大同而享幸福。”^[22]
北京臨時(shí)政府成立后，對(duì)于蒙古局勢(shì)，政府內(nèi)部及輿論主剿主撫者兼而有之，但考慮到當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，北京政府的對(duì)策是首先穩(wěn)住內(nèi)蒙，然后再設(shè)法解決外蒙問題。在外蒙“獨(dú)立”的影響下，內(nèi)蒙少數(shù)王公企圖附和庫倫當(dāng)局，鼓噪“獨(dú)立”。為了避免重蹈外蒙覆轍，北京政府“極意優(yōu)待效順之王公喇嘛，以堅(jiān)其內(nèi)向”^[23]。1912年8月，《蒙古待遇條例》公布，規(guī)定蒙古與內(nèi)地一律，不以藩屬待遇，蒙古王公原有之世爵、封號(hào)、特權(quán)一律照舊，俸餉從優(yōu)支給。接著任命蒙古親王貢桑諾爾布為蒙藏事務(wù)局總裁，那彥圖為烏里雅蘇臺(tái)將軍。對(duì)內(nèi)蒙各旗參加叛亂的官兵，規(guī)定“但能釋兵來歸，其原有之產(chǎn)業(yè)，仍準(zhǔn)享有，決不苛求。其原無產(chǎn)業(yè)者，應(yīng)予設(shè)法安置，俾遂其生”^[24]。通過這些措施，安撫了內(nèi)蒙人心，使一度動(dòng)蕩的內(nèi)蒙局勢(shì)得以穩(wěn)定，庫倫當(dāng)局企圖把勢(shì)力范圍擴(kuò)大到內(nèi)蒙的圖謀從此破產(chǎn)。1912年10月和1913年1月，內(nèi)蒙東四盟和西二盟先后在長(zhǎng)春和歸綏(今呼和浩特)召開了王公會(huì)議，通過聲明，贊成共和，反對(duì)外蒙“獨(dú)立”。蒙古王公聯(lián)合會(huì)也于1912年11月23日發(fā)布通告，表示蒙古各部“均經(jīng)贊成共和，協(xié)同漢滿回藏人民，共建新國(guó)”;聲明庫倫活佛哲布尊丹巴“妄稱獨(dú)立，偽立政府……蒙古全體，并未承認(rèn)?！搨握缬信c外國(guó)協(xié)商訂約等事，無論何項(xiàng)事件，何項(xiàng)條約，自應(yīng)一律無效”^[25]。一些已“獨(dú)立”的盟旗宣布取消“獨(dú)立”,許多在京蒙古王公還派人回旗勸導(dǎo)各屬擁護(hù)民國(guó)。這些事實(shí)說明，絕大多數(shù)蒙古人民和王公熱愛祖國(guó)，也說明北京政府對(duì)內(nèi)蒙的政策基本上是成功的?？墒牵?dāng)北京臨時(shí)政府企圖由此進(jìn)一步解決外蒙問題時(shí)，情況就遠(yuǎn)不是如此簡(jiǎn)單了。
在《俄蒙協(xié)約》簽訂前，北京政府對(duì)外蒙“獨(dú)立”問題可說是猶豫不定，久無對(duì)策。這一方面是因?yàn)橥饷蓡栴}的復(fù)雜國(guó)際背景，不僅僅是沙俄的插手，日、英兩國(guó)還和沙俄互有密約和默契，使迫切需要得到列強(qiáng)承認(rèn)的北京政府在解決外蒙問題時(shí)更難著手。另一方面北京臨時(shí)政府面對(duì)的國(guó)內(nèi)局勢(shì)也不容樂觀，財(cái)政困難，社會(huì)秩序尚未完全安定，更重要的是革命黨人尚有相當(dāng)大的勢(shì)力和影響，袁世凱的首要目標(biāo)是逐步鏟除革命黨人的勢(shì)力，實(shí)現(xiàn)自己的“統(tǒng)一”計(jì)劃，實(shí)際處于袁世凱控制下的北京政府自然不會(huì)把外蒙問題置于重要地位，但如果聽之任之，事關(guān)國(guó)家主權(quán)，對(duì)全國(guó)人民無法交代。因此，袁世凱在外蒙問題上，實(shí)際上陷于左右為難的尷尬境地，既不能聽任外蒙離去，國(guó)內(nèi)外環(huán)境一時(shí)又使其無心也無力去徹底解決外蒙問題，唯一的辦法是拖延。
