為了用法律的形式把資產階級共和國的國體和政體確立起來，以鞏固國基，預防后患，臨時政府在立法建制方面做了大量工作。參議院是立法機關，凡屬重要法制，均由法制局編訂后，呈臨時大總統(tǒng)，臨時大總統(tǒng)咨請參議院議決。參議院議決后，再咨復臨時大總統(tǒng)簽署公布。依照這個立法程序，南京臨時政府先后公布了許多重要法案，如《修正中華民國臨時政府組織大綱》、《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》、《各部官制通則》、《南京府官制》等，其中最為重要的是1912年3月11日公布的《中華民國臨時約法》,其《附則》中指出，“憲法未施行以前，本約法之效力與憲法等”^[1]。這個具有憲法效力的臨時約法的產生，是臨時政府立法建制的最重要的成就，在中國憲法史上也是劃時代的一件大事。
《臨時約法》共七章五十六條。
第一章《總綱》,規(guī)定：“中華民國由中華人民組織之”;“中華民國之主權屬于國民全體”;“中華民國領土，為二十二行省、內外蒙古、西藏、青?！?“中華民國以參議院，臨時大總統(tǒng)、國務員、法院行使其統(tǒng)治權?！?br>第二章《人民》,規(guī)定：“中華民國人民一律平等，無種族、階級、宗教之區(qū)別”;人民得享有人身、居住、財產、言論、出版、集會、結社、通信、信仰等自由；人民有請愿、訴訟、考試、選舉及被選舉等權利；人民有納稅、服兵役等義務。
《臨時約法》關于人民權利和自由的一系列規(guī)定，表現(xiàn)了資產階級革命派所標榜的民主精神，是1905年《同盟會宣言》中所揭示的奮斗目標的具體體現(xiàn)，是辛亥革命斗爭得來的重要積極的成果之一。它把資產階級革命派所一向宣揚的“天賦人權”和“自由、平等、博愛”的理想和依此而提倡的“公民道德”,加以條文化和法典化了。這一系列規(guī)定在中國歷史上有著劃時代的意義。因為在中國兩千多年的封建統(tǒng)治下，特別是清王朝二百六十多年的專制主義統(tǒng)治下，人民毫無自由可言，“集會有禁，文字成獄，偶語棄市”,更無從談起參政的權利了?，F(xiàn)在清朝專制政權剛被推翻、中華民國建立伊始，就以國家根本法的形式，宣布各族人民一律平等，享有各項民主自由權利，這對于促起人民覺醒，廢除封建等級特權制度，有著極其重要的作用。
第三章《參議院》,規(guī)定：“中華民國之立法權，以參議院行之”;“參議院以國會成立之日解散，其職權由國會行之。”
第四章《臨時大總統(tǒng)副總統(tǒng)》,規(guī)定：“臨時大總統(tǒng)，副總統(tǒng)由參議院選舉之”;“臨時大總統(tǒng)代表臨時政府，總攬政務，公布法律”;“臨時大總統(tǒng)代表全國，接受外國之大使、公使”;“臨時大總統(tǒng)受參議院彈劾后，由最高法院全院審判官互選九人組織特別法庭審判之。”
第五章《國務員》,規(guī)定：“國務總理及各部總長，均稱為國務員”;“國務員輔佐臨時大總統(tǒng)，負其責任”;“國務員受參議院彈劾后，臨時大總統(tǒng)應免其職，但得交參議院復議一次?！?br>第六章《法院》,規(guī)定：“法院以臨時大總統(tǒng)及司法總長分別任命之法官組織之”;“法官獨立審判，不受上級官廳之干涉?！?br>以上各章關于參議院、大總統(tǒng)、國務員、法院的各項規(guī)定，顯然也是根據(jù)美國、法國等資本主義國家的“三權分立”、“代議政治”等原則而制訂的。早在1904年，孫中山在《中國問題的真解決——向美國人民的呼吁》一文中，即明白宣稱：“我們要仿照你們的政府而締造我們的新政府?！?sup>[2]
關于“三權分立”,馬克思主義者認為，這種被資產階級學者崇拜的神圣而絕無錯誤的原則，不過是把普通的產業(yè)分工原則運用到國家機構而掩飾著資產階級專政的國家實質而已。
但是，這種學說和制度，比起封建專制主義的集權制，是一個歷史的進步。以三權分立為組織原則而建立的民國，在中國近代政治史上有著劃時代的意義。孫中山晚年，又在三權之外，“加入中國的考試權和監(jiān)察權”,形成“五權憲法”^[3]。這種孫中山本人“所獨創(chuàng)”的學說，主張分權以限制個人專權的精神，是應該肯定的。孫中山曾說：“從前君主時代，有句俗話叫做‘造反’,造反的意思，就是把上頭反到下頭，或者是把下頭反到上頭。在君主時代，造反是一件很了不得的事情。這個五權憲法不過是上下反一反，去掉君權，把其中所包括的行政、立法、司法三權，提出來做三個獨立的權，來施行政治。在行政人員一方面，另外立一個執(zhí)行政務的大總統(tǒng)，立法機關就是國會，司法人員就是裁判官，和彈劾與考試兩個機關，同是一樣獨立的?！?sup>[4]又說：“如果實行了五權憲法以后，國家用人行政都要照憲法去做，凡是我們人民的公仆，都要經過考試，不能隨便亂用。”^[5]
關于“代議政治”?！杜R時約法》和前此之臨時政府組織法大綱，有一個很大的區(qū)別點，即不是采取總統(tǒng)制，而是采取內閣制。《臨時約法》在參議院、大總統(tǒng)、國務員三者的關系中規(guī)定，參議院有廣泛的權力，國務員負有實際的責任，只有臨時大總統(tǒng)權力受到多方面的限制。這是因為，當時南北和議已經告成，孫中山即將讓位于袁世凱，《臨時約法》將總統(tǒng)制改為內閣制，是包含著限制袁氏專權以保障民國的目的在內的。
《臨時約法》最后一章(第七章),是《附則》,規(guī)定：“本約法施行后，限十個月內，由臨時大總統(tǒng)召集國會”;“中華民國之憲法，由國會制定，憲法未施行以前，本約法之效力，與憲法等?！?br>綜上所述，可以看出，《臨時約法》是依據(jù)西方資產階級民主制度而制訂的。它集中體現(xiàn)了資產階級的意志，反映了資產階級的利益和愿望，開創(chuàng)了中國資產階級民主政治的新局面，使民主共和的觀念深入人心。雖然它有很大的局限性，但對封建君主專制制度來說，無疑是一個巨大的進步。正如毛澤東指出的：“民國元年的《中華民國臨時約法》,在那個時期是一個比較好的東西；當然，是不完全的，有缺點的，是資產階級性的，但它帶有革命性、民主性?！?sup>[6]
《臨時約法》在不同的情況下拋棄總統(tǒng)制而采取內閣制，用心是很好也是很苦的。但無論是內閣制，還是總統(tǒng)制，都還是政體問題。而關鍵在國體，即各階級在國家中的地位，政權掌握在什么人手中?！叭绻麤]有政權，無論什么法律，無論什么選出的機關都等于零。”^[7]此后，臨時政府遷往北京，政權完全落入大地主大資產階級代表袁世凱的手中，約法、議院、內閣，都成了他任意擺布的工具。