在當(dāng)時(shí)的情況下，解決外蒙問題的方法不外兩種，一是在中國(guó)內(nèi)部通過談判或武力的方法解決，二是通過外交途徑，與外蒙的后臺(tái)沙俄交涉解決。從維護(hù)國(guó)家主權(quán)的立場(chǎng)出發(fā)，自應(yīng)選擇前者，這是中國(guó)的希望；可是從實(shí)際情況考慮，又很難避免后者，這是沙俄的圖謀。北京臨時(shí)政府確實(shí)也曾嘗試與庫倫當(dāng)局談判解決“獨(dú)立”問題。袁世凱上臺(tái)不久，即兩次致電庫倫活佛哲布尊丹巴，謂“外蒙同為中華民族，數(shù)百年來儼如一家”,“但使竭誠(chéng)相待，無不可以商榷，何必勞人干涉，致失主權(quán)。……務(wù)望大擴(kuò)慈心，熟觀時(shí)局，刻日取消獨(dú)立，仍與內(nèi)地聯(lián)為一國(guó)，則危機(jī)可免，邦本可固”^[26]。北京政府頒布的《蒙古待遇條例》等優(yōu)待法令，既為安撫內(nèi)蒙王公，也是向外蒙示以姿態(tài)。除此之外，北京政府還準(zhǔn)備派人去外蒙直接商談，其中先行出發(fā)的蘭遜(Lanson)牧師等已在庫倫多方活動(dòng)，運(yùn)動(dòng)蒙人中止俄蒙談判，改與中國(guó)政府協(xié)商。但是，庫倫當(dāng)局的上層人物多是長(zhǎng)期受惠于沙俄的親俄集團(tuán)分子，自恃有沙俄撐腰，執(zhí)迷不悟，一意孤行，對(duì)北京政府的呼吁和優(yōu)待置之不理。哲布尊丹巴在給袁世凱的回電中竟稱：“與其專員來庫，徒事跋涉，莫若介紹鄰使，商榷一切之為愈也?！?sup>[27]北京政府幾乎無法和庫倫活佛建立直接的聯(lián)系，自然更談不上和平協(xié)商解決問題了。
武力解決的路同樣走不通。外蒙軍事力量雖然并不強(qiáng)，然地處偏遠(yuǎn)，氣候惡劣，軍事行動(dòng)不易。袁世凱對(duì)調(diào)動(dòng)自己的北洋軍隊(duì)出征不甚積極，沙俄又為外蒙后援，極力威脅中國(guó)不得進(jìn)兵。1912年3—4月間，正當(dāng)中國(guó)東路由黑龍江向外蒙邊境調(diào)兵，西路由新疆調(diào)兵援阿爾泰時(shí)，沙俄立即出面干涉，表示“決不承認(rèn)”。沙俄外交部公開威脅中國(guó)公使：“中國(guó)進(jìn)兵外蒙，俄當(dāng)干涉?！?sup>[28]逼得北京臨時(shí)政府只好下令“暫緩調(diào)動(dòng)，免生交涉”^[29]。兩種方法都行不通，剩下的只有一條路——和沙俄交涉解決外蒙問題。這是沙俄自外蒙“獨(dú)立”后的基本立場(chǎng)，由中俄間的交涉，迫使中國(guó)承認(rèn)外蒙“獨(dú)立”的現(xiàn)狀，無論交涉結(jié)果如何，都能為其后的侵略留下伏筆。
還在清帝退位前，沙俄已在要求由中俄接觸解決外蒙問題，其“目的在于締結(jié)一項(xiàng)保證蒙古自治的中蒙條約”。對(duì)該條約所應(yīng)包括的內(nèi)容，沙俄政府也詳細(xì)指示了駐華代辦謝金^[30]。1911年12月31日，謝金即據(jù)此照會(huì)清外務(wù)部，提出中國(guó)在外蒙不駐兵、不殖民、外蒙自治、俄國(guó)在庫倫有筑路權(quán)等五條要求^[31],被清政府婉拒。1912年，俄方又重提上述要求。4月2日，沙俄駐華代辦謝金在會(huì)見袁世凱時(shí)，要求中俄盡早就外蒙問題達(dá)成協(xié)議，并向袁明白表示“帝國(guó)政府通過的決議不能改變”。鑒于在中國(guó)內(nèi)部解決這一問題的道路屢行不通，袁向謝金表示他個(gè)人“贊成”同俄國(guó)“達(dá)成協(xié)議”^[32]。不料在內(nèi)閣會(huì)議討論沙俄要求時(shí)，大多數(shù)人認(rèn)為，外蒙是中國(guó)領(lǐng)土，不容俄人干涉，決議對(duì)俄國(guó)要求置之不理。會(huì)后，外交部于8月13日授權(quán)駐外使節(jié)再次聲明：“民國(guó)對(duì)于滿蒙藏各地，有自由行動(dòng)之主權(quán)，外人不得干預(yù)?！?sup>[33]此時(shí)外蒙雖聲稱“獨(dú)立”,但國(guó)際國(guó)內(nèi)尚無公開承認(rèn)者，北京政府自覺事態(tài)尚未演變到不可收拾的地步，拖的方針還可以維持下去。
《俄蒙協(xié)約》的簽訂使外蒙問題進(jìn)入了一個(gè)新的階段。由于中國(guó)一直拒絕與沙俄交涉，沙俄考慮必須對(duì)中國(guó)施以進(jìn)一步的壓力。沙俄駐京公使庫朋斯基建議“俄蒙條約宜從速訂結(jié)”。而英國(guó)在西藏問題上的態(tài)度，也使沙俄“覺得對(duì)待蒙古問題，亦有仿英辦法采用強(qiáng)硬手段之必要”^[34]。在此情況下，沙俄決定將前述之威脅付諸行動(dòng)，與外蒙發(fā)生直接關(guān)系。1912年10月，沙俄派前駐華公使、侵華老手廓索維慈去外蒙和庫倫當(dāng)局進(jìn)行秘密談判。行前沙俄總理大臣可可維慈指示廓索維慈：“蒙古必須對(duì)俄提出若干權(quán)利，以報(bào)償之，尤其是應(yīng)當(dāng)允許俄人得有在蒙殖民、在蒙購(gòu)地之權(quán)?！?sup>[35]在俄蒙談判中，廓索維慈軟硬兼施，一方面威脅外蒙不得與中國(guó)談判，否則“若無俄國(guó)之參與，而蒙古徑與中國(guó)訂約，則俄國(guó)政府對(duì)于此種條約，決不加以承認(rèn)”^[36]。另一方面又以二百萬盧布貸款為誘餌，引誘庫倫當(dāng)局上鉤。最后終于1912年11月3日迫使庫倫當(dāng)局簽訂了《俄蒙協(xié)約》及其附約《通商章程》。
《俄蒙協(xié)約》共四條，規(guī)定俄國(guó)扶植蒙古自治，幫助蒙古練兵，不準(zhǔn)中國(guó)軍隊(duì)進(jìn)入蒙境，不準(zhǔn)華人移殖蒙地，蒙古無論與何國(guó)訂立任何條約，未經(jīng)俄政府允許不得違背本約及附約內(nèi)之各條件。附約《通商章程》共十七條，給予俄國(guó)人廣泛的權(quán)利，如俄人得在蒙境內(nèi)自由居住、往來、經(jīng)商、租地、買房、開墾、經(jīng)營(yíng)礦產(chǎn)、森林、漁業(yè)等事業(yè)，進(jìn)出口免稅，俄國(guó)銀行有權(quán)開設(shè)分行，俄國(guó)可在外蒙設(shè)領(lǐng)事，領(lǐng)事居所可設(shè)專歸領(lǐng)事管轄的貿(mào)易圈，有治外法權(quán)，俄國(guó)可在蒙古設(shè)立郵政^[37]?！抖砻蓞f(xié)約》及其附約，一方面完全無視外蒙是中國(guó)領(lǐng)土的一部分，其地方當(dāng)局根本無權(quán)與外國(guó)訂立這樣的條約，另一方面又使沙俄在外蒙獲得了近似于殖民地的種種特權(quán)，使外蒙實(shí)際上淪為沙俄的保護(hù)國(guó)^[38]。通過《俄蒙協(xié)約》,沙俄等于承認(rèn)外蒙是一個(gè)獨(dú)立的政治實(shí)體，盡管它還不敢公開承認(rèn)外蒙是一個(gè)獨(dú)立國(guó)家。然而沙俄深知，沒有中國(guó)的承認(rèn)，《俄蒙協(xié)約》很難真正付諸實(shí)施。因此它仍然要通過中俄談判進(jìn)一步迫使中國(guó)承認(rèn)這個(gè)協(xié)定，而《俄蒙協(xié)約》簽訂的本身，實(shí)際上也是對(duì)中國(guó)拒不談判的一種威脅手段。
《俄蒙協(xié)約》簽訂的消息一經(jīng)傳出，全國(guó)輿論大嘩，革命黨人一致指責(zé)袁政府應(yīng)付無方，堅(jiān)決主張不予承認(rèn)。孫中山分別致電袁世凱和參議院，認(rèn)為“此事關(guān)系民國(guó)存亡”,必須堅(jiān)決“否認(rèn)”^[39],并提出以錢幣革命對(duì)抗沙俄的主張^[40]。全國(guó)各政黨團(tuán)體也都通電痛斥沙俄侵略行徑。各地紛紛成立“救蒙會(huì)”、“抵制團(tuán)”等，抵制俄貨，不為俄人服務(wù)，并索兌俄幣，以致出現(xiàn)了華俄道勝銀行的紙幣“不能流通市面”的局面^[41]。
面對(duì)《俄蒙協(xié)約》簽訂的形勢(shì)，北京政府對(duì)外蒙問題的拖延策略也無法再維持下去了。得知《俄蒙協(xié)約》簽字的消息后，北京政府首先令駐俄公使劉鏡人聲明：“蒙古為中國(guó)領(lǐng)土，現(xiàn)雖地方不靖，萬無與各外國(guó)訂立條約之資格，茲特正式聲明，無論貴國(guó)與蒙古訂立何種條款，中國(guó)政府概不承認(rèn)?！?sup>[42]為了在外交上有所轉(zhuǎn)圜，北京政府又令各駐外使館探聽反應(yīng)，希冀能得到列強(qiáng)的一點(diǎn)支持，豈料“各國(guó)官方的反應(yīng)非常冷淡”^[43]。當(dāng)時(shí)英、日正為西藏、滿洲問題與中國(guó)討價(jià)還價(jià)，法國(guó)是沙俄同盟國(guó)，它們當(dāng)然不會(huì)反對(duì)沙俄的行動(dòng)。列強(qiáng)中只有德國(guó)表示了一點(diǎn)所謂“同情”,但這并不足以為北京政府的寄托。反觀國(guó)內(nèi)，主戰(zhàn)聲浪雖高，實(shí)際出兵并非易事，面對(duì)日趨緊張的與革命黨人的矛盾，袁世凱也不會(huì)輕易調(diào)兵北上。正如時(shí)人所分析的，“袁項(xiàng)城因?yàn)閮?nèi)地異己勢(shì)力尚盛，既不肯調(diào)同派軍隊(duì)遠(yuǎn)征，又不欲遣派異派軍隊(duì)立功，尤慮外交上引起種種糾紛，不利于己”^[44]。結(jié)果只有與沙俄談判解決外蒙問題。這是中國(guó)一直力圖避免而沙俄則求之不得的解決方法。
《俄蒙協(xié)約》簽訂后，北京政府外交總長(zhǎng)梁如浩在輿論壓力下被迫辭職，前駐俄公使陸徵祥繼任外交部長(zhǎng)。1912年11月起，陸徵祥開始與沙俄駐華公使庫朋斯基會(huì)談外蒙問題，至次年5月雙方商訂六款草約止，共會(huì)談二十余次。在11月30日的第一次會(huì)談中，沙俄提出四項(xiàng)條款，包括中國(guó)不更動(dòng)外蒙行政制度、不在外蒙殖民、承認(rèn)蒙古得有軍備警察之組織、由俄國(guó)調(diào)處規(guī)定中蒙交涉及領(lǐng)土范圍事宜、承認(rèn)俄蒙商約各條^[45],儼然一副外蒙主子的架勢(shì)。
中國(guó)方面在對(duì)案中，同意中國(guó)不改變外蒙古舊制，不于舊制外駐兵、設(shè)官、殖民，但要求俄國(guó)承認(rèn)中國(guó)在外蒙的完全領(lǐng)土主權(quán)及治權(quán)，不干涉中國(guó)在外蒙的政策措施^[46]。此后的會(huì)談，雙方即圍繞各自的基本立場(chǎng)反復(fù)爭(zhēng)執(zhí)。沙俄抱定“欲使外蒙恢復(fù)舊狀萬不可能”的蠻橫態(tài)度，極力壓迫中國(guó)接受其提案。1912年底，北京臨時(shí)政府為應(yīng)付財(cái)政困難，向列強(qiáng)提出暫緩交付庚子賠款。沙俄立即在中俄會(huì)談中表示：“倘蒙案尚未解決，則俄國(guó)不能應(yīng)允?！?sup>[47]次年5月，庫朋斯基唯恐會(huì)談久拖不決，更直接地威脅說：“若不從速議決，本國(guó)只有直接與庫倫提議，彼時(shí)情變事遷，條件亦必因之迥異，果爾則中國(guó)雖欲按照今日之條件議結(jié)，本國(guó)政府亦不能應(yīng)允矣?！?sup>[48]對(duì)中國(guó)來說，外蒙本是中國(guó)領(lǐng)土，自應(yīng)堅(jiān)拒沙俄的無理要求，無奈實(shí)力不夠，氣也就壯不起來。北京政府事前即規(guī)定了交涉方針是“持和平主義，以事折沖，不欲致有決裂”^[49]。當(dāng)時(shí)又值“二次革命”前夕，袁世凱迫切需要列強(qiáng)的諒解和支持，因此急于早日結(jié)束這場(chǎng)交涉。沙俄之所以敢于如此威迫中國(guó)，正因?yàn)樗赐噶吮本┡R時(shí)政府的弱點(diǎn)。在此情況下，中俄雙方遂于1913年5月20日達(dá)成協(xié)約草案六條，主要內(nèi)容為：俄國(guó)承認(rèn)外蒙古為中國(guó)領(lǐng)土完全之一部分，尊重中國(guó)舊有權(quán)利，中國(guó)不更動(dòng)外蒙古歷來之地方自治制度，許其有組織軍備警察之權(quán)、拒絕非蒙古籍人殖民之權(quán)，俄國(guó)不派兵至外蒙，不辦殖民，中國(guó)以和平辦法施用其權(quán)于外蒙古，中國(guó)同意《俄蒙協(xié)約》所給予俄國(guó)的商務(wù)利益^[50]。沙俄除作了一些文字上的讓步外，實(shí)際上達(dá)到了談判開始時(shí)的預(yù)定目的。
中俄草約于5月26日經(jīng)國(guó)務(wù)會(huì)議通過，5月28日提交國(guó)會(huì)討論。為了從速通過，袁世凱特意咨請(qǐng)眾院秘密審議，省略通過及三讀手續(xù)。陸徵祥在出席說明中，解釋達(dá)成此草約是因?yàn)椤氨泵傻貏?shì)遼遠(yuǎn)，非我國(guó)現(xiàn)時(shí)財(cái)力所能經(jīng)營(yíng)，只能姑允俄請(qǐng)，日后另籌回復(fù)”^[51]。袁世凱在國(guó)會(huì)中的追隨者進(jìn)步黨立即表示“承認(rèn)大體修正條文，并認(rèn)定此事絕無黨見發(fā)生之余地”^[52]。但國(guó)會(huì)中的國(guó)民黨人堅(jiān)決反對(duì)這一草約，認(rèn)為這無異于斷送外蒙。國(guó)民黨人還利用這一草約揭露袁世凱無心抵御外侮，卻一心消滅異己的行徑，指出政府“空言搪塞，不肯實(shí)力維持，蒙古尚可增兵，我國(guó)未加守備，反至調(diào)兵南下，貽俄人以乘間進(jìn)行”^[53]。眾院討論草約后，提出修改意見，其最要之點(diǎn)為外蒙不得稱中央長(zhǎng)官，軍警須受中國(guó)政府節(jié)制。然陸徵祥據(jù)此和俄方交涉時(shí)，俄使竟聲稱，“已奉有政府最后之命令，無修改之余地”^[54]。因此袁世凱只能將草約強(qiáng)行交付表決，眾院于7月8日通過，參院則于湖口起義的前一日7月11日將草約否決。沙俄政府不少官員本來就對(duì)草約規(guī)定外蒙為中國(guó)領(lǐng)土完全之一部分不滿，現(xiàn)在見草約未通過，干脆于13日由政府致中國(guó)外交部一份照會(huì)，另提四條提案，明白要求中國(guó)承認(rèn)外蒙自治。至此中俄交涉暫時(shí)陷于停頓，袁世凱忙于鎮(zhèn)壓革命黨人的起義，一時(shí)也顧不上此事了。
二次革命失敗后，袁世凱“統(tǒng)一”了全國(guó)，外蒙問題不能久拖不決，中俄雙方又開始了新的一輪會(huì)談。此時(shí)孫寶琦繼陸徵祥出任外交總長(zhǎng)，代表中國(guó)方面，俄方代表仍為庫朋斯基，從1913年9月18日起，至10月29日結(jié)束，共會(huì)談十次。沙俄在會(huì)談中，除了堅(jiān)持過去的要求外，又得寸進(jìn)尺，提出中國(guó)應(yīng)允許外蒙辦理境內(nèi)一切內(nèi)政、工商事宜，條約中應(yīng)將中俄蒙三方并列，使外蒙成為實(shí)際上的獨(dú)立國(guó)家。對(duì)中國(guó)方面所主張的于條約正文中俄國(guó)承認(rèn)外蒙為中國(guó)領(lǐng)土的一部分這一理所當(dāng)然的要求，沙俄堅(jiān)不同意，只允列入附件^[55]。既然袁世凱在以前的談判中已是步步退讓，那么他現(xiàn)在也別無良策能堅(jiān)持自己的立場(chǎng)，只能屈服于沙俄的壓力。更有甚者，盡管國(guó)民黨人在戰(zhàn)場(chǎng)上失敗，但袁政府仍心有余悸，為了逃避國(guó)會(huì)審議的手續(xù)，竟在會(huì)談中主動(dòng)提議，不以締約形式而以互換公文的方式解決，沙俄當(dāng)然同意。1913年11月5日，中俄雙方正式簽字互換了《中俄聲明文件》。
《中俄聲明文件》正文共五款，規(guī)定：一、俄國(guó)承認(rèn)中國(guó)在外蒙古之宗主權(quán)；二、中國(guó)承認(rèn)外蒙古之自治權(quán)；三、中國(guó)承認(rèn)外蒙古自行辦理內(nèi)政并整理本境一切工商事宜之事權(quán)，不駐兵，不派駐文武官員，不殖民，俄國(guó)亦擔(dān)任不派兵、不干涉外蒙內(nèi)政、不殖民；四、中國(guó)聲明承認(rèn)俄國(guó)調(diào)處。按照上述各條及俄蒙商務(wù)?？蠲鞫ㄖ袊?guó)與外蒙古之關(guān)系；五、凡關(guān)于俄中兩國(guó)在外蒙之利益及發(fā)生之問題均應(yīng)另行商訂。《中俄聲明文件》還有另件四款：一、俄國(guó)承認(rèn)外蒙古為中國(guó)領(lǐng)土之一部分；二、凡關(guān)于外蒙古政治、土地交涉事宜，中國(guó)政府允與俄國(guó)政府協(xié)商，外蒙古亦得參與其事；三、正文所載隨后商定事宜，當(dāng)由三方面約定地點(diǎn)委派代表接洽；四、外蒙古自治區(qū)域以前清駐庫倫辦事大臣、烏里雅蘇臺(tái)將軍及科布多參贊大臣所管轄之境為限^[56]。
《中俄聲明文件》的簽訂，使中國(guó)除了一個(gè)空洞的“宗主權(quán)”外，喪失了對(duì)自己的領(lǐng)土外蒙古的幾乎一切權(quán)利。從此中國(guó)在外蒙只剩下一個(gè)什么也管不了的駐庫倫都護(hù)使及人數(shù)少得可憐的一點(diǎn)衛(wèi)隊(duì)。對(duì)沙俄來說，文件基本滿足了它的侵略野心。它雖承諾不派兵，不殖民，但它在外蒙已駐有軍隊(duì)，俄蒙商約里也允許俄人在外蒙自由居住經(jīng)商，因此，文件對(duì)沙俄的侵略行為并無約束力。難怪沙俄外交大臣在給駐外蒙外交代表的信中得意地聲稱，外蒙“雖然對(duì)中國(guó)還有一種宗屬關(guān)系，但實(shí)際上對(duì)一切事務(wù)皆可獨(dú)立處理”^[57]。所謂“獨(dú)立處理”,其實(shí)就是聽從沙俄處理。袁政府的外交總長(zhǎng)孫寶琦給袁世凱的呈文中，竟還厚著臉皮說什么此約“似與土地主權(quán)稍獲挽救”^[58],真是自欺欺人。
《中俄聲明文件》簽訂后，根據(jù)文件的規(guī)定，中俄蒙三方于1914年9月8日起在恰克圖會(huì)議，解決各項(xiàng)未決問題。中國(guó)代表為專使畢桂芳、駐墨西哥公使陳箓，俄國(guó)代表為駐外蒙總領(lǐng)事密勒，外蒙代表先為達(dá)喇嘛達(dá)錫札布，后為“司法副長(zhǎng)”希爾寧達(dá)木定。三方各自提出了條約草案，其爭(zhēng)執(zhí)的要點(diǎn)在于鐵路、郵政、稅則、司法訴訟等具體問題。沙俄代表在會(huì)上力圖擴(kuò)大各種侵略權(quán)益，并一再威脅中國(guó)方面，“若會(huì)議因中國(guó)提議讓外蒙萬難承認(rèn)之條件而無效，俄當(dāng)一再擴(kuò)充承認(rèn)蒙古政府事實(shí)上自治發(fā)生之效力”^[59]。中國(guó)代表曾希望通過會(huì)議挽回一些利權(quán)。但是，此時(shí)正值中日關(guān)于“二十一條”的交涉吃緊，袁政府唯恐再得罪沙俄，指示代表“務(wù)望設(shè)法勉力解決，免致功敗垂成，且礙大局”^[60]。為了打破會(huì)議的僵局，袁政府令代表可以用“彼有實(shí)事，我徒虛名”的方法向俄方讓步^[61]。這個(gè)“徒虛名”的指導(dǎo)方針是導(dǎo)致中方失利的原因之一。結(jié)果雖然保存了虛名，許多國(guó)家主權(quán)和利益卻被斷送了。這是封建自大思想加妥協(xié)退讓精神的半殖民地外交的典型。
由于中國(guó)代表的讓步，在經(jīng)過幾十次會(huì)議后，1915年6月7日，中俄蒙三方在恰克圖簽訂了《中俄蒙協(xié)約》?！秴f(xié)約》共二十二條，大致內(nèi)容包括：外蒙古承認(rèn)《中俄聲明文件》及另件，承認(rèn)中國(guó)宗主權(quán)；中、俄承認(rèn)外蒙古自治，為中國(guó)領(lǐng)土之一部分；外蒙無權(quán)與各外國(guó)訂立政治與土地關(guān)系之國(guó)際條約；哲布尊丹巴呼圖克圖汗名號(hào)由中華民國(guó)大總統(tǒng)冊(cè)封，外蒙使用民國(guó)年歷，兼用蒙古干支紀(jì)年；中、俄承認(rèn)外蒙辦理一切內(nèi)政及與各國(guó)訂立關(guān)于工商事宜條約之專權(quán)；中俄不干涉外蒙現(xiàn)有內(nèi)政之制度；中國(guó)商民運(yùn)貨入外蒙不納關(guān)稅，但須交納已設(shè)及將來添設(shè)之各項(xiàng)內(nèi)地貨捐；凡關(guān)于中蒙、中俄人民訴訟事宜，均由中蒙、中俄雙方會(huì)同審理，《俄蒙通商章程》繼續(xù)有效等^[62]。《中俄蒙協(xié)約》將前此沙俄獲得的各項(xiàng)侵略權(quán)益確認(rèn)并加以具體化，中國(guó)除了得到一個(gè)毫無實(shí)際作用的冊(cè)封權(quán)及使用民國(guó)紀(jì)年外，于實(shí)際一無所獲。
《中俄蒙協(xié)約》簽訂的當(dāng)天，袁世凱宣布冊(cè)封哲布尊丹巴呼圖克圖汗，所有外蒙王公喇嘛的爵職名號(hào)一仍其舊，赦免所有參加庫倫獨(dú)立之人。庫倫活佛于6月9日致電北京政府取消“獨(dú)立”及國(guó)號(hào)年號(hào)，北京政府于庫倫設(shè)辦事大員公署，任命都護(hù)使，于恰克圖、科布多、烏里雅蘇臺(tái)設(shè)佐理專員公署，任命佐理員。中國(guó)對(duì)外蒙恢復(fù)了名義上的治權(quán)，民國(guó)初年喧囂一時(shí)的外蒙問題至此暫時(shí)告一段落。
沙俄除了策動(dòng)外蒙獨(dú)立、擴(kuò)大侵略權(quán)益而外，還非法竊占了中國(guó)的唐努烏梁海地區(qū)。唐努烏梁海在外蒙西北部，面積17萬平方公里，歷來屬于中國(guó)。1727年的中俄《恰克圖界約》在法律上明確規(guī)定了唐努烏梁海為中國(guó)領(lǐng)土。清朝統(tǒng)治時(shí)期，它一直屬于清駐烏里雅蘇臺(tái)將軍管轄。十九世紀(jì)中葉以后，隨著唐努烏梁海地區(qū)的金礦和其他資源的發(fā)現(xiàn)，俄國(guó)人蜂擁而入，到辛亥革命前后，已達(dá)到一萬多人，占當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)的六分之一，沙俄開始積極圖謀吞并該地。1912年1月，沙俄駐華代辦謝金呈請(qǐng)沙皇立即占領(lǐng)烏梁海地區(qū)，可是就連沙俄外交大臣薩查諾夫在研究了國(guó)家檔案后也不得不承認(rèn)：“俄國(guó)在烏梁海地區(qū)并沒有法律上的權(quán)利?！鄙郴誓峁爬缹?duì)此極為不滿，他提醒薩查諾夫：“中國(guó)發(fā)生了巨大的改變，我們必須更積極地解決此事，否則我們?cè)谥袊?guó)邊界上就得不到什么利益?！?sup>[63]1914年初，薩查諾夫在一份備忘錄中表示內(nèi)閣關(guān)于合并烏梁海的政策是正確的^[64]。4月，沙皇批準(zhǔn)了這一備忘錄。6月，沙俄軍隊(duì)即開進(jìn)唐努烏梁海地區(qū)，任命格里哥列夫?yàn)闉趿汉Ｊ聞?wù)長(zhǎng)官，組織大規(guī)模的俄國(guó)移民，1915年又宣布俄國(guó)的民、刑法典全部適用于該地區(qū)，并拒絕了外蒙根據(jù)《中俄蒙協(xié)約》劃定的界限在唐努烏梁海派駐代表的提議。沙俄就這樣強(qiáng)占了中國(guó)的唐努烏梁海地區(qū)